释放“安全动能” 推动多元共治

摘要：作为一种重要的统筹发展与安全的经济制度，安责险的诞生与推广既是历史的必然，更是时代的选择。在分析安全生产相关保险发展历程的基础之上，解析了在数字城市建设、多元共治要求等背景下的安全生产责任保险内涵及重要意义，给出了以安责险为核心的全新风险防控管理模式以及有支撑、有约束、有激励的安责险推广路径建议。

关键词：风险防控;多元共治;安责险;双向驱动

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.06.005

风险管理与保险，有着天然的联系。安全生产责任保险（为行文方便，下文一律简称为“安责险”），就是一项分担风险，有助于形成安全生产内部治理与外部治理相结合，对安全生产可以产生“双向驱动”的制度安排，[1]是引导多方参与共同提升安全管理水平的重要动能。

今年9月1日施行的新修订的《安全生产法》，对安责险有了明确规定，对我国推进安责险具有里程碑意义。

一、安责险推进驶入快车道

保险的基本作用是分散集中性的风险。安责险具有风险转嫁能力强、事故预防能力突出、注重应急救援和第三者伤害补偿等特点，对维护生命财产安全作用明显。[2]

《安全生产法》一直重视保险制度的作用，但长期以来也存在强制力不足的现象，保险制度在安全生产中的应用一直不太充分。

1.《中华人民共和国安全生产法》的颁布实施

2002年前后，经过改革开放20多年的发展，我国经济社会发展取得辉煌成就，但也开始面临工业化、城镇化中不可避免的世界性难题——安全生产事故高发。数据显示，1999年至2002年的4年间，全国事故死亡总人数年均上升约万人，2002年我国安全生产事故总量高达107万起。[3]

2002年颁布《安全生产法》正是在这一背景下制定出台，通过完善法治来遏制重特大安全事故频发势头，可以说是“血铸的条文”。它的颁布实施，标志着我国的安全生产开始走上法制化轨道。

其中，第三条明确了安全生产方针为“安全第一、预防为主”，彼时还没有提出“综合治理”的概念。保险作为“综合治理”的一种有效形式，在这版的《安全生产法》中表现为“工伤社会保险”。第四十三条“生产经营单位必须依法参加工伤社会保险，为从业人员缴纳保险费”，确定了生产经营单位的缴纳责任。

工伤社会保险作为社会保险制度的一个组成部分，体现出国家和社会对职工的尊重，有力地保障了工伤职工医疗以及其基本生活、伤残抚恤和遗属抚恤，在一定程度上解除了职工和家属的后顾之忧。[4]但由于缺乏工伤社会保险与生产经营风险防控相衔接的制度，工伤社会保险对安全生产的“驱动力”并不强。

2.《中华人民共和国安全生产法》的两次修正

2009年安全生产管理的方针依然为“安全第一、预防为主”，分别标明了安全生产的重要性和事故防控的方向性，而2014年安全生产工作的方针为“安全第一、预防为主、综合治理”。

我们注意到在安全生产方针的表述上有较大的变化。一是从“安全生产管理”转变为“安全生产工作”（2002年、2009年、2014年第三条），二是明确提出了“综合治理”的要求。这表明了安全生产工作方法论的转变，即强调“综合”、强调“治理”。

保险作为综合治理的有效形式，在《安全生产法》两次修正过程中，也产生了较大的变化。其中，2009年依然为“工伤社会保险”，而2014年“国家鼓励生产经营单位投保安全生產责任保险”被写进《安全生产法》。

工伤保险与安责险主要有以下几点区别：

一是保险责任范围存在一定的不同。例如，安责险承保雇主应付索赔人的诉讼费用以及经保险公司书面同意负责的诉讼费用及其他费用，而工伤社会保险则不负责这些费用。又如，在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的，职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位旧伤复发的，都是工伤社会保险承保的范围，而安责险则不承保。

二是保障对象存在一定的不同。工伤社会保险适用于企业、有雇工的个体工商户，而安责险则适用于企业、有雇工个体工商户、机关、事业单位和社会团体。两者相比，安责险的承保对象要宽泛些。

三是保险费的缴纳和费率制定存在一定的不同。工伤保险费执行的是“以支定收、收支平衡”的原则，保险费的征缴按照《社会保险费征缴暂行条例》关于基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费的征缴规定执行，国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率。而安责险作为商业保险执行的是“坚持风险防控、费率合理、理赔及时”的原则。缴纳方面遵守商业规则、合同规则，费率方面建立费率动态调整机制，实行差别费率和浮动费率。

四是雇主自负额存在一定的不同。工伤保险条例中规定了一些应由雇主自行承保的法定自负费用。比如“职工住院治疗工伤的，由所在单位按照本单位因公出差伙食补助标准的70%发给住院伙食补助费”“职工接受工伤医疗的，在停工留薪期内，原工资福利待遇不变，由所在单位按月支付”等，而商业安全生产责任险，雇主完全可以选择无免赔偿额的承保条件，已转移全部风险。

因此，从长远发展看，安责险的保障制度范围必然高于工伤社会保险，它作为社会保障体系重要而有益的补充，具有广阔的发展前景。

3.《中华人民共和国安全生产法》的再次修正

2021年新《安全生产法》对安责险条款进行修改，将该条款改为“国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险;属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位，应当投保安全生产责任保险。具体范围和实施办法由国务院应急管理部门会同国务院财政部门、国务院保险监督管理机构和相关行业主管部门制定”。

2021年的《安全生产法》的修正进一步强化了商业保险与行业风险特征的匹配性，提高了可操作性，体现了强制力。这标志着安责险成为法定保险，“鼓励投保”升格为“国家制度”，充分体现了国家对坚定推行安责险的立法支持。未来，安责险的推进必然驶入快车道，各级政府应在坚持和完善工伤社会保险的同时，积极发展安全生产责任险，使两者相辅相成，共同服务和促进我国的安全生产工作。

二、发挥安责险驱动力，促进风险“多元共治”

安责险是在安全管理基础上为事故预防增加一条新的安全生产防线，将保险的风险防控职能引入安全生产监管体系，发挥保险事前风险预防、事中救援、事后理赔服务的职能;实现风险专业化管理与安全监管监察工作的有机结合，最终减少事故发生，促进安全生产，让企业安全生产多一道屏障、城市多一分安宁、人民多一些安心。

1.“保险+风控”赋能安全生产

要充分认识新时代赋予安责险的核心内涵和要义，认识到安责险在安全生产中发挥的巨大动能，是社会共治的模式创新，是政府转变职能的体制创新。

保险有一项重要任务是最大限度的“度量”风险，给风险“标价”。这个“标价”的动作很有价值，管理上我们经常讲，没有度量就没有改进。安责险除了为企业提供赔偿保障外，更多是借助外部专业风险防控队伍直接为投保企业提供事故预防服务，形成企业内部治理与外部治理相结合，对推动安全生产工作可产生内外“双向驱动”作用。

比如《安全生产责任险实施办法》（原安监总办〔2017〕140号）第十四条指出：“保险机构开展安全风险评估、生产安全事故隐患排查等服务工作时，投保的生产经营单位应当予以配合，并对评估发现的生产安全事故隐患进行整改;对拒不整改重大事故隐患的，保险机构可在下一投保年度上浮保险费率，并报告安全生产监督管理部门和相关部门。”该条款表明一旦投保企业与保险机构签订保险合同后，两者就形成了风险共担的关系主体和利益共同体。一方面保险机构提供预防服务，减少事故发生，减少赔偿支出;另一方面，投保企业通过预防服务发现安全隐患，加强企业安全生产管理。外部专业团队和组织内部团队都有动力加强安全生产。

事實上，很多风险，是单个企业无力承担的，最后是政府要面对“无限责任”。在城市风险治理过程中，我们也提倡落实保险制度。我们一直建议落实一份风险管控保单，多让专业的人做专业的事，解决政府长期以来都是无限责任的问题。建立让渡机制，将更多的社会资源引入到城市风险治理的过程中，以市场化的手段防损止损，控制风险，达到政府管理、保险公司、投保方“三赢”的效果。

2.打造“服务+科技+责任”全新风险防控模式

坚持服务理念。安责险作为一种商业模式，要坚持服务的理念，不断优化、细化服务模式，要站在坚持安全发展、推进高质量发展、维护社会和谐稳定的高度，要从化解风险、保障民生、共筑安全生产新防线的角度，为投保方提供更精细化的服务。任何生产安全责任事故的发生，既有事故发生机理的“个性”，也有“人、机、环、管”安全四要素方面的“共性”缺陷。保险要发挥风险预防的作用，就必须要在“共性”上有所统筹，在“个性”上有所兼顾。比如化工安全就会涉及工艺安全、检维修作业许可、现场管理、特种设备安全、电气系统安全、应急管理、人机工程等。

坚持科技导向。大数据背景下的风险风控，要将安责险数据与安全监管数据进行有效融合。比如通过城市安全智慧管理平台，可以加强企业、保险公司、政府监管部门的紧密合作，落实对企业风险管控和隐患排查治理工作，从而使企业充分认识开展高危行业安责险试点工作的重要性和必要性。一方面可以加强政府相关部门对一些高危行业、高风险领域的监管，另一方面还可以解决安责险推广过程中的困难和问题，使更多的企业投保安责险，这样可以在发生事故的时候减少企业的损失，减少政府部门的一些负担。同时，基于相关数据库平台的建设和有效分析，还能实现在线投保、评价监督、数据融合和资源共享等。在未来，还能基于安全生产风险的大数据构建预测模型，从而为企业安全提供强有力的支撑。

坚持责任导向。“服务+科技+责任”的新风险防控模式并不是将风险防控责任进行“甩锅”。从投保方角度看，要认识到保险只是外在的刺激手段，是“大出血之后的输血”模式，还要强化自身的“造血”功能，安全生产方面还是要全面落实主体责任。从保险角度上看，要发挥其有效资源聚集高效性的优势，不断强化将社会资源引入到城市风险防控活动中的能力，以浮动费率、市场化等多种手段防损止损，控制风险。从政府角度上看，要积极构建风险防控社会化服务的机制，制定并监督执行相关规范，编修相关操作性较强的实践指南，从而解决这种新防控模式下的管理问题和技术难点。只有政府、投保方、保险等不同主体都明确自己的主要责任，才能充分发挥作用，才能达到“三赢”效果，实现“企业管理+政府监管”向“企业管理+政府监管+保险支撑”的转变。

3.形成“政府引导+市场参与+企业受惠”多元共治新局面

政府引导要在宣传教育、能力建设、事故预防机制、制度完善实施四个方面抓落地，要避免企业“只参与不深入”的现象。要研究建立科学的、具有中国特色的评估体系，进行全国安责险评估，规范安责险经营机制及惩戒退出机制，指导保险机构通过充分、高效的预防服务和保险理赔，规范安责险运作模式和要求。比如共保是指多家保险公司使用同一保险合同、对同一保险标的、同一保险责任、同一保险期限和同一保险金额进行的保险。而这种完全按分配份额承保的模式不符合市场规律，难以调动共保体成员单位的积极性。针对这种一家出单，其他联合的保险机构“坐享其成”的旧模式，要引入“适度竞争”的机制，消除共保体成员单位对经营“牵头人”一方独大的看法，让共保体成员单位都有成为经营“牵头人”的可能，这样才能调动成员单位的积极性，从而有利于安责险扩面提质工作的推进。

市场参与要坚持市场的经济性原则，让保险公司和专业的风险防控社会服务机构紧密结合。安责险是一项专业性、技术性较强的工作，严格意见上，安责险推广过程中的第三方有两大类，第一类是保险经纪人，他们通晓保险市场规则和价格行情，能够代表政府部门履行监督、协调、谈判等职责，有助于建立保险辅助安全生产的长效机制。第二类是风险防控技术支撑单位。要让安责险发挥预防事故的作用，必须以经济性原则为导向，引入竞争机制，才能为安责险的长远发展注入了强劲动力。比如2020年正式印发的《上海市全面开展建设工程安全生产责任保险的实施意见》中合理设定风险分类，引进了监理公司、安全评价机构、信息化公司三类企业作为为保险机构提供服务的风险管理机构。

政府部门也应该统一思想，高度认识第三方顾问的积极作用，支持第三方顾问的各项工作，消除顾虑，共同推进安责险工作的规范运行。比如可以组建安责险风险防控服务中心，通过建章立制，聘专家、壮队伍、推服务，推进实现统一服务平台、统一服务标准、统一服务调度、统一服务监管、统一数据分析的风控服务体系。

企业受惠要坚持以“为企业服务”为中心，真正为企业减轻压力。比如可以将部分安全生产社会化服务的财政资金用于安责险推广实施的保费补贴，并且在财政资金投入、信贷融资、项目立项、工业园区准入，以及相关产业扶持政策等方面，同等条件下优先考虑已经投保安责险的生产经营单位。也可以将企业安责险投保情况纳入安全生产信用等级评定内容实行动态管理，对信用等级较高的企业可以享受安责险费率的优惠。

要密切跟踪安责险推广过程中的主要问题，实时为企业排忧解难。比如针对一些安全服务机构评估费用相对较高、服务标准和质量参差不齐、对相关政策理解不一致等问题，就需要制定严格的服务标准，规范服务流程和服务监督管理体系，提高服务质量;同时利用安责险的市场规模效应，吸收优质服务机构和专家团队;按照服务的项目、企业类型和规模，制订相对应的服务定价规则，规范事故预防服务的费用，让企业花更少的钱就能享受保险保障和同等的社会化服务。

三、有支撑、有约束、有激励，推进安责险落地

近年来，多省市在推进安责险工作上取得了显著进展，但由于制度体系还不完善，保险公司发展不平衡、专业人员配置不充分、风险管控实践经验不扎实、机构合作不紧密等客观原因，导致在对生产经营单位服务中，缺乏有效的风险防控技术服务内容和成效;此外，安全生产数据积累不完善，费率界定不科学，事故预防开展不够充分，安责险对城市安全的兜底责任未有体现，安责险市场总体规模小，发展慢。下一步要依据新的《安全生产法》，明确具体范围，制定实施办法，从技术、人才等方面支撑安责险推进，探索安责险推进的激励和约束机制，确保这项制度的全面落地。

1.安责险只能姓“安”

一是要强化对安责险的正确认识。安责险作为国家在安全生产领域推行的一项重要经济政策，是安全生产领域改革发展的重要成果，是统筹发展和安全的重要抓手。[5]安责险是在综合分析研究工伤社会保险、各种商业保险利弊的基础上，借鉴国际上一些国家通行的做法和经验，提出来的一种带有一定公益性质、采取政府推动、立法强制实施、由商业保险机构专业化运营的新的保险险种和制度。安责险不仅能对参保企业、从业人员以及第三者的损失提供有效保障，更重要的是它具有有效防范和控制安全生产风险、预防事故的功能，对于生产经营单位和全社会的发展和安全生产都具有重要的助推作用。

二是不能让安责险“变味”。实行交强险强制，是因为发生事故后能让受到伤害的人得到赔偿，对高危行業的安责险实行强制，道理也是一样。安责险作为一种市场化的商业保险，在“政策引导、政府推动、市场运作”的推行方式下，一定要坚持市场经济性的原则，不要让事故预防费变成了“唐僧肉”。要强化法律保障、注重工作开展的平衡性和组织方式的统一性，不要让少部分人钻了空子，把安责险搞成了独家代理或变成了行政许可的前提条件。在国务院第八次大督查第十六督查组的工作中发现，企业在宁夏石嘴山市购买安全生产责任保险必须通过指定保险经纪公司，否则在当地应急管理部门窗口办理不了安全生产许可证，无奈之下企业只好“花钱买省心”，这样的工作方式就让保险变味了，这样的行为对行业企业、安全生产的伤害都是巨大的。要积极开展自查督查，坚决防止和纠正以各种名目垄断安责险市场等违法违规行为，决不能出现强制企业投保而企业又得不到应有服务的不公正不合理现象。

2.建立健全安责险制度体系

要加强顶层设计，细化实施方案（明确实施步骤、阶段工作目标、责任划归、政策衔接、扶持政策、保障措施和评估考核等），推动安责险落地。要充分认识十四五时期安责险发展的核心要义，认识到安责险在安全生产、城市安全发展中的巨大动能。

一是激励相关企业积极投保：要深入研究，制定安责险规范性文件，并以安全生产考核约束;加强与相关部门沟通交流，组织开展全国安责险评估;优化安责险费率厘定及保额设置，提升安责险风险分担和经济补偿作用。

二是支持保险公司开拓安责险市场：制定保险公司风控服务指南和操作规范，提升风控核心专业能力，加大资金投入，实现企业生产安全兜底实效;还要加强信息化建设，探索构建全国安责险信息平台，为政府决策者提供祥实的数据支撑;建立保险公司履约、激励及约束机制。

3.提升安责险技术服务能力，释放安责险“动能”

一是加强安责险共保体专业队伍建设。依托行业协会、安全生产专业服务机构和科研院所等资源，加强安责险共保体专业技术人才培养，建立培训考核等制度。针对不同行业（领域）安全生产发展要求，建立健全安责险专家库，为事故防范、科学决策、高速处置，提供可靠的“智力”支持。

二是聚焦重点行业（领域），规范安责险技术服务。研究制定不同生产经营单位风险保障解决方案，建立安全生产风险评估档案，定期组织专业力量进行风险防范能力“体检”，动态更新企业风险防控指数。建立安责险企业管理平台，企业及时上传隐患排查和整改情况，专家给予线上和线上两个渠道的技术支持。在此基础上，为负责人和从业人员提供更多的安全生产培训，从“事后赔付”，不断将重心前移，切实推进企业安全生产水平提升。

三是科学厘定保险费率，强化企业安全生产意识。对首次投保单位进行全覆盖深度体检。结合检查结果及行业风险指数、生产经营固有风险和本质安全等因素，将投保单位进行分级处理，费率按综合评分进行上浮和下调。对续保单位，结合历年安全生产情况、事故防控和隐患排查情况和产业发展风险评估，科学厘定保险费率，进一步强化企业安全生产意识。

4.加快安责险信息平台建设，推进城市安全精细化管理。

一是实现从基本保险向科技保险的升级。不断探索“保险+科技+风控”模式，积极开展与科技公司的合作，运用专业技术和信息化科技手段，在不同在应用场景创新服务模式，拓展更多的商业发展和技术产品创新。鼓励共保体在行业集中度较高的园区，开展保险创新示范区建设，从园区层面参与到日常安全生产监管中。

二是推动数据共享，融合接入城市风险地图。[6]建设安责险管理平台，作为城市安全管理的一个数据渠道，共享生产经营单位的投保、风险评估、隐患排查、出险定损、理赔处置和事故分析的数据信息，加快推进城市风险地图的覆盖率、数据完整性和实效性。

三是深入数据挖掘，直接、直观地呈现可能遇到的风险。各部门、各行业大部分有垂直领域的安全生产数据信息平台，安责险信息管理平台的接入，将有助于打通数据壁垒，通过数据集成挖掘的技术方法，用直接、直观的方式呈现可能遇到的风险，在充分的数据基础上，通过建立各种数据模型、指标体系，经过实践验证，形成城市治理的研判模块，从而为政府“监管准”提供强有力的数据支撑。[7]

保险本身就是一种社会韧性的制度安排，通过保险的运用、推广和普及，能够提供一种系统性的社会自愈能力。我们相信随着修订后的《安全生产法》的实施，安责险推进将迎来新格局，这也是全社会对安全生产的新期待。

说明：本研究系2020年国家社科基金国家应急管理体系建设研究专项《超大城市综合应急管理能力提升的路径和策略研究》的部分成果。

参考文献：

[1]刘宇.智慧会展发展的双向驱动机制与实现路径研究[J].商展经济，2021（15）：6-8.

[2]张爱玲，韩瑜，李明伟，杨志刚，舒媛媛，莞安.安责险：为统筹发展和安全提供稳固着力点[J].中国安全生产，2021，16（2）：20-33.

[3]李悦，吴吉东，周扬.1978—2018年中国事故灾难死亡人口时空分布特征[J].安全与环境工程，2021，28（5）：43-50.

[4]李学颖.我国工伤保险基金现状及优化路径[J].合作经济与科技，2021（17）：168-170.

[5]隋学忠，韩忠芹，刘祎，任哿，尹晶，郭宝元.安责险事故预防服务新模式的探索与创新[J].企业改革与管理，2020（18）：217-218.

[6]孙建平.发展与安全并进 推动超大城市治理现代化[J].先锋，2020（1）：26-28.

[7]孙建平.提升城市风险治理能效的精细化管理路径[J].上海城市管理，2021，30（2）：4-8.

Release "Safety Energy of Motion " to Promote Multiple Co-governance

Sun Jianping

（Institute for Urban Risk Management of Tongji University，Shanghai200072，China）

Abstract： As an important economic system of overall development and safety， the presence and promotion of safety production liability insurance are not only the historical inevitability， but also the choice of the times. On the basis of analyzing the development process of work safety-related insurance， this paper analyzes the connotation and significance of safety production liability insurance in the context of digital city construction and multiple governance requirements， etc. Finally， it gives a new risk prevention and control management mode with safety production liability insurance as the core， as well as the promotion path of safety production liability insurance with support， on restraint and by incentive.

Key words： risk prevention and control; multiple co-governance; safety production liability insurance; bi-directional driving

責任编辑：王明洲