生活数字化转型背景下上海公共服务设施体系优化思考

魏旭红

摘要：全面推动城市数字化转型是上海服务新发展格局的重要战略，贯彻“信息技术”和“以人为本”的生活数字化发展主线，将对传统公共服务设施体系与服务供给产生新的影响。研究立足上海公共服务数字化转型趋势，通过借鉴国外城市案例经验，并从供给层面、需求层面、第三方层面等方面总结上海当前面临的问题。研究提出，上海应构建“城市—社区—个体”三大层面的公共服务设施体系优化体系，具体而言：城市构建数字化公共服务网络基底，社区构建数字化便民生活服务基础平台，个体谋划培育数字化多元应用场景。政府应以标准制定、技术支撑、社区衔接以及政企合作等领域为重点行动领域，全面保障上海公共服务数字化的优化推进。

关键词：公共服务设施体系;生活数字化;上海

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.06.003

全面推进城市数字化转型，是上海“十四五”经济社会发展的主攻方向之一。2020年年底，上海市政府发布《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》，《意见》指出，全面推进数字化转型是超大城市治理体系和治理能力现代化的必然要求，全面推进城市数字化转型是上海主动服务新发展格局的重要战略，未来将重点从“经济、生活、治理”三大方面全面推动数字化转型。其中，生活数字化是需求源头，经济数字化形成新型供给，治理数字化维护新兴环境，三者相互协同、互相促进。

2021年7月，上海发布《推进上海生活数字化转型构建高品质数字生活行动方案（2021-2023年）》，要求聚焦突出“以人为本”的数字生活体验、突出“统筹谋划”的转型机制设计、突出“数字孪生”的未来场景打造、突出“创新求变”的思维理念再造，通过打造生活领域的智能中枢，打通数据孤岛，形成“制度+技术”双轮驱动的生活数字底座。对于上海等超大城市而言，生活数字化场景丰富、数字化群体结构精细，数字化创新项目蓬勃开展。2020年，上海政务服务“一网通办”实名用户数从1 024万增加到4 416万，此外，上海计划进一步聚焦在线新经济、数字经济创新建设，大力推进一批新基建重大项目，拟新建5G室外基站8 000个;[1]线上问诊等数字医疗、在线教育平台应用等生活服务形式在不断创新。在生活数字化转型的时代需要与新兴趋势促进下，公共服务体系作为市民日常生活服务的重要公共产品，应结合最新需求与瓶颈问题，进行有针对性的提升与框架优化。研究将立足生活数字化转型的趋势分析与国际经验，剖析上海当前推动公共服务数字化的困难与问题，提出公共服务数字化优化框架与完善路径，力争为超大城市探索生活数字化转型提供启示。

一、上海公共服务数字化转型趋势

（一）互联网业态影响下，公众数字化生活意识不断加强，细分人群的精细化、数字服务需求有待满足

数字经济背景下的新业态、新模式对数字化公共服务配套设施要求更高，“最后一公里”物流服务、多元化消费群体的数字化生活应用场景与服务诉求对于公共服务设施供应的形式也提出了更多要求。

上海居民移动支付方式愈发普及，占据国内第三方支付60%以上市场份额，2020年，上海全年无店铺零售额3 041.75亿元，增长4.5%，网上商店零售额2 606.39亿元，增长10.2%。从细分人群来看：一方面，上海是全国领衔的数字人口城市，企业职员和专业技术人员占据网民总数的50%以上，具有超大的白领数字消费市场;另一方面，第七次人口普查数据显示，上海65岁以上的老年人口比重已经占到总人口的16.8%，针对“银发群体”在数字化生活服务的需求也值得进一步关注。

（二）物联网技术驱动下，一线城市的集中海量数据为城市公共服务数字化奠定了平台化、网络化供给基础

从数字化产业生态的发展态势来看，海量的数据基础为经济社会发展、生活服务提供了更多机会。基于生产生活中的海量数据资源，整个经济社会的数字化水平将遵循“数据化—信息化—数字化—智能化”的演进路线持续升级。

2020年中国数字经济增加值规模超过19万亿元，占GDP比重约为18.8%。[2]据《2019年1-10月互联网和相关服务业运行情况》显示，上海是国内数字内容服务行业门类最全、龙头企业最多的地区，拼多多、饿了么、哔哩哔哩、美团点评等一批新兴互联网企业蓬勃发展起来，增速高于行业平均水平。数字诊疗也有长足进展，依托一网通办、“健康云”、上海医联等平台，上海大多数医疗机构的数据已实现互联互通，部分智慧病房已经在上海医院开展试点。与生活服务相关的数字化场景供给更加多元，形式更加灵活，对于传统公共服务设施的业态、供给形式也带来了一定冲击。

（三）智慧化管理驱动下，数字化转型呼吁强化社区管理单元实现精细化的终端创新管理

一方面，从智慧化、数字化社区主流发展趋势来看，国际化大都市内部的市场化主体越来越多参与到智慧社區建设中，上海在建设全球城市的进程中也应在高端数字社区开发中积极迎合国际趋势。国外，不同技术背景的技术厂商或建设主体逐步参与建设多样化的社区类型，例如以“空间+”模式为主的wework联合工作空间，重视为联合工作空间提供服务及相关设施，又如以“产品+”模式为主的日本本田智慧社区，重点通过新技术产品的应用实现社区智慧化发展的模式。[3]

另一方面，从社区日常管理和维护需求来看，上海公共服务数字化基础管理单元逐渐向以社区管理单元为主的空间组织形式转化，这一现象在新冠疫情期间及后疫情时代显得更加明显。社区作为城市公共服务领域和基层百姓用户的重要接口，有条件成为数字化生活的基本功能组织单元，在数据收集、模块治理建设等方面发挥重要的作用。

二、公共服务数字化国际经验与上海当前存在问题

（一）顶级全球城市国际经验借鉴

1.纽约2050：以全球网络安全领导者为标准，倡导全龄平等享受数字化服务基础，并率先以教育为数字化公共服务的突破口

《纽约2050》以建立一个强大而公正的纽约为核心目标，围绕该目标提出了8大策略30个倡议，其中数字化基础设施建设是重要的倡议之一，即“不断更新信息技术基础设施以迎合21世纪的发展需要”。

倡议首先提出重视网络数据安全，纽约以全球网络安全领导者为目标，提出在2030年前增设超过1万个高薪网络安全岗位，并积极培养具有高成长性与包容性的网络生态环境，吸引来自世界各地的公司进行合作，维护安全的数据环境。

同时，倡议全龄群体享受数字，强调不断致力于为老年人、残疾人、无家可归者等弱势群体提供网络教育机会，在根本上消除各阶层数字素养的差异。确保所有纽约人，都能从数字教育计划中获益。纽约市在全市建设500处公共网络中心，11 000处免费的计算机工作站。这些中心除共计提供超21 000小时的免费上网服务外，也提供每周超过2 500小时的计算机培训，培训内容基本覆盖计算机所有科目与资源。

此外，灵活的文化教育服务领域是纽约以数字化基础设施建设推动的先行突破领域。纽约市协同布鲁克林、纽约与皇后公共图书馆，借出或赠送超15 000个免费网络连接设备，为皇后桥住宿区的6 000名用户提供免费的家庭无线网服务，并提供在线课堂与设备租赁的服务。

2.伦敦《共创智慧伦敦路线图》：重视数据开放共享，打造自由的线上社区，开发用户导向型的公共服务

伦敦市政府于2018年6月提出《共创智慧伦敦路线图》，主要分为五大建设领域：一是开发更多用户导向型的服务，包括可以让居民自由表达对于城市发展意见的线上社区;二是围绕城市大数据展开新的开发计划，设立伦敦数据分析办公室来推动数据开放共享;三是打造世界一流的连接性和更智能的街道，启动伦敦互联计划来确保光纤到位、Wifi覆盖及5G集成开发战略;四是增强公众的数字技能和领导力，从早期教育开始就对劳动力的数据分析能力和实际操作能力进行培养;五是促进全市范围内的合作，在伦敦技术和创新办公室领导下推进跨领域、跨部门、跨城市的合作。[4]

3.新加坡智慧国计划：依托发达的可感知、智能化设备与环境，营造多元数字化生活服务场景

新加坡智慧国计划强调可感知、智能化设备应用对海量数据的有效利用与分析，提出“连接—收集—理解”三阶段目标，“连接”即安全、高速、经济的全国通讯基础设施基础，“收集”即通过传感器网络获取实时数据，“理解”即通过对数据户进行分析，以更好地预测民众的需求、提供更好的服务，旨在城市、社区、个人层面均实现更好的数据沟通共享机制，真正地实现全面数字共治。

此外，依托覆盖全岛的数据收集、连接和分析基础设施和操作系统，实现更好的公共服务供给，该计划提出，未来政府近98%的公共服务通过一站式服务APP实现服务。

（二）上海当前面临的挑战

1.公共服务数字化供给层面：尽管有海量数据基础，但公共服务各领域在实际操作中缺乏横向关联，“数据烟囱”现象仍然存在

数字化转型分为两个阶段，一是数据化，即模拟信息到数字信息的转化;二是数字化，目标是基于数据及信息系统，支持和改善业务流程、提高组织运行效率。[5]在城市公共服务数字化层面，目前第一阶段数据化进程已经有较明显的发展突破，实现了线上与线下的互联互通，用户的数字化意识不断加强，但就第二阶段数字化而言，各条线间的信息化建设自成体系，彼此割据的“数据烟囱”现象仍然存在，海量用户数据为基础的系统化、关联化、制度化管理水平仍有待提升。从信息角度来讲，大量数据资源沉淀在各部门信息系统中，缺乏统一开发利用，难以有效发挥利民惠民、支撑政府决策的作用，抑制了海量数据本身可发挥的效用。

医疗卫生方面，上海市自2011年启动全民健康信息平台建设至今，已实现全市400多家公立医疗机构数据共享，每天新增1 600多万条（累计近300亿条）数据;文体方面，部分辖区体育场馆实现了智能化升級，率先推出了具备培训健身、体质监测、健康数据追踪与积分管理等功能的小程序。“一网通办”“随申办”等应用平台更多集中于一般性的政务公共服务，对于与百姓生活息息相关的公共服务数字化应用平台仍不完善，数字化生活服务功能相对分散，有待整合。

2.公共服务基层需求层面：基层传统公共服务设施数字化转型进程缓慢，对覆盖全龄群体的便民服务、社区共享服务创新不足

尽管社区公共设施服务覆盖率和硬件水平较高，但社区文化活动中心、社区卫生服务中心和老年日间照料中心等设施使用率普遍较低，该类传统服务设施数字化转型速度缓慢。

一方面，现阶段社区基层服务设施使用群体主要局限于中老年群体，针对该部分群体的性数字化转型服务仍然有待提升，应推进数字化精细管理，避免老龄群体单纯的“被数字化”;[6]另一方面，对于年轻群体而言，现有社区基层生活服务设施供给的丰富性有待加强，随着越来越多的市场化运营主体在文化、体育等方面不断创新，平台化发展、灵活的空间组织形式、城市复合功能融入等多重手段对该类基层传统公共服务设施带来了进一步的冲击。

3.公共服务第三方支撑层面：围绕数字化公共服务制定的标准规范仍不完善，数字安全、数字基建等支撑力量有待提升

从数字化公共服务供需主体来看，数字化用户群体的数字化意识普遍提升，数字化公共服务资源的供给形式不断向多元化、个性化、便捷化方向发展，但就第三方支撑而言，系统应用平台与新兴技术的支撑运营、数据管理标准制度与规则转型仍然处于相对初步的阶段。

积极推动公共服务数字化从提升管理效率、实现服务的触网优化，逐步向更高品质服务的进一步数字化转型中，而在这一过程中，从服务、数据、技术、制度等模块的重构应该由城市层面来承担。[7]管理和规则的转型是否跟上了技术变革的步伐，也将直接决定公共服务数字化转型根基是否稳固。与国外部分城市相比，上海建立数据安全标准的进程稍显滞后，有待通过公共数据安全立法为全市公共数据安全保障体系的建设提供法规支撑。

三、优化上海数字化公共服务体系：城市、社区、个体三层次各有侧重

（一）城市层面：串联沟通文教体卫等专项服务领域，构建数字化公共服务网络基底

以“服务网络化”为重点，形成以服务体系、标准规范、基础设施、多元运营为主导的四大支点，各个支点间形成紧密的支撑联系。包括：构建以教育、医疗卫生、养老、商业、文化等五大公共服务领域为主的数字化服务体系;制定数字化标准规范，对数字伦理、隐私安全、信息管理等提出标准要求;完善数字化基建支撑，从智能化基础设施改造、完善建成环境、搭建数字高速公路等渠道对新一轮数字化新基建进行提升;鼓励多主体参与到数字化运营过程中，对多元化智能空间等提供支撑（图2）。

（二）社区层面：强化以地缘为基础的日常管理与基本生活服务，构建社区数字化便民生活服务基础平台

以“社区局域化”为重点，形成社区数字信息、社区政务事务、社区分级诊疗和社区智能服务四大模块，利用社区族群、近邻的集中化优势，利用数字化手段实施社区管理与社区服务，更好地实现社区自治、公众参与（图3）。包括：社区数字信息的收集与监测，尤其是针对重点关注群体的信息采集与需求监测;社区政务事务服务平台，方便社区居民在线上完成相关事务办理，提升管理与办事效率;社区分级诊疗模块，作为联系综合医院和居民个体的数据中台，一方面收集基层个体相关健康信息，另一方面联络综合医院受理或社区日常服务;社区智能服务模块，结合线上教育、共享服务等满足个性化的服务要求，为社区居民提供更多便利。

（三）个体层面：谋划个性化、定制化数字场景，为全龄群体提供高品质的数字化生活服务

以“场景数字化”为重点方向，基于《雅典宪章》提出的交通、就业、游憩、居住四大功能为基础，形成以居住、就业、游憩、交通为主导的四大多元场景体系。结合个性化、定制化需求，多元场景体系将表现出丰富的空间形式，不同功能对应的场景空间各异，对空间、配套设施支撑、基础设施的精细化管理提出要求（图4）。

四、数字化转型背景下政府优化公共服务设施体系的策略建议

（一）对接国际标准：锚固公共服务设施体系数字化的第三方力量支撑，构建数字化“司令塔”

从小处着眼，体现“全球城市”品质和国际化都市标准，注重借助民间资源和社会团体的广泛参与，探索制定世界潮流接軌的数字化生活服务与设计标准。建议加强公共服务数字化第三方支撑，构建“技术、平台、系统、制度”四大支柱，合力打通自成体系的数字化、信息化建设，实现服务的触网优化，提供覆盖基本、保障全龄群体的数字化生活服务。

政府应谋划建立“场景驱动+项目落实”模式、推进公共服务数字化转型工作。通过保障人才供给、成立推进生活数字化转型的牵头统筹部门、扩大信息通信技术人才等三方面措施，负责具体项目的管理和推进。保障资金支持，设立上海公共服务数字化专项资金，建立财政投入与建设专项保障机制。

（二）筑牢技术底座：加强公共服务数字化专项基础设施规划，以新基建推动城市公共服务数字化建设

加强新型基础设施建设，包括夯实强大的通信网络、推动传感器和智能设备在公共服务数字化领域的创新应用。[8]加快传感器、智能设备、人工智能、5G基建、大数据中心等新型基础设施建设，为多元化数字化场景提供基础设施支撑。聚焦数据交易中心、云计算平台、数据安全管理等基础功能及延伸拓展。

政府应积极强化网络化信息化技术应用，探索整合各类线上、线下功能性平台，针对海量用户自愿化、个性化的海量数据、个性需求等进行提取、整合，培育更多元丰富的智慧数字应用，包括各种生活类APP小程序以及专业化的生活服务系统应用等。推动“一网通办”从政务领域向公共服务领域拓展，为“数字弱势群体”提供服务便利，研究推出长者专版，保障全龄群体平等享受数字化服务红利。

（三）重视社区建设：逐步实现以社区单元全覆盖的数字化模块管理，在市级运营平台、系统应用等方面为社区预留接口

社区立足地缘优势基础，是实现居民自我组织、邻近共享服务、日常运营管理的重要基础单元，未来有条件成为数字化公共服务生活的基层终端。积极推动传统社区管理模式向数字化方向转型，也将大幅提升社区管理的实际效率。

目前社区数字化服务公私属性不分明、技术标准与实施权责有待明晰。[9]政府应积极探索研究制定数字社区评价标准，围绕系统性设计、模块化建设和组件式应用的设计理念，积极收集、动态更新社区大数据，在城市层面基础运营平台与系统应用等方面为社区管理预留接口。加快社区便民服务数字化进程，以社区多年龄段人群为服务对象，打造一站式综合服务的数字化邻里中心，打造集便民服务（二手回收、保洁服务、智慧服务）、生活服务（文化、体育、卫生、教育）、社交活动（日常活动、团建、党建等）等为一体的集成服务平台。

（四）厘清政企关系：打通公共服务设施横向关联，激发数字化公共服务活力

上海当前应进一步扩大公共服务的对外开放，注重高端教育、医疗设施数字化精准配置，借助上海长三角区域的龙头地位，引入世界一流的优质资源。以上海国际医学园区、新虹桥国际医学中心、嘉定精准医疗与健康服务聚集区等为中心，带动顶级医疗卫生设施建设。积极吸引国外知名高校与上海高校，联合办学，并吸引优质的国际中学等教育资源落户上海。

政府应鼓励公共服务机构与数字化巨头企业加强跨界联系，由数字化企业提供最有效的数字接口、数字工具箱，为公共服务机构做好数字化助手。建议进一步从文教体卫生活数字化领域入手，整合各类线上、线下功能性平台，针对海量用户自愿化、个性化的海量数据、个性需求等进行提取、整合，培育更多元丰富的智慧数字应用，包括各种生活类APP小程序以及专业化的生活服务系统应用等。

五、结语与展望

技术革新对城市发展与城市问题的解决提供了可靠路径。随着计算机技术的不断深入，以“数字化、网络化、智能化”为核心标志的新技术革命为数字化生活服务体系提供了技术支撑，并对未来城市的发展模式提供了想象空间。随着智能手机、智能应用的全面普及，学习、娱乐、出行、医疗、教育等方式不断丰富和成熟，城市生活随着互联网的影响更加自由，空间边界逐渐模糊。共享化、个性化与线上、线下融合的智慧生活场景不断丰富。

以上海为代表的特大城市生活数字化的转型虽已逐步推进，但仍存在各部门独自发展、“数字鸿沟”等问题，迫切需要城市各层次生活服务数字化场景的示范建设引领，以探索生活数字化转型路径，促进上海城市生活品质的提升。

参考文献：

[1]《电子世界》编辑部.上海继续推进城市数字化转型拟新建5G室外基站8000个[J].电子世界，2021（4）：3.

[2]中国社科院数量经济与技术经济研究所.数字经济蓝皮书：中国数字经济前沿（2021）[M].社会科学文献出版社，2021.

[3]刘泉.技术产品应用视角下智慧社区分类及综合发展[J/OL].国际城市规划，1-12[2020-5-20].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.5583.TU.20200520.1551.003.html.

[4]张君至.国际智慧城市发展动向与“十四五”智慧城市规划路径思考[EB/OL].（2020-5-20）[2021-10-15].http：//www.fjlib.net/zt/fjstsgjcxx/dylt/202003/t20200305_431863.htm.

[5]钱学胜，凌鸿，黄丽华.城市数字化转型 打造具有世界影响力的国际数字之都[J].上海信息化，2021（1）：6-12.

[6]郑磊.城市数字化转型的内容、路径与方向[J].探索与争鸣，2021（4）：147-152+180.

[7]冯奎，唐鹏.城市数字化治理：重塑城市竞争力[J].城乡建设，2021（5）：10-14.

[8]陈一帆.经济、生活、治理 上海全面推进城市数字化转型[J].上海信息化，2021（2）：6-10.

[9]张雪.未来社区数字化服务的属性探究与规划策略[J].中国建设信息化，2021（3）：76-78.

Optimization of Public Service Facilities System in Shanghai：Based

on the Digital Transformation of Public Service

Wei Xuhong

（Shanghai Tongji Urban Planning and Design Institute，Shanghai200092，China）

Abstract： Fully promoting digital restructuring is a key strategy for services development layout in Shanghai. The implementation of "information technology" and "people-oriented" life digital development main line will have a new impact on the traditional public service facilities system. Based on the trend of digital transformation of public services in Shanghai， this paper summarizes the current problems from the supply， demand and tertiary perspectives by learning from the experience of typical global cities. The research proposes that Shanghai should build an optimization system of public service facilities system among the levels of "city- community-individual". Specifically， the city should build digital public service network base， the community should build digital convenient life service platform， and the individual should cultivate digital multiple application scenarios.As well， the government should take the standard setting， technical support， community cohesion and government enterprise cooperation as the key action areas to comprehensively guarantee the optimization and promotion of public service digitization in Shanghai.

Key words： public service facilities system; digital public service; Shanghai

責任编辑：王 缙