日本与新加坡水资源管理经验及启示

薛淑慧，张玉虎，于 森

（1.首都师范大学，北京100048；2.北京市水科学技术研究院，北京100048）

受自然因素和社会因素的影响，日本、新加坡都不可避免地存在水资源危机，但两国水资源问题的产生原因、表现程度略有差异[1]。为有效缓解水资源危机，日本和新加坡水资源管理根据不同时期的水资源禀赋和社会经济发展水平展开长期的探索和实践，也存在很多共性之处。总结两个国家的成功经验，结合北京市水资源供用水现状，提出对北京市水资源管理的启示。

1 日本、新加坡水资源概况

日本位于欧亚大陆以东、太平洋西部，国土面积约为37.8万km2，现状总人口数为2 623万。日本人均水资源量为3 300 m3，水资源十分丰富。即便如此，因工业、生活耗水量大，有些地区也会经常缺水。

新加坡是位于东南亚的一个岛国，国土面积约为716 km2，现状总人口数为570万。由于国土面积狭小，本国自产水资源十分有限，人均水资源量仅有211 m3。

2 日本、新加坡水资源管理的主要经验

2.1 挖掘非常规水资源开发利用潜力

1）雨洪收集利用。日本是世界上屈指可数的多雨国家，由国土交通省发布的数据可知，日本多年平均降水量约为1 718 mm（从1986—2015年），是世界年平均降水量的1.6倍，有时因暴雨无法及时排出和快速下渗而引发雨洪灾害。为应对此现象，日本政府从20世纪50年代开始修建大坝、堰堤等水资源开发设施防洪、蓄水，修建地下雨水调节池来调蓄暴雨径流洪峰流量[2]。日本民众会在家中设置地上或地下的雨水储水槽与储水罐收集利用雨水，收集的雨水用来冲厕或者灌溉花园，也有部分家庭将雨水通过净化装置处理后用于生活。

新加坡常年有雨，年平均降雨量2 400 mm，降雨密度高，在短时间内容易形成大量径流[3]。为努力收集每一滴雨水，新加坡自2001年以来开始修建水库，集水面积已从国土面积的1/2增至2/3。落在集水区的大部分雨水通过运河、水道、排水管网形成的雨污分流管网收集起来，然后输送到水库储存起来，经自来水厂处理后供人们饮用，少量雨水被收集到道路两侧的雨水收集池中用来浇灌植物。为预防突发洪水事件，新加坡公用事业局在全国各地安装了210个水位监测器，将水位传感器连接到警报系统来监测排水管网水位。

2）再生水利用。日本于1955年开始利用再生水，再生水大多用作生活用水，很少用作农业灌溉[4]。城市污水处理主要采用分散式处理和集中式处理两种模式，其中生活污水以分散式处理模式为主，其他用途产生的污水以集中式处理模式为主[5]。经处理后的再生水分别通过饮用水系统和再生水系统两种管道输送，再生水系统开发了一种地下毛细管渗透系统，当再生水用于绿化灌溉时，还可以通过该系统的渗透作用达到补充地下水的效果。

为防止地面沉降，新加坡严禁开采地下水，主要通过雨水收集、污水资源化再利用配置水资源。新加坡将污水处理后形成的优质再生水称为“NEWater”，“NEWater”水质与再生水水质不同，它完全符合WHO和USEPA的饮用水标准，是一种安全可持续的水源。如今，新加坡“NEWater”产量可以满足40%的用水需求，预计到2060年有望满足新加坡55%的用水需求，在干旱期间能够缓解新加坡的供水压力。

2.2 强化法律法规刚性约束

为监督、约束不合理的开发利用水资源的行为，日本和新加坡极其注重水资源管理法律保障机制的建设。日本的水资源管理法律调控起步较早，水资源管理法律法规相对完善，立法、执法能力强[6]。早在1896年，日本以治水为目的制定了《河川法》，后来基于人们对重建具有地域个性河流意见的反应，于1997年第二次修订《河川法》。除《河川法》外，日本在20世纪50年代开始陆续制定《工业用水法》《水资源促进法》《水污染防治法》《自来水水源法》等一系列保护水环境的法律法规。

新加坡在法律法规方面，从中央到地方有一套十分全面的水资源管理法律保障体系[7]。水资源管理法律具有很强的针对性和可行性，无论是从水资源管理到水环境保护，还是从水龙头节水到马桶节水，都有具体的规范。仅有完善的法律保障是不够的，新加坡还特别强调法律的严格执行[8]。在法律保障机制和监管机制的保障下，将水务事业的健康发展作为自己应尽的责任和义务成为新加坡公众的共识。

2.3 完善水价机制

在水价组成方面，新加坡和日本均收取水费和与污水相关的费用。与日本水价组成不同的一点是新加坡在水价结构中添加节约用水税部分，通过收取税费的形式来反映水资源的稀缺性，借此鼓励公众节约用水。在收费形式方面，新加坡采用计量收费的方式，它的价格由消费者的用水量决定。而日本除计量收费外，还收取必须缴纳的基本费用，它不受消费者的数量影响。

在计量收费方式上，为最大限度地约束人们的用水行为，新加坡采用价格递增的梯度计量方式。与新加坡不同的是，日本计量收费采用固定水价、递减水价、递增水价三种方式，其中，递减水价是为了刺激商业用水消费，递增水价是为了通过约束用水大户达到将水资源供给更多低价家庭用水目的[9]。

2.4 培育公众节水意识

公众作为水资源管理的受益者，节约用水的主体，越来越多的国家期望能够在大型水利工程建设和水资源管理政策改革方面得到公众认可[10]。因此，日本和新加坡纷纷采取不同的措施来促进公众参与水资源管理活动。

日本将每年的8月1日定为“水日”，由这一天开始的一周定为“水周”，举行以水为主题的宣传活动。

新加坡公用事业局通过在不同场合采用电视、广播、宣传节水口诀、发放家庭节水手册的方式将节水教育渗透到生活的方方面面。

3 北京市水资源利用现状

北京市位于华北平原北部，面积1.64万km2，现状总人口2 153.6万。2019年降雨量506 mm，人均水资源量约为114 m3，是一个水资源极度短缺的城市。

北京市供水结构由地表水、地下水、再生水和外调水组成。近年来再生水用量逐年稳步上升，现已成为北京市重要的战略水源之一。2014年底，南水北调水入京使得北京市地表水和地下水用量整体下降，既改善了地表水水质，也涵养了地下水水源（见图1）。

图1 2014—2019年北京市供水量变化情况

北京市用水结构包括工业用水、农业用水、生活用水和环境用水。近几年各行业用水呈现两增两减的趋势（见图2）。主要表现为人们生活质量的提高使得居民生活方式发生改变，生活用水量整体上升；受过去河道断流现象的影响，永定河、潮白河、北运河等主要水系急需大量的生态补水，加上人们对于美好河湖的期望，环境用水量呈上升趋势；农作物播种面积的减少和节水灌溉面积的增加使得农业用水减少；产业结构优化和节水技术的应用使得工业用水量减少。

图2 2014—2019年北京市用水量变化情况

4 对北京市水资源利用的启示

水资源总量、人口、地理位置、经济水平影响一个地区的水资源管理水平，日本和新加坡水资源管理在水资源条件、管理模式、管理深度、管理方式上存在差别，但出发点都是一致的，都为解决水资源问题。水资源管理措施有不少可取之处，对北京市具有一定的适用性。基于北京市水资源利用现状提出日本、新加坡水资源管理措施对北京市的启示。

4.1 提高非常规水资源利用水平

北京市越来越重视非常规水资源的利用，从2015—2019年间，雨水利用工程增加了360处，再生水利用量增加了2.04亿m3。然而，雨水利用设施基本处于一种重建设轻管理的状态，再生水配置机制还需完善。雨水收集除建设雨水收集设施外，可以学习日本公众收集雨水的方式，倡导公众依自身情况通过放置水桶、储水罐的方式来收集雨水灌溉植物、冲洗厕所等；继续推进各区雨污分流管网建设，逐步形成全区域雨污分流管网体系，促进非常规水资源高效利用；结合需水要求更新改造污水处理工艺，争取实现污水分类型处理，经处理后的再生水能够分质供水，优水优用。

4.2 完善法律法规和加强执法能力建设

通过对日本和新加坡法律法规保障机制的研究，可以发现尽管两个国家水资源管理模式不同，但两个国家水资源管理法律法规覆盖面均很广泛。目前北京市制定了《北京市节约用水办法》《北京市河湖保护管理条例》《南水北调工程保护办法》等地方性法规和政府规章，出台了排水和再生水建设等多项规范性文件，推进管水法治化、制度化。为了规范用水行为，北京市法律法规还需进一步健全，应完善各行业节水技术标准以及再生水利用指南和行业准入标准，为全过程、全产业节水提供保障；根据各区管理目标和要求制定地方性用水规范，形成完全闭合的法律链条；加强涉水事务执法队伍建设和城乡水务综合执法能力，对违规取水行为追究责任到底。

4.3 建立灵活的水价机制

日本建立的水价机制相对灵活，能够对用水户进行分类管理。北京市自2014年5月1日开始执行居民用水阶梯水价，水价内容包括水费、水资源费和污水处理费三部分。对比分析2014—2019年北京市的居民家庭用水量，可以发现实施阶梯水价以来，居民家庭用水量并未明显下降，说明随着人们生活质量的提高，目前的水价对于人们的用水行为不具备普遍约束力。一方面可以调整水价内容，结合16个区的人口规模和发展特点建立分区差异化水价机制，适当调整水价；另一方面将精准计量监测体系覆盖各行业，全面核实排查未安装水表、水表破损的用户，将家庭生活用水“一户一表”的政策落实到位。

4.4 加强对公众的宣传教育，改变公众用水行为

日本和新加坡非常重视需水管理和节水宣传，公众具有较强的节水意识，节约用水已经成为全民的自觉行为。北京市开展了节水知识竞赛、发放节水宣传手册等活动，但由于节水宣传教育的受众人群有限，全社会整体节水氛围不够浓厚，公众在用水过程中未能足够重视水资源的稀缺性。为了激发公众的责任意识，让公众在用水方面从意识自觉转化为行为自觉，一方面可以结合“世界水日”和“中国水周”的宣传主题，提高节水宣传频率，尤其注意加强在乡镇的宣传力度，有效扩大节水宣传的覆盖面和影响力；另一方面可以充分开展户外式教育、传媒式教育、课堂式教育等活动。通过开展一系列广泛而持久的节水宣传活动，营造浓厚的节水氛围，提高全民节水意识。

5 结语

目前，北京市面临的水资源问题主要是“水少”，节水是保障地区水资源安全的优先路径，要优于开源，北京市水资源管理重点仍是节水管理。因此，未来北京市水资源管理应以节水管理为主线，采用综合管理和分类管理相结合的管理模式，在非常规水源收集利用、法律保障机制、水价机制、公众参与方面下功夫，提升北京市用水效率和精细化管理水平。