“环境公共利益”的法律表达与解释限缩

郑家良

目 次

一、我国环境公益诉讼的现状与问题

二、“环境公共利益”泛化与扩大化解释的背景与成因

三、限缩对“环境公共利益”的学理解释

四、限缩对“环境公共利益”的立法表达

五、限缩对“环境公益诉讼”的适用

一、我国环境公益诉讼的现状与问题

回溯历史，中国环境公益诉讼制度的形成有以下三个特征。一是政策先行，法律滞后。2005年12月3日，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》首次提出“推动环境公益诉讼”〔1〕李艳芳、李斌：《论我国环境公益诉讼制度的构建与创新》，载《法学家》2006年第5期，第101页。，稍晚法律制度建设才步随其后，2012年《民事诉讼法》第55条，2014年《环境保护法》第58条，2014年12月26日颁布的最高人民法院、民政部、环境保护部《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，2015年1月7日开始实施的最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，2015年6月1日发布的最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等。

二是实践先行，理论滞后。就理论与实践的关系而论，许多环境公益诉讼制度设计并非先基于科学的理论论证得以建立，而是制度设计在前，理论在其后进行补充性解释。比如环境公益诉讼的分类，2005年12月3日国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》首先提出“研究建立环境民事和行政公诉制度”，为我国环境公益诉讼的类型划分划定了方向和框架，之后理论界才开始全面阐释论证环境公益诉讼之民事与行政二分的合理性、必要性及具体建构。

三是，中国环境公益诉讼虽名为舶来品，其实更多是原创。尽管我国许多学者都声称公益诉讼为各国法律普遍存在的制度设计，但事实并非如此。〔2〕参见章志远：《行政公益诉讼中的两大误区》，载《法学研究》2006年第6期，第152页。国外就有学者指出，公益诉讼其实只是“源自美国的一种文化特有现象”。〔3〕See Gbade Akinrinmade, “Public Interest Litigation as A Catalyst for Sustainable Development in Nigeria”, 6 OIDA International Journal of Sustainable Development 85, 86-87 （2013）.我国环境公益诉讼制度的建立，也一直宣称借鉴了美国的经验。但实质上，中国环境公益诉讼制度与美国也大相径庭，许多制度设计只是名同而实非。差异表现为：中国环境公益诉讼制度设计聚焦在原告，美国则聚焦在被告；中国环境公益诉讼兴趣点多在环境民事诉讼，美国更多是环境行政诉讼；中国先前多关注企业环境违法行为，美国环境公益诉讼制度则一直聚焦地方政府的怠政与环境违法行为。〔4〕本文对中美两国环境公益诉讼的制度定位与理论研究的区分，借鉴了侯佳儒教授的观点。参见侯佳儒：《环境公益诉讼的美国蓝本与中国借鉴》，载《交大法学》2015年第4期，第42、46页。

（一）我国环境公益诉讼的理论及其建构

从理论研究角度看，尽管多数学者声称并援引国外的理论观点，但就实际而论，我国环境公益诉讼理论也是地道的“中国制造”。对此，可以从两方面比较中美两国的环境公益诉讼理论加以印证。

一是，在美国场景下，环境公益诉讼问题主要是个程序法问题，美国立法和理论界一直关注的是在美国提起公益诉讼的程序法设计，例如，“公民诉讼”（citizen suits）及其程序法设计既是美国环境公益诉讼的制度亮点，也一直为我国环境公益诉讼理论研究所津津乐道；但在我国，环境公益诉讼更多是在实体法层面探讨。美国法律学者很少关注“环境公益诉讼”（environmental public interest litigation）的定义问题，但在我国如何定义“环境公益诉讼”几乎是理论界的首要问题。

二是，在美国场景下，“美国公益诉讼、公法诉讼的逻辑前提和制度精髓是‘司法能动主义’，美国的公益诉讼、公法诉讼制度设计以法院干预立法、行政执法为出发点”。而在理论阐释方面，美国的环境公益诉讼理论系以公益诉讼、公法诉讼和公民诉讼等概念为支撑，“对美国环境公益诉讼制度的解读，必须置于公法诉讼、公益诉讼、公民诉讼这些范畴的整体语境”。〔5〕侯佳儒：《环境公益诉讼的美国蓝本与中国借鉴》，载《交大法学》2015年第4期，第40-46页。在美国，“环境公益诉讼”不是制定法上的概念。但在我国，“社会公共利益”是一个立法概念，而且是环境公益诉讼制度和理论阐释的核心范畴，这导致我国环境公益诉讼理论的建构采取了截然不同于美国学界的路径，而相应的理论体系和面临的挑战也自有其独特性。

具体而言，我国环境公益诉讼理论建构以“公益”“社会公共利益”“环境公益”为核心范畴展开。因此，我国环境公益诉讼研究一直关注如下问题并使之成为理论焦点：何谓“公益”或“公共利益”？“公共利益”包括哪些具体内容？“公益”是否应区分自益权、众益权、他益权？是否在“公共利益”中单独区分出“国益”？罗马法上的“私益之诉”与“公益之诉”与我国环境公益诉讼是否存在关联？环境公益诉讼保护对象是否包括“环境权”？人身权、财产权是不是环境公益诉讼保护对象？环境公益诉讼又应该如何保护这些权益？

从界定“环境公共利益”角度建构环境公益诉讼理论，这种路径并不容易奏效。就根本原因而论，法律界定“利益”其目的包含“排他”的目标和预设，即某种利益得以在法律上被明确和区分；但就“公共利益”而言，既为“公共”便无“区别对待”“排他保护”之可能，因此在逻辑上“公共利益”具有天然被泛化和扩大化解释的倾向、可能和内在驱动。通过“公益”“社会公共利益”和“环境公共利益”建构环境公益诉讼理论体系的一个消极后果就是在实践中环境公益诉讼制度容易被滥用。我国“环境公共利益”作为“社会公共利益”〔6〕比如《民事诉讼法》第55条第4款规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”在立法中被规定，因此如何界定“环境公共利益”就直接决定了环境公益诉讼的起诉条件、受案范围、执行方式，而且它会对公益诉讼与其他环境公益保护机制的关系产生深远影响。

（二）“环境公共利益”的泛化、扩大化解释及其消极影响

尽管理论界付出了巨大努力试图对“公共利益”内涵进行法学抽象，但仍然未能取得共识。〔7〕例如，我国台湾地区学者陈新民指出，公共利益的内容不确定、对利益形成的认定和利益价值不确定、享受公共利益的主体不确定，导致公共一词无法有清晰的定义。我国行政法学者莫于川也指出，公共利益是“高度抽象、易生歧义和弊端的概念”。美国学者库珀指出，要想给公共利益一词归纳出一个能得到理论界或者司法实践者公认的定义是“不可能的”。参见余少祥：《什么是公共利益——西方法哲学中公共利益概念解析》，载《江淮论坛》2010年第2期，第87页；莫于川：《公共利益是一个混乱且无法丢弃的筐——关于公共利益概念和实务问题的研究笔记》，载《现代物业》2007年第16期，第8页。由于“环境公共利益”的泛化、扩大化解释，其在实践中至少有如下三方面的消极影响和后果。

1. 立法遁入和司法遁入问题

一方面，“环境公共利益”含义模糊容易造成“立法的遁入”〔8〕王泽鉴：《法律思维与民法实例：请求权基础理论体系》，中国政法大学出版社2001年版，第245页。问题。由于立法只是规定了“社会公共利益”的概念，但并未对“社会公共利益”的内涵及“损害社会公共利益”规定明确的标准，也未作出必要利益衡量或规定利益衡量的程序，这容易导致公共利益条款的范围在法律适用中被泛化和扩大化解释，造成司法权的滥用和扩张。同时，也造成“社会公共利益”保护的主体缺位或不履责。〔9〕参见梁金梅等：《行政公益诉讼之“公益”界定及其考量》，载《广西政法管理干部学院学报》2021年第2期，第88页。另一方面，“社会公共利益”内涵和外延的模糊性也可能造成司法的遁入，〔10〕参见王泽鉴：《法律思维与民法实例：请求权基础理论体系》，中国政法大学出版社2001年版，第246-247页。因为立法表达不够清晰明确，实践中需要依靠法官援引和解释何为“社会公共利益”，这容易导致裁判“向一般法律原则逃逸”，存在环境公益诉讼制度被随意适用的风险，可能影响司法的可预见性、稳定性和公信力。目前环境公益诉讼理论和实践中存在的许多制度性、结构性问题，原因也在于“环境公共利益”作为环境公益诉讼理论的逻辑起点，与目前立法和司法实践中对环境公益诉讼的理解与把握存在一定程度上的脱节，进而背离了公益诉讼初衷。

2. 环境公益诉讼的制度定位问题

从保护“环境公共利益”角度看，我国目前的法律制度设计实际上是多元主体参与、多种路径并存的局面，〔11〕参见吕梦醒：《生态环境损害多元救济机制之衔接研究》，载《比较法研究》2021年第1期，第134页。公益诉讼与环境行政执法、环境私益诉讼、生态环境损害赔偿甚至环境刑事责任追究等制度之间，对“环境公共利益”的保护存在重叠和耦合。如何在多样性的“环境公共利益”保护与救济机制中科学定位“环境公益诉讼”，这是中国环境公益诉讼制度建构应明确回答的问题。但因为“环境公共利益”内涵与外延难于界定，且在理论和实践中都有被泛化解释、扩大化解释的倾向，我国环境公益诉讼制度与其他涉及环境公益的救济制度之间存在界限不明、功能定位不清的问题。

就目前实践问题而言，环境公益诉讼的适用原本应该“确立必要性原则和补充性原则”，即“环境公益诉讼的救济对象应是那些穷尽了现行法的制度手段，仍得不到充分、切实保护的利益和群体，为此才通过法律规定特殊诉讼形式，为其提供司法救济”，〔12〕侯佳儒：《环境公益诉讼的美国蓝本与中国借鉴》，载《交大法学》2015年第4期，第49页。但目前它却被常态化适用了。环境公益诉讼的滥用导致司法权过分扩张，侵入了本应当属于环境行政或其他救济手段的“领地”。“行政是法律的忠实执行者，本质上是管理权；司法则是法律纠纷的居中裁判者，本质上是判断权。”〔13〕章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2019年版，第9页。从权力分工角度来讲，行政权在“环境公共利益”救济中具有稳定性特征，环境行政机关通过专业、主动、持续的环境执法活动，为“环境公共利益”维护和修复提供稳定保障。然而，当前立法中行政执法与民事环境公益诉讼之间的衔接关系不甚明确，致使环境公益诉讼几乎可以不经“过滤”地使用。〔14〕参见巩固：《环境民事公益诉讼性质地位反思》，载《法学研究》2019年第3期，第139页。

以环境民事公益诉讼为例，公益诉讼程序的广泛使用是“环境公共利益”表达路径的异化，未必能真正有效实现环境利益修复或者损害预防的目的。有权提起民事公益诉讼的社会组织数量较少，并且其所发现的案件大部分是一些事实清楚、环境损害明显的案件。这类案件不经执法而直接提起诉讼，一方面可能造成资源的浪费；另一方面依靠社会组织的自行判断和法院的诉讼请求释明变更，未必可以全面地发现环境公益的损害。更重要的是，在公益诉讼调解、裁判的执行效果评估、修复资金的使用支配等方面，审判机关占到了主导地位，成为“环境公益是否达成”的实际界定者和公益修复的准监管者，〔15〕参见王曦、章楚加：《完善我国环境公益诉讼制度的思考》，载《中州学刊》2016年第3期，第51页。而更具专业性的环境行政机关却缺少实质性的介入权。对于那些环境公益损害明显但未得到行政执法处理的案件，其主要原因在于执法者怠于履职，其首选应当是通过行政公益诉讼督促行政机关及时履职。但环境行政公益诉讼的立法供给颇具原则性与宏观性，在调查取证、举证责任等方面未能对具体办理公益诉讼案件提供有效指导办法，〔16〕参见张伟华、裴章艺：《环境行政公益诉讼的困境及解决进路——台湾地区环境行政公益诉讼借鉴》，载《中国检察官》2019年第9期，第61-62页。造成了提起诉讼的制度弱势，更加不利于环境公益表达以合理化、专业性的途径展开。

3. 司法实践中的其他难题和挑战

首先，由于司法实践存在将案由视作受案范围的现象，加上《民事案由规定》对环境公益诉讼案由规定较为概括，新类型案件是否属于环境民事公益诉讼案件发生争议在所难免。一方面，部分法院受理新类型公益诉讼案件时，将可能导致审判困难的案件拒之门外。〔17〕参见秦天宝、黄成：《类型化视野下环境公益诉讼案件范围之纵深拓展》，载《中国应用法学》2020年第4期，第5页。另一方面，公益诉讼的原告容易将公益和私益相混淆，一些属于集体诉讼范畴的案件，存在明确的、固定的受到环境污染影响的当事人群体，采用环境公益诉讼制度解决并非最佳路径。〔18〕贵州省清镇市人民法院（2017）黔0181民初139号民事判决书。此外，由于一些法定领域以外的公共利益保护尚未入法，在检察公益诉讼领域，各地司法实践和地方立法出现了公益诉讼受案范围各自“跑马圈地”的情况。这种地方立法机关决议和司法实践明确扩充受案范围的方法，一方面利于结合当地“环境公共利益”保护的现实情况和特殊需求；但另一方面由于司法解释中这些公共利益的保护尚未入法，各地在环境公益保护实践中出现保护方式不一、效果参差不齐的情况，〔19〕参见梁金梅等：《行政公益诉讼之“公益”界定及其考量》，载《广西政法管理干部学院学报》2021年第2期，第88页。容易导致“环境公共利益”的法律实践标准不一，且有可能违反法益的平等保护原则。

其次，“环境公共利益”是法院行使诉讼请求释明权、限制撤诉等程序的考量条款，也是公益诉讼判决执行方式合理性的判断标准。因为法院进行“环境公共利益”审查的维度不甚明确，实践中往往出现提起民事公益诉讼诉请不全面、法院审查撤诉的标准不明、执行方式不合理等情况，从而导致法院的审查行为缺少规则指引和约束。例如，法院在审查环境公益诉讼的撤诉时，“诉讼请求全部实现”的具体标准、程序设置、制度规范付之阙如，对诉讼请求是否足以保护“环境公共利益”缺少正当的审查路径。又如环境公益诉讼判决的执行方式中，现行司法解释规定，对于生态环境已经无法完全修复的，可采用替代性的修复方式，但对于替代修复的具体适用条件尚未制定以“环境公共利益”实现为目的的裁判规则，〔20〕参见秦天宝、黄成：《类型化视野下环境公益诉讼案件范围之纵深拓展》，载《中国应用法学》2020年第4期，第7页。一些案件中替代性修复的方式是否能真实起到公益实现的替代性效果，尚存疑问。此外，“环境公共利益”修复的执行、监督过程也缺乏“环境公共利益”的具体实现机制。一些公益诉讼案件的判决没有对生态环境修复方案进行细化，或监督修复执行不力，〔21〕参见胡静、崔梦钰：《二元诉讼模式下生态环境修复责任履行的可行性研究》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2019年第6期，第16页。致使被损害的“环境公共利益”无法得到修复，公益诉讼的价值大打折扣。

二、“环境公共利益”泛化与扩大化解释的背景与成因

要科学理解和评估某一特定社会背景下的环境公益诉讼制度，“有必要结合该诉讼运作其中的政治、经济、文化和体制方面的条件展开分析”。〔22〕See Scott L. Cummings & Deborah L. Rhode, “Public Interest Litigation: Insights from Theory and Practice”, 36 Fordham Urban Law Journal 603, 609（2009）.有学者指出，美国环境公益诉讼的理论展开与制度实践“都以三权分立的政治体制、普通法传统的法律背景、20世纪五六十年代的社会运动、发达的公民文化和公民社会为依托”。〔23〕侯佳儒：《环境公益诉讼的美国蓝本与中国借鉴》，载《交大法学》2015年第4期，第47页。同理，就理论和实践中存在的“环境公共利益”被泛化和扩大化解释的现象，实际上也可以从我国的社会文化背景中找到原因。下文将从法律文化传统、经济制度和社会治理三个角度展开分析。

（一）中国法律文化传统助长对“环境公共利益”的泛化和扩大化解释

历史法学派认为，法律之间存在历史传承，呈现“同一内在必然性规律”，会“随着民族的成长而成长，随着民族的壮大而壮大”，〔24〕［德］弗里德里希·卡尔·冯·萨维尼：《论立法与法学的当代使命》，许章润译，中国法制出版社2001年版，第9页。一个民族当时的法律现象必然受到彼时的法律文化传统的影响。

中国传统社会作为“亚细亚现象”，并未出现西方“市民社会”与“政治国家”以及“公共领域”与“私人领域”之间的区分，亦未衍生出从商品经济到市民社会再到资本主义社会的发展链条，而是更多地呈现出“家”“国”同构、“内圣”而“外王”等明显表征。〔25〕参见何中华：《从中国传统社会特质看公德私德问题》，载《文史哲》2021年第3期，第203页。“家”所代表的集体利益、“国”所代表的国家利益之存续均高度依赖生态环境。由此，传统社会形成了以“礼”为主要工具、以“天人合一”为伦理基础、以“重农敬天”“顺时立政”等为内容的传统生态环境法文化。〔26〕参见柴荣：《中国传统生态环境法文化及当代价值研究》，载《中国法学》2021年第3期，第287页。在这样的传统文化中，包括“环境公共利益”在内的“公共利益”并没有过多发展空间。相反，高度集中的封建体制极易造成公权力主体的单一化、运行机制的监管缺位、价值取向日渐趋于私有化等问题，这反而会进一步混淆“公共利益”与集体利益、国家利益的边界。

近代来，我国法律文化受到了苏联的极大影响。虽然苏联法对中国法制建设的影响有其必然性以及合理性，但它也的确导致我国法制建设充斥着历史虚无主义、过分强调法的“工具性”“阶级性”“专制性”以及法律教条主义思维和意识等负面影响。〔27〕参见蔡定剑：《关于前苏联法对中国法制建设的影响——建国以来法学界重大事件研究（22）》，载《法学》1999年第3期，第4-5页。这种法律文化的负面影响实际上尚未消除，在这种情况下，“环境公共利益”相关法制建设以及相关法学研究十分容易脱离现实而成为僵化、空洞的意识形态塑造及概念研究，从而走向过度的实证主义。

在当今法治时代背景下，我国环境法制建设在体系化层面的确已取得了巨大进步，立法数量及质量均获得发展，但我国环境立法依然存在质量不高、体制及机制不合理、实施效果不理想等现实问题。〔28〕参见孙佑海：《我国70年环境立法：回顾、反思与展望》，载《中国环境管理》2019年第6期，第8页。我国环境立法还是习惯性地将立法体系完善作为环境治理的核心手段，过于依赖用“立法”解决环境问题，却对“立法”的合理性、必要性与可行性关注较少，陷入“立法万能”思维误区。当公权力机关面对环境群体事件时，基于“立法万能”思想，借鉴域外立法及司法经验、寻求本国“立法完善”似乎成了首选手段，这使得“环境公益”频繁出现。但实际上，相关部门对“环境公益”的具体内涵、相关法律制度运行机理、域外法律制度的本土化仍考量不足，对“环境公益”泛化问题重视也不够。

（二）社会主义公有制的经济基础对“环境公共利益”解释的影响

环境利益指的是人类从生态环境系统中被动或能动获得的维持生存、发展的各种收益，内容上具有复合属性。〔29〕参见张志辽：《环境利益公平分享的基本理论》，载《社会科学家》2010年第5期，第73页。生态环境实际具有整体性、流动性以及区分性，既影响个体也影响整体，因此环境利益一直存在“公益”与“私益”两个领域。其中，公益虽然体现为不特定私益的集合，但本质上，其仍然是以私人自愿利益让渡为基础的利益联合，〔30〕参见张方华：《国家治理与公共利益的达成》，载《中共福建省委党校学报》2019年第5期，第85页。而公权力机关则是该联合的代表。

我国《宪法》规定，我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制以及劳动群众集体所有制，〔31〕《宪法》第6条第1款规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”而矿藏、水流、森林等自然资源属于国家所有，即全民所有，〔32〕《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这为“环境公益”的出现与发展奠定了政治基础及社会基础。不过，基于本国政治体制以及自然资源的“公共产品”属性，“全民所有”的权利不可能交由少数群体行使，亦不可能寄希望于全体社会成员的独立行动。同时，环境利益也很难以人口计数进行严格分割或简单叠加，因此，《宪法》规定的自然资源的真正所有者为“全民”，其通常会在权利行使过程中处于缺位或虚置状态。〔33〕参见叶榅平：《自然资源国家所有权主体的全民性及实现机制》，载《贵州省党校学报》2017年第2期，第57-58页。在实践中，“全民所有”的具体权利行使者还是国务院授权的国务院自然资源主管部门，而这一权利的受益者则为全体社会成员。在社会主义公有制的经济基础上，增进生态产品及服务供给、丰富自然资源全民所有权的实现内容，就是全体社会成员的共同环境利益之所在。

随着法治建设进程的加快，“全民所有制”的政治属性逐渐向法律属性过渡，这也引发了整体与个人环境利益在事实层面的模糊。例如，关于自然资源所有权的性质问题，即自然资源的“全民”所有权与民法领域上的所有权的区别问题，部分学者选择将其理解为政治学概念或经济学概念而非法律概念、将“国家所有”视作自然资源全民所有的私法表达，〔34〕参见赵亚莉、龙开胜：《自然资源资产全民所有权的实现逻辑及机制完善》，载《中国土地科学》2020年第12期，第11-13页。以回避“公益”与“私益”间的冲突；也有学者表示国家通过设立行政许可、构建自然资源市场交易等手段直接实现环境私益、间接实现环境公益的做法表明公私法两种法律规制是可以实现逻辑接轨的。〔35〕参见李国强、李雨佳：《公私法接轨的自然资源国家所有权的规制逻辑》，载《社会科学战线》2021年第5期，第226页。通过对这一问题的讨论不难发现，“全民所有”的政治体制造成了环境私益与整体利益之间界限的模糊，也形成了法律层面的缝隙。

（三）环境利益分配对“环境公益”泛滥适用的影响

在全民所有制的前提下，“社会公共利益”在实际环境利益分配过程中被进一步泛滥适用，其内涵也在滥用中被不同的利益主体随意解读，变得难以统一。

在公权力部门实现环境公益过程中，决定最终结果是否实现的前提之一便是政府是否真正代表“公众”进行环境相关决策。与理论状态不同，环境立法、司法、行政等活动必然会涉及不同群体、不同地域间的利益分配，政府作为公权力的运用者，同时也是人民、市场、相关行政部门、司法机关等不同利益主体的不同利益诉求的共同对象，无法避免特定部门私益追求、公民环境利益与经济发展利益次序排列等问题。令人遗憾的是，正如布坎南所强调的，在与公众相关的公权力决策中，“根据公共利益进行选择”是虚幻的，而各种利益间的“妥协”与“缔约”则显得无比真实。〔36〕参见樊刚：《市场机制与经济效率》，上海三联书店1992年版，第163页。虽然古典政治学家主张政府是社会性的，并不存在自身私益，但现代经济学家则普遍认为政府同样是“追求自身利益”的个体，政府同样也会最大化地追求自己的利益。〔37〕参见涂晓芳：《政府利益论——从转轨时期地方政府的视角》，北京航空航天大学出版社2008年版，第107页。其很难单纯站在“公共”角度进行决策的现实必然使得“环境公共利益”的实现与原本预期有所差距，政府对“环境公共利益”的适用、解读也往往以自身利益为出发点与落脚点，而不完全是考虑社会公众的利益。

在社会实践中，“公益”与“私益”的确也不总是处于协调统一的状态。一旦公权力运行存在不规范，“公共利益”就很容易成为公权力机关恣意行政的崇高借口。在“为集体奉献个人”的社会文化压力下，市场主体、公民个人的私益很容易因“公共利益”而受到不合理侵犯。因此，于政府治理而言，规范自身所拥有的公权力、强化权力运行监督机制、排除不合理利益诉求，就成为公权力整合矛盾、回归公益并代表公益的基础。

除开依赖公权利主体履行环境治理职责的做法，私主体通过公众参与、提起诉讼等途径维护自身或公众环境利益的方式亦不鲜见。此时，私主体的私益追求同样有可能导致“环境公益”的滥用。以环保组织在环境公益诉讼中所起的作用为例，作为私主体，环保组织会基于案件胜诉率、社会影响、经济回报等考量选择起诉对象，这也是当下环境民事公益十分活跃、环境行政公益诉讼相对缓慢的重要原因。在此背景下，环保组织通过提起环境民事公益诉讼来代替地方政府履行环境监管职能，这属于一种角色错位，它不仅不合理，而且还会导致公共资源和民间资源的巨大浪费，〔38〕参见王曦：《完善我国环境公益诉讼制度的思考》，载《中州学刊》2016年第3期，第51页。使得“环境公益”成为私主体寻求私益的“大旗”。

三、限缩对“环境公共利益”的学理解释

“环境公共利益”由“环境”和“公共利益”两部分组成。从法解释学视角出发，由于“公共”“利益”等构成要素概念本身存在争议，“公共利益”变成典型的不确定性法律概念，其外延没有明确表示而具有流动性特征，一般非经解释无法适用。〔39〕［德］卡尔·恩吉施：《法律思维导论》，郑永流译，法律出版社2004年版，第133页。因此，“环境公共利益”需要法律适用者补充评价，即通过带有主观因素的评价来阐明其意义。此外，“公共”“合理”“必要”等大部分“特征”也需要进行二次定义，这使得该概念的定义更难以取得统一。以法律规范作为前提、围绕着规范文本展开的规范法解释路径过多侧重于“环境公共利益”的概念解释，通常是以一个模糊概念代替另一个模糊概念，因此本文试图以功能主义解释路径进行概念解读。

（一）环境公益法律的功能主义解释路径

基于环境法律实践与环境法律二分的逻辑，在环境公益的概念解读中引入功能主义解释方法具有合理性与必然性。一方面，现行法律规范文本的制定与表达始终难以彻底消解其模糊性，正如许多学者已经意识到的，无论采用怎样的传统规范法学解释方式，公共利益的抽象性仍无法避免，不可能自然而然地推导出其内涵，也难以穷尽其所有类型；〔40〕参见房绍坤：《论征收中“公共利益”界定的程序机制》，载《法学家》2010年第6期，第46页。另一方面，以“立法”为中心、基于建构理性主义形成的环境法律体系，无论在形式层面如何 “完满”，其都难以应对多元化的环境社会实践。需要意识到，法律概念应服务于特定规范目的，若背离了这一标准，即使其完全符合逻辑规则，在法学层面也是无意义的。〔41〕参见李琛：《法的第二性原理与知识产权概念》，载《中国人民大学学报》2004年第1期，第96-97页。对“环境公益”的理解不应止步于“公众之环境利益”等形式定义，而应该关注其功能发挥。与其执着于公共利益的理论界定，不如将注意力转移到制度建设的法效果上，即以构建“目的论”为指导，对其进行功能主义下的解释。

功能主义的解释方法最初来源于社会学研究中的“功能主义思潮”，后来经由比较法学者引入法学领域。〔42〕参见徐以祥、刘继琛：《论生态环境损害民事侵权责任的二元归责原则——基于功能主义的研究方法》，载《中南大学学报（社会科学版）》2021年第1期，第44页。其并不追求 “泛实用主义化”，而是兼具“劣后性”“综合性”及“目的与结果联通性”等特点。〔43〕具体而言，“劣后性”要求在法律实践中，相较于文义解释等其他方法，功能主义解释应当劣后适用，即通过规范解释能够作出符合法律价值之判决时，便不借用功能主义解释方法；“综合性”则强调功能主义解释方法仅是解释方案中的一种，所提供的仅是论证视角，在司法实践中往往与多种解释方法综合运用，故功能主义解释方法既不应被忽略，也不应被神化；“目的与结果的联通性”是指功能主义解释联通“目的”与“结果”的双重面向，并且最终以“目标匹配”与“后果验证”的方式呈现，而非“唯结果论”或“唯目的论”。参见龙俊：《论反不正当竞争法中功能主义解释方法的使用》，载《甘肃政法学院学报》2019年第5期，第74页。它要求对法律应担负的功能进行分析归纳，对法律制度运行可能产生的现实效果进行评估和预测，〔44〕参见龙俊：《论反不正当竞争法中功能主义解释方法的使用》，载《甘肃政法学院学报》2019年第5期，第76页。力求选取最能提升法律适用效果和法律运行社会效果的方案。例如，美国“公益诉讼”概念中实际包含“公益”“诉讼”“诉讼目的或功能”三个要素，其中，“诉讼目的或功能”才是定义公益诉讼概念的关键。〔45〕参见侯佳儒：《环境公益诉讼的美国蓝本与中国借鉴》，载《交大法学》2015年第4期，第42页。在我国，功能主义的解释方法既是实现不确定性法律概念具体化的解释学方法，也是评估和指导立法的法学研究方法，能够有效促进法律制度承担法益保护任务。〔46〕参见劳东燕：《功能主义刑法解释论的方法和立场》，载《政法论坛》2018年第2期，第19页。

就环境公益的解读而言，相较于传统规范法学的解释路径，功能主义解释方法以建立健全正当合理且具备可操作性的目的实现机制为手段、以达成程序正义及实质正义为价值导向，更有利于充分发挥公共利益概念在整个环境法律制度建设中的最大效果。同时，“环境公益”的功能主义解释路径坚持“目的论”与“结果论”相统一的原则，尽量减少对“环境公益”的使用，并在必须使用时进行合目的性解释，这在很大程度上体现了实用主义的精神面貌，同时也体现了于“动态系统”中完成规范完善的本质要求，从而达到发挥这一概念现实价值的目的。

（二）“环境公共利益”不确定性的消解及其表达

功能主义的解释方法同时关注“目的论”以及“结果论”，围绕环境公益展开的功能主义解释亦将以“是否符合目的性”与“是否达到预期效果”为标准。这一程序虽不能绝对地保障结果的正当，但却能提供一种“看得见的公正”。〔47〕房绍坤：《论征收中“公共利益”界定的程序机制》，载《法学家》2010年第6期，第46页。目前，其主要解决的是“环境公益的不确定性消解”问题。

作为不确定的法律概念，“环境公共利益”的内涵虽不可能被完全固定，但却可以基于实践划定其范围。“环境公共利益”的不确定性消解在于借助功能主义解释方法等工具在实践中进行界定，这就需要回答三个方面的问题，即由哪一主体进行界定、以何种程序进行界定以及环境公益的具体内容是什么。

在界定主体层面，学界提出了立法机关界定模式、司法机关界定模式和分权界定模式。本文更加倾向于第一种模式，即对“环境公共利益”在司法实践中的外延，应由国家立法机关通过法律形式予以明确列举和规定。一方面，民主集中制下的立法机构界定“环境公共利益”最能代表公共意志和集体选择，具有程序上的正当性，也能最广泛地代表民主协商的结果；另一方面，行政权力具有与生俱来的扩张性，“解释权”十分容易在执法过程中被扩大化，而如果由司法机关在个案裁判中担当解释者，则会使司法权代替人民的共同意志，有违司法机关及司法人员作为公共利益裁判的公正“旁观者”的要求。不过，三者在实践中也并非独立行事，而是职能分工、相互协作。立法机关应为环境公益保障行为提供支撑与指导，使行政与司法行为具有法律依据，而行政机关和司法机关则应分别发挥“事前”界定与“事后”审查作用，〔48〕参见房绍坤：《论征收中“公共利益”界定的程序机制》，载《法学家》2010年第6期，第49页。弥补立法的滞后性和局限性。

在界定程序层面，为了避免界定过程的随意性，界定需要注意两方面的问题：其一，去价值化，即将价值性概念转化为经验性内容，〔49〕参见王贵松：《行政法上不确定法律概念的具体化》，载《政治与法律》2016年第1期，第148页。尽可能列举该概念包含的经验性内容，将不确定性转化为学界公认的构成要件、具体制度实践等可感内容；其二，对概念中无法转化为经验性描述内容的部分再进行价值补充和价值判断。在事实层面，环境利益转化为法律层面的环境法益并不复杂，一般包括个体提出利益诉求、个体利益诉求成为社会需求并得到普遍承认、法律确认三个阶段。〔50〕参见刘军： 《为什么是法益侵害说一元论？——以法益的生成与理论机能为视角》，载《甘肃政法学院学报》 2011年第3期，第12-13页。基于此，应在法律层面构建其相应的程序性法律规范，包括环境利益的表达机制，即相关利益主体对自身利益的表达渠道畅通；环境立法确认原则及机制，即环境法律对公众表达的环境利益诉求进行筛选与确认；环境法律救济和增进，即环境法律通过行政、司法途径发挥惩处、教育、指引等功能。〔51〕参见杜健勋：《环境利益：一个规范性的法律解释》，载《中国人口·资源与环境》2013年第2期，第97-99页。

在具体内容方面，环境公益会根据不同的“价值导向”产生不同的类别，因而陷入各种无谓争论。从功能主义解释方法出发，“环境公益”在去除各类主观价值因素后，其本身客观存在，且能够通过“环境质量”为公众所享受和感知。如耶林所言，“在由个人接近权利实现的情形下，公共利益就不再仅仅是法律主张其自身权威、威严这样一个单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益。”〔52〕［意］莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，徐俊祥等译，法律出版社2000年版，第67页。在现行环境法上，“环境公益”通常也只能以其客体，即“环境”的各类现实状况，如大气质量、水体质量、资源利用效率等进行体现。换句话说，特定时期、特定地域的环境状况又一般通过各类环境质量标准进行显示，任何对环境质量标准实现造成实际妨碍的行为，都可以被视为法律层面侵害“环境公共利益”的行为。虽然，不同时期、不同区域，体现“环境公共利益”的环境领域以及质量标准往往处于动态变化之中，但总体而言，其应当向更良好的环境状况转变。

四、限缩对“环境公共利益”的立法表达

如前所述，“公共利益”作为“不确定法律概念”，其高度抽象化的特征恰与法律条文明确、具体、刚性的要求相悖。但是，从法律文本的角度来看，“公共利益”的用法广泛存在。例如，《保险法》第4条规定：“从事保险活动必须遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得损害社会公共利益。”有学者做过检索统计，发现中国法律、法规、规章和规范性法律文件使用“公共利益”这一概念的共有1259件（次），〔53〕参见冯宪芬：《社会公共利益的法律思考》 ，载《西安交通大学学报（社会科学版）》2009年第4期，第76页。这里面有相当一部分涉及“环境公共利益”。尽管学界对“公共利益”这一法律概念展开过不同层面的研究，试图精准界定“公共利益”在法律条文中的含义，但无论是从部门法层面、法解释学层面，还是更偏向基础理论的层面都未取得成功。其本质原因在于，对抽象化的不确定概念进行界定本身就是一个悖论，既不可能，也无必要。一方面，既然概念是抽象化的，那么其内涵和外延本来就是模糊、不能周延的。〔54〕参见谭秋勤：《工伤认定行政案件中不确定法律概念的解释困境及司法表达》，载《社会科学家》2020年第11期，第118页。另一方面，“公共利益”一词在法条中不以概念的形式单独存在，而是蕴含在某一部立法的法律原则或具体法律规则之中，而明确“公共利益”的概念不是法律原则或具体法律规则从文本到现实转化的关键，将法律原则或具体法律规则作为整体进行体系化解释才是关键所在。〔55〕参见杨铜铜：《论不确定法律概念的体系解释——以“北雁云依案”为素材》，载《法学》2018年第6期，第126-131页。实际上，“公共利益”并非现行法律体系中唯一的“不确定法律概念”，《民法典》第8条规定的“公序良俗”也属于“不确定法律概念”的范畴。但与“公共利益”不同的是，“公序良俗”最终转化为学理研究和司法裁判中纲领性的基本原则，这就以法律原则的抽象性中和了高度抽象化的不确定法律概念的突兀，而不再“泛化”于具体规则中。

综上，在具体法律规则中过度使用“公共利益”一词是错误的，容易使法律规则的假定、行为模式、法律后果等构成要素产生歧义。令人遗憾的是，我国环境领域的立法却在非原则条文中大量使用“环境公共利益”一词，特别是环境公益诉讼制度出台以后，“公益诉讼”一词已经与立法、司法、执法实践紧密联系，短期内无法以其他确定概念加以替代。在此背景下，我们需要将“公共利益”置于法律原则、法律规则的语境下进行分析，尽力消减其在法律适用中造成的障碍。

（一）类型化处理

“类型化”是公法领域处理价值判断型不确定法律概念的常用方法。〔56〕参见陶弈成：《环境行政执法中不确定法律概念的具体化研究》，载《合肥工业大学学报（社会科学版）》2018年第2期，第30页。例如，2017年《行政诉讼法》经历了修改，在原第25条中增加一款作为第4款，规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。该条使用的“列举+兜底”的规定方式十分适合表达“环境公共利益”。例如，可以结合《民事诉讼法》，将《环境保护法》第58条第1款改为：“对于污染环境、破坏生态，造成水污染、大气污染、噪声与振动危害、固体废物污染、农药与有毒化学品污染、放射线污染及国家重点保护的野生动植物与自然保护区破坏等事故隐患或事故，致使国家利益或社会公共利益受到侵害的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。”一方面，“列举+兜底”的方式可以在一定程度上消解“公共利益”的不确定性，为受司法保护的“环境公共利益”的界定提供形式或实质的参照标准，即关联群体的不确定性标准和影响重大标准。〔57〕参见顾向一：《受司法保护的公共利益界定标准及完善——基于环境民事公益诉讼判决的分析》，载《学海》2019年第6期，第139页。另一方面，“列举+兜底”的模式限缩了检察机关或社会组织提起环境行政或民事公益诉讼的自由裁量权，提高了二者诉前程序的启动标准——证明污染环境、破坏生态的行为所造成的事故或隐患确实存在方能启动。特别是在预防性环境公益诉讼中，由于其目的是控制或消除重大环境风险而不是对已经造成的环境损害的事后修复，在缺乏现实损害后果的前提下，提高环境行政或民事公益诉讼诉前程序的证明标准尤为重要。

（二）适用顺序处理

自环境民事公益诉讼确立至今，其经历了从无到有、持续发展的渐进过程，而环境公益诉讼和环境行政执法功能重叠、环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼启动顺序不明等问题愈加突出。究其原因，这表面上是公益诉讼与行政执法，环境民事与行政公益诉讼等具体制度间彼此协调欠佳造成的，但透过制度层面分析，更深层次的原因是在环境综合治理的整体系统中，作为功能子系统之一的环境民事公益诉讼存在检察机关角色定位不清以及制度本身定位不明的问题。

一方面，由于目前我国环境公益组织发展尚不成熟，无论是在民事还是环境公益诉讼中，检察机关都处于主导地位。〔58〕参见刘艺：《论国家治理体系下的检察公益诉讼》，载《中国法学》2020年第2期，第162页。“但我国立法并未赋予检察机关救济公共利益的实体请求权，其只能基于法定的诉讼担当获得公益诉讼实施权。”〔59〕占善刚、施瑶：《论检察机关的诉讼实施权和角色定位——基于民事公益诉讼本质的思考》，载《学习与实践》2020年第7期，第73页。因此，在现行法律体系下，检察机关在公益诉讼中与民事或行政诉讼中的普通原告并无二致。由此可见，与环境行政部门相比，无论是人力、物力等执法资源，还是专业化程度、行为效力方面，检察机关都处于劣势，当生态环境受到损害或有受损害之虞时，检察机关必须尊重行政机关的首次处理权。〔60〕参见黄忠顺、刘宏林：《论检察机关提起惩罚性赔偿消费公益诉讼的谦抑性——基于990份惩罚性赔偿检察消费公益诉讼一审判决的分析》，载《河北法学》2021年第9期，第87-88页。详言之，当检察机关率先发现生态环境受损的线索时，其应当优先督促行政机关实质性履行法定职责，而非提起环境民事或行政公益诉讼。另一方面，环境民事公益诉讼是希望通过提起诉讼的方式达到保护生态环境的目的，其最终目的在于实体利益而不是程序利益。〔61〕参见段厚省：《环境民事公益诉讼基本理论思考》，载《中外法学》2016年第4期，第891页。在当前环境民事公益诉讼的构造之下，即使环境民事公益诉讼胜诉后，检察机关或环境公益组织也无权直接采取行动修复生态环境、排除重大隐患，仍然需要通过执行程序实现其诉求。与之不同的是，环境行政公益诉讼能够更加直接地实现保护生态环境的诉讼目的。在诉前阶段，检察机关基于环境行政部门不作为或违法行使职权向环境行政部门发出检察建议，要求其在一定期限内履行法定职责或依法行使职权，否则将向法院起诉。大部分环境行政部门在接到检察建议后都会按照要求采取相关措施保护生态环境，从而不需要再经过法院的执行程序就可以直接实现诉讼目的。〔62〕参见张翔：《关注治理效果：环境公益诉讼制度发展新动向》，载《江西社会科学》2021年第1期，第157页。

由此可见，与环境行政部门直接执法和环境行政公益诉讼相比，环境民事公益诉讼只是实现“环境公共利益”的间接、补充方式。本文认为，根据上述关于公益诉讼与行政执法，环境民事与行政公益诉讼适用顺序的分析，未来可以在《民事诉讼法》和《环境保护法》等相关法律中增加一条，规定：“经行政机关处理或行政公益诉讼程序仍不能充分保障‘环境公共利益’的，检察机关或社会组织可以提起环境民事公益诉讼。”如此一来，尽管没有直接界定“公共利益”的内涵和外延，但却通过确立程序的适用顺序的方式回避了大部分法律适用问题，将经行政机关处理或经行政公益诉讼仍不能实现的利益作为“环境公共利益”处理，这样就能够回应实务界关于“公共利益”界定的质疑。此外，这种立法处理方式还确立了环境民事公益诉讼在整个生态环境保护系统中的兜底性、最终性地位，有利于更加经济、快捷地实现保护生态环境的系统目标，还保证检察机关或社会组织更加审慎、谦抑地履行法定诉权。

五、限缩对“环境公益诉讼”的适用

环境公益表达主要有两种途径。一者以环境权利为核心，通过创设公民环境权利将环境公益上升为法律积极保护状态，并通过公民行使环境权利制衡环境权力。另一者则从环境公益公共性出发，通过围绕环境公益建立健全保障性制度，以程序规范加强环境公益的法律救济。〔63〕参见王春磊：《我国环境法对环境利益消极保护及其反思》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2013年第6期，第85页。从功能主义角度出发，现有环境权利通常以权利集束的形象出现，更像是人身、财产、人格等民事权利在环境领域的延伸或反映，〔64〕参见杜维超：《在修辞与实践之间：环境权概念的贫困及其义务转向》，载《求是学刊》2016年第6期，第88页。无法与法律实践实现良好相容。相较之下，围绕“环境公共利益”展开的相关制度构建更能凸显环境公益的公共性、开放性特征，符合社会现实需求。

（一）建立健全环境公益表达机制

社会结构内的利益诉求是基本的社会行为，也是“环境公益”成熟表达的前提。利益表达有制度化与非制度化的表达渠道，制度化的利益表达是社会建构的努力方向，而群体性事件、恶性犯罪等非制度化利益表达则是社会建构需避免的行为。由于社会成员的利益表达能力不同，环境优势群体容易占据表达渠道，环境弱势群体往往只能以发起群体性事件等方式表达自身利益需求。从这一考虑出发，立法机关应当重视构建社会内部公平、开放、多向度的环境公益表达机制，如咨询、投诉、建议等途径，引导社会成员以理性合法的形式表达利益要求, 并同时完善公共政策的回应机制，〔65〕参见王春福：《构建和谐社会与完善利益表达机制》，载《中共中央党校学报》2006年第3期，第21-22页。将正当的、已成为社会共识的利益诉求纳入环境法律范畴；对不属于环境利益或未成为社会共识的请求，则积极通过道德规则、社会习惯等其他渠道予以调整。

（二）保障环境公益表达的行政救济

首先，行政机关作为环境公益的典型代表，需要承担起保护环境公益的职责。对侵害环境公益的行为，行政机关应予以制止、惩处，而且这类行政手段必须始终处于首要位置。〔66〕参见吕梦醒：《生态环境损害多元救济机制之衔接研究》，载《比较法研究》2021年第1期，第140页。检察院提起诉讼前应向行政机关发出检察建议，在“公众”寻求司法权介入前，同样要求其应通过检举揭发、提供线索等方式通知行政机关，尊重并积极监督行政机关履行其职责。其次，我国环境法对“公众参与”“信息公开”等落实程度不足，参与听证会的人员也只限于利益直接相关人，公众参与对行政决策的影响力并未得到法律的明确保障。最后，政府自身也会存在“失灵”现象，如以保护“环境公益”为幌子，实则追求“政绩”“经济回报”等私益，进而出现数据造假、政府串通企业偷排、违规批建等现象。“环境公益”作为公众监督的工具，可以通过完善检举揭发、司法救济等制度对公权力加以限制。

（三）加强对环境公益表达的司法救济

一者，除开适用环境公益诉讼应遵守补充性原则之外，还应当针对这一制度本身进行完善。基于公共信托、私人检察总长等理论，美国环境公益司法形成了公民诉讼、自然资源损害赔偿诉讼、环境行政行为司法审查以及公妨害诉讼四种诉讼类型，并形成了四种有特色的救济方式——禁止令、民事罚金、和解协议以及附加环境协议。〔67〕参见朱丽：《美国环境公共利益司法保护制度与实践及对我国的启示》，载《环境保护》2017年第21期，第63页。结合我国行政法以及环境法的总体发展趋势，环境民事公益诉讼并非环境公益司法保障的核心重点，更非终点，其无法为司法权监督行政权、公众积极参与行政权的运行提供理论及制度支撑。〔68〕参见王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析》，载《中国法学》2016年第1期，第64页。

二者，从有效保障“环境公益”的最终目的来讲，为了确保司法权介入的合理性及合法性，需要以“行政权行使优先”为原则，注重制度内部在程序设计方面的衔接。一方面，需要处理好检察机关优先于社会组织的起诉顺位和环境行政公益诉讼优先于环境民事公益诉讼的适用顺位问题。建立二元化请求机制、统一举证规则、预防性救济机制等，解决以政府为诉讼主体的生态损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的衔接问题。〔69〕参见曹明德、马腾：《生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼的法理关系探微》，载《海南大学学报（人文社会科学版）》2021年第2期，第70-72页。另一方面，还需要处理好环境公益诉讼与旧制度间的衔接问题，如通过刑事附带民事诉讼制度来妥善解决部分因环境犯罪引发的环境民事公益诉讼，谨慎适用环境公益诉讼制度。〔70〕参见罗丽：《我国环境公益诉讼制度的建构问题与解决对策》，载《中国法学》2017年第3期，第259-264页。