习近平“以人民为中心”法治理念与法治国家的双重面向

张演锋

目 次

一、习近平“以人民为中心”法治理念塑造法治国家新面向

二、“为了人民”塑造法治国家的积极性面向

三、“依靠人民”塑造法治国家的包容性面向

四、结语

我国《宪法》第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”建设“社会主义法治国家”是我国宪法所规定的国家任务之一。随着中国特色社会主义进入新时代，勾勒新时代之下的“社会主义法治国家”图景是宪法学人必须直面的问题。长期以来，学界围绕“建设怎样的社会主义法治国家”这一命题进行了诸多探索。内生于中国法治传统与实践的习近平法治思想，以其中兼具创造性与引领性的“以人民为中心”法治理念，为学人探寻法治国家建设的方向注入了全新的价值导向。习近平总书记指出：“坚持以人民为中心。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。”〔1〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第2页。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》也均将“以人民为中心”作为“法治中国建设”“法治社会建设”“法治政府建设”的主要原则。作为习近平法治思想的重要组成部分，习近平“以人民为中心”法治理念明确了法治建设“为了人民”与“依靠人民”的价值导向，为我们理解“社会主义法治国家”的具体面向提供了根本指引。

一、习近平“以人民为中心”法治理念塑造法治国家新面向

习近平总书记十分强调法治建设的本土面向，总书记指出：“我们推进全面依法治国，决不照搬别国模式和做法”，〔2〕习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第8页。“必须坚持从中国实际出发。走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系，是由一个国家的基本国情决定的。”〔3〕习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期，第5页。因此，理解新时代法治国家的面向必须立足于中国语境。西方话语体系中的法治国家传统无法直接作为理解我国法治国家面向的理论资源，而应当以内生于中国法治实践的习近平法治思想为根本指引。

（一）国家任务变迁：新时代下法治国家面向的追问

习近平总书记指出：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，“推进全面依法治国是国家治理的一场深刻变革”。〔4〕习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第10页、第15页。因此，法治国家建设与国家治理密不可分，国家任务变迁将牵动法治国家形态转变。自党的十五大提出“建设社会主义法治国家”，法治国家的形态就深嵌于当时“以经济建设为中心”的国家任务中。例如，党的十五大指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要”。〔5〕江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，载《求是》1997年第18期，第15页。党的十六大指出：“加强社会主义法制建设……适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作”。〔6〕江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，载《求是》2002年第22期，第12-13页。

随着市场经济兴起，“经济生活被视为统治权力应该止步且以法律形式予以保障的私领域”。〔7〕谢海定：《中国法治经济建设的逻辑》，载《法学研究》2017年第6期，第26页。市场活动对自由的追求成为共识，“控权”自然成为当时塑造法治国家的主要价值取向。只有控制公权力活动，才能防止公权力滥用与不当扩张对市场经济产生负面影响，扭转计划经济时期公权力无限制扩张所遗留的问题，从而释放市场活力、促进经济发展。例如，党的十五大指出：“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业”。〔8〕江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，载《求是》1997年第18期，第16页。党的十七大指出：“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。”〔9〕胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，载《求是》2007年第21期，第14页。国务院《关于全面推进依法行政的决定》中也指出：“加强政府法制建设，全面推进依法行政……紧紧围绕经济建设这个中心，自觉服从并服务于改革、发展、稳定的大局”。〔10〕国务院《关于全面推进依法行政的决定》，国发〔1999〕23号，1999年11月8日发布。

这一时期，法治国家的控权面向主要借助于形式法治得以塑造。例如，党的十五大、党的十六大均强调“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。国务院《关于全面推进依法行政的决定》中指出：“严格按照法定权限和程序，管理国家事务、经济与文化事业和社会事务，做到既不失职，又不越权”。〔11〕国务院《关于全面推进依法行政的决定》，国发〔1999〕23号，1999年11月8日发布。国务院《关于加强法治政府建设的意见》中指出：“规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政”。〔12〕国务院《关于加强法治政府建设的意见》，国发〔2010〕33号，2010年10月10日发布。最典型的是，这一时期“法治国家”入宪后在宪法文本中的表达具有明显的“控权”主张。《宪法》第5条不仅提出“建设社会主义法治国家”的目标，还规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”该条明确了在法治国家中公权力的运作必须受到宪法与法律的约束，即主张控制公权力，防止公权力滥用。

但是，党的十八大以来，“以人民为中心”发展理念牵动国家任务从“以经济建设为中心”向“全面深化改革”转型，开始重视经济领域以外各领域的全面发展。习近平总书记指出：“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。〔13〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《求是》2017第21期，第10页。国家任务从经济现代化向全面现代化转型，进而实现人的现代化。党和国家意识到市场化一方面带来中国经济的飞速发展以及综合国力的增强，另一方面也引发了计划经济向市场经济转型后的诸多社会问题。社会本身的差异性在市场化的影响下不断扩大，不合理的社会差距引发社会公平问题。同时，在全球化、市场化、信息化的交叠影响下，社会本身的多元性不断加强，社会分化严重，多元利益诉求之间的冲突加剧。如若不加以控制，将会激化社会矛盾，影响社会稳定。对此，“更好发挥政府作用”成为这一时期的关键词之一。党的十九大指出：“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。〔14〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《求是》2017第21期，第11页。同时，在这一时期，法治国家的控权面向所依赖的形式法治传统也逐渐松动，开始向实质法治转型，即强调公权力的能动性在法治国家中的重要作用。此时，我们不禁要追问：时至今日，法治国家对“控权”的追求是否仍然是唯一重点？中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“我国正处于社会主义初级阶段……我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有……必须更好发挥法治的引领和规范作用。”〔15〕中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过。法治不仅需要发挥“规范”作用，也需要发挥“引领”作用。强调法治的规范作用的法治国家控权面向已经难以概括新阶段的法治建设任务，我们需要探寻法治国家的新面向。

（二）“以人民为中心”法治理念：法治国家新面向的根本指引

承前所述，国家任务变迁将牵动法治国家面向的转型。当前，国家任务的重点之一是“回应社会”，解决社会多元性与差异性加剧所引发的社会失衡与社会分化问题。因此，新时代法治国家建设亦会在回应社会的过程中呈现新的面向。而回应社会的本质就是回应人民。马克思主义主张，“人不是抽象的蛰居于世界之外的存在物。人就是人的世界，就是国家，社会。”〔16〕《马克思恩格斯文集》（第1卷），人民出版社2009年版，第3页。也诚如学者所言：“发展起来后才涌现的问题，多是打着以经济建设为中心的旗号，突出改革的经济性而遮蔽改革的人民性所导致的。”〔17〕王紫潇、陈继红：《“以人民为中心”改革价值取向的生成逻辑》，载《南京社会科学》2021年第3期，第83页。因此，法治国家建设中“回应社会”的任务导向与习近平“以人民为中心”法治理念相契合，“以人民为中心”法治理念能够为法治国家回应社会差异性与社会多元性所引发的问题提供方向指引，进而塑造新时代法治国家新的含义。

回顾“以人民为中心”理念的发展历程，从党的十八届五中全会提出：“必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点”，〔18〕中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过。到党的十九大提出：“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。〔19〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《求是》2017第21期，第10页。从党的十九届四中全会提出：“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路的显著优势”，〔20〕中共中央《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过。再到习近平法治思想提出“要坚持以人民为中心”。“以人民为中心”从发展理念向法治理念演进，这是中国法治建设的价值取向的迭代与突破。这一转向的内在机理在于四个方面。其一，社会主义现代化具有“属人”的属性，其本质在于“激活人的潜能、发展人的能力、充盈人的精神、推进人的发展以及实现人的自由”。〔21〕项久雨：《新时代美好生活的样态变革及价值引领》，载《中国社会科学》2019年第11期，第21页。因此，社会主义法治的现代化也必然要立足于人的现代化。其二，“以人民为中心”是国家治理现代化的价值内核，〔22〕参见于维力、张瑞：《论新时代中国国家治理现代化的价值取向》，载《学术交流》2018年第12期，第57页。作为以保障国家治理现代化为任务的法治建设，必然也需要遵循“以人民为中心”这一价值内核。其三，“以人民为中心”法治理念与立基于“人的尊严”“人民主权”“尊重与保障人权”的现代立宪主义相契合，强调法治建设围绕“人民”而展开。其四，“以人民为中心”法治理念是对马克思主义法律理论所强调的“人民性”的发展。马克思主义法律理论主张人是法律的主体，〔23〕参见封丽霞：《马克思主义法律理论中国化的当代意义》，载《法学研究》2018年第1期，第13页。“以人民为中心”法治理念进一步将人的“主体地位”深化为人的“中心地位”，并注入“为了人民”“保护人民”“依靠人民”“造福人民”等丰富内涵。

习近平“以人民为中心”法治理念包含了“为了人民”与“依靠人民”两大基本结构。一方面，“为了人民”强调人的价值论意义。“为了人民”的含义是将人民视为目的，是对人的价值的提倡，既指向了“人本身的尊贵和重要，要求本着人的价值和需求来决策和行事”〔24〕宝成关：《中国特色社会主义人本思想研究论纲》，载《吉林大学社会科学学报》2013年第1期，第23页。，从而衍生出“回应人民”“人民为本”“人民至上”等理念；又指向了保障人民权益，因为保障人民根本权益是我国法治建设的出发点和落脚点，〔25〕参见中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过。习近平总书记也强调，全面依法治国的根本目的是依法保障人民权益。〔26〕参见习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第2页。“保障人民权益”的蕴意又衍生出“造福人民”“保护人民”等指向国家权力能动性的价值理念。另一方面，“依靠人民”强调人的本体论意义。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民是国家的主人。同时，习近平总书记强调：“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。〔27〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第1页。“人民当家作主”与“依法治国”的统一指向了人民在法治国家中的主体性地位，这也就意味着法治国家建设必须“依靠人民”，法治国家应当肩负保障人民依法参与国家治理，保障人民意志能够主导国家权力运作的重要使命。正如习近平总书记指出的，“我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位，也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势，也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。”〔28〕习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期，第4页。

二、“为了人民”塑造法治国家的积极性面向

“以人民为中心”法治理念强调，法治建设应“为了人民”，这为法治国家如何回应社会差异性加剧所引发的问题指引了方向。依据“为了人民”的内涵，“以人民为中心”法治理念引领法治国家建设的基本逻辑表现为：以人民为中心→为了人民→权利保障→积极作为，从而塑造法治国家的积极性面向。

（一）社会差异性之困

在“以人民为中心”法治理念之下，法治国家需要回应社会建设过程中由市场化导致的社会差异性之困。改革开放之初，我国确立了“以经济建设为中心”的发展观念，由此“市场化”成为社会发展的主旋律。尤其是20世纪90年代市场化对教育、住房、医疗等基础性民生领域的渗透，更是将市场化逻辑推向高潮。市场化铸造了经济飞速发展的“中国奇迹”，但也使中国社会从“均质性社会”向“差异性社会”转变。人与人之间存在先天的差异性，但这种差异性被隐匿于传统的单位制下。而随着市场化的推进，与高度集中的计划经济体制相适应的单位制开始解体，中国社会的关系链由“国家—单位—个体”向“国家—市场—个体”转变。〔29〕参见何艳玲：《“回归社会”：中国社会建设与国家治理结构调适》，载《开放时代》2013年第3期，第32-33页。隐匿于传统单位制中的社会分化在市场化的刺激下被不断释放。〔30〕参见何艳玲：《中国行政体制改革的价值显现》，载《中国社会科学》2020年第2期，第33页。具体表现为以“优胜劣汰”“适者生存”为特征的市场逻辑加速财富的聚集，财富的聚集则带来利益的分化，〔31〕参见何艳玲：《城市治理要回应城市性命题》，载《社会科学报》2020年11月5日，第3版。由此产生了财富上的强者与弱者。个体之间的利益分化不断累积，演化为群体差异、城乡差异、区域差异，并加剧了社会分层，最终导致社会阶层结构的畸形化。当前我国城市居民的社会阶层结构就正处于“社会高端人口比例较低，社会低端人口比例较高，中等收入群体比较弱小”的金字塔型阶段。〔32〕参见李友梅：《我国特大城市基层社会治理创新分析》，载《中共中央党校学报》2016年第2期，第9页。而当代中国正迈向“风险社会”，尤其是在市场化与改革开放的共同加持下，“发展知识经济、信息经济，吸引全球资本，主动适应全球化浪潮，这客观上会使中国难以规避世界风险社会格局，而不得不同全球风险社会同步生产和再生产各种现代风险。”〔33〕李友梅：《我国特大城市基层社会治理创新分析》，载《中共中央党校学报》2016年第2期，第10页。财富上的强者与弱者应对风险的能力存在差异，而同时需要面对市场化进程中的国家退场。即国家在许多领域已不再是资源的垄断者与分配者。这使市场获得更多活力，掌握更多自由，但也使国家弥合社会利益分化的能力弱化。〔34〕参见何艳玲：《“回归社会”：中国社会建设与国家治理结构调适》，载《开放时代》2013年第3期，第33页。此时，市场化对民生领域的渗透将会使教育、住房、医疗等基础性民生领域出现资源分配不均的问题。后天的市场逻辑放大先天的不平等性，资源分配的不正义性将演化为风险分配的不正义性，社会的不公平由此产生。同时，财富强弱之间的张力在追逐利益最大化的市场逻辑的影响下，还会导致人的物化，即一部分人对另一部分人的统治，一部分人把另一部分人作为追求自身目的的工具。〔35〕参见韩庆祥：《现代性的本质、矛盾及其时空分析》，载《中国社会科学》2016年第2期，第11页。这将进一步加剧利益分化与社会失衡，进而演化为社会冲突。

（二）“以人民为中心”法治理念回应社会差异性之困的方案：塑造积极型法治国家

“公正的社会秩序不是自发生成的”，〔36〕闾小波：《化理念为制度——民本主义转化为社会公正的路径探索》，载《吉林大学社会科学学报》 2013年第1期，第43页。社会差距扩大所引发的社会公平问题是市场化逻辑下社会的内生性问题，社会对此缺乏先天自愈能力。因此，我们必须将目光重新投向在市场化进程中逐渐隐退的“国家”。维护分配正义是我国国家治理最重要的伦理价值目标，〔37〕参见向玉乔：《国家治理的伦理意蕴》，载《中国社会科学》2016年第5期，第120页。也是社会主义国家“追求社会正义、限制经济上的强势者、扶助社会弱者”的应有之义。〔38〕张翔：《财产权的社会义务》，载《中国社会科学》2012年第9期，第110页。尤其是党的十九大以来，生产关系从“让一部分人先富起来”向“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”转变,社会发展方式从“重点突破非均衡发展”向“全面协调发展”转变，公平正义理念正在撬动党和国家事业的历史性变革，〔39〕参见韩庆祥、陈曙光：《中国特色社会主义新时代的理论阐释》，载《中国社会科学》2018年第1期，第6页。这一变革也包括社会主义法治建设。习近平总书记指出：“全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。”〔40〕中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第38页。强调公平正义的社会主义法治国家自然不可能对社会公平失衡熟视无睹。

面对解决社会公平失衡问题这一国家治理任务，习近平“以人民为中心”法治理念提出的应对方案是法治国家建设应当“为了人民”。习近平总书记指出：“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”〔41〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第2页。可见，“为了人民”所指向的“目的”就是“保障人民权益”。“保障人民权益”在宪法层面主要就是保障基本权利。而我国宪法基本权利的保障进路根植于青睐基本权利的受益权功能与客观价值秩序功能的宪法规范上，强调国家履行积极作为义务。这意味着法治国家在回应社会差异性的过程中会呈现积极性面向。

一般而言，若强调基本权利的防御权功能，基本权利就被赋予了使公民的自由、财产等权利免受公权力侵犯的功能期待。这样的功能期待内生于国家治理的市场逻辑，旨在“保障自由的经济活动以激发个人追求和创造财富的热情，维护和实现作为人的独特价值”。〔42〕夏志强：《国家治理现代化的逻辑转换》，载《中国社会科学》2020年第5期，第11页。此时，保障基本权利的法治国家自然呈现控权面向。但是，若强调基本权利的受益权功能与客观价值秩序功能，则会主张国家的积极给付与以制度安排促进公共福祉的国家调控。〔43〕参见郑春燕：《基本权利的功能体系与行政法治的进路》，载《法学研究》2015年第5期，第30页。因为，国家治理的市场逻辑存在深层危机。市场失灵所引发的经济危机与社会失衡使人们开始要求国家对市场进行干预从而减少由市场外部性引发的公共性问题，以及要求国家提供必要的社会福利从而应对经济危机引发的生存风险。此时，保障基本权利的法治国家自然呈现积极作为的面向。就我国宪法文本分析，我国宪法偏好基本权利的受益权功能与客观价值秩序功能。我国《宪法》第1条规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”。社会主义国家中的国家利益与个人利益相一致，因而社会主义宪法并不强调基本权利的防御权功能。〔44〕参见张翔：《论基本权利的防御权功能》，载《法学家》2005年第2期，第70页。我国宪法文本中的大量规范体现了国家保障基本权利的积极作为义务。一方面，国家基于基本权利的受益权功能而承担给付义务，如《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”另一方面，国家基于基本权利的客观价值秩序功能而承担保护义务，如宪法规范中的“国家保护”“国家发展”“国家保障”“国家帮助”等均表明，国家应当通过积极作为创造和维持有利于基本权利实现的条件，从而保障基本权利。〔45〕参见郑春燕：《基本权利的功能体系与行政法治的进路》，载《法学研究》2015年第5期，第32页。

由此观之，法治国家的积极性面向表现为注重国家给付义务与保护义务等积极作为义务的履行，从而回应人民需求与保护人民利益。国家不再是“守夜人”，而是通过强大的再分配能力化解资源配置的不平等性，通过强大的市场规制能力化解市场失灵带来的社会失衡风险，〔46〕参见何艳玲：《“回归社会”：中国社会建设与国家治理结构调适》，载《开放时代》2013年第3期，第38页。从而缩小社会差异性引发的社会差距，保障社会公平。

（三）“以人民为中心”法治理念引领积极型法治国家发展的基本逻辑

“以人民为中心”法治理念既塑造了积极型法治国家，又构筑了积极型法治国家的发展逻辑。其所蕴含的回应人民需求之蕴意，以及强调的人民主体性地位之主张，带动了国家积极作为义务履行内容以及履行方式的变化，从而引领了积极型法治国家的发展。

1. “以人民为中心”法治理念带动国家积极作为义务履行内容的变化

习近平“以人民为中心”法治理念强调：“要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。”〔47〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第2页。这意味着，人民需求的变化将左右国家积极作为义务的内涵，并在回应人民需求的过程中呈现“增加”“减少”“保留”三种不同走向。

第一，根据人民新需求而增加国家积极作为义务的内涵。例如，党的十八大以来，人民群众对环境和资源保护、食品药品安全保护等民生领域的需求日益增加。在“以人民为中心”法治理念的引领下，人民检察院建立了回应人民公共利益保护需求的检察公益诉讼制度。2020年，最高人民检察院开展的“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动中，将生态环境和食品安全领域作为检察公益诉讼监督的重点，因为这两个领域中人民群众反映的问题最为集中，对司法保障的需求最为迫切。〔48〕参见易小斌：《检察公益诉讼参与国家治理的实践面向》，载《国家检察官学院学报》2020年第6期，第56页。又如，为了积极回应人民群众的司法保障需求，尤其是行政审判中出现的“案结事不了”“程序空转”等问题，人民法院发展出行政争议实质性解决职能。在“以人民为中心”法治理念的引领下，2014年新修订的《行政诉讼法》中新增“调解程序”“一并解决相关民事争议程序”，围绕行政争议背后所涉的真实诉讼目的，借助调解、争议一并解决等方式实现行政争议实质性化解。〔49〕参见章志远：《行政争议实质性解决的法理解读》，载《中国法学》2020年第6期，第127页。党的十八大以来，人民检察院与人民法院在回应人民需求的过程中所新增的一系列积极作为义务，表现出了我国司法角色正在“以人民为中心”法治理念的引领之下向以回应社会需求为任务的回应型司法转变。同时，在“以人民为中心”法治理念的引领下，国家积极作为义务的履行对象也会从“人”向“社会组织”拓展，从而新增国家对社会组织的积极作为义务。由于国家对基本权利肩负积极作为义务，在当前公共服务广泛依赖社会组织供给的公私合作趋势下，一旦社会组织出现运营不善等情况，将会直接影响基本权利的实现，因此国家同样需要肩负对社会组织的保护与给付义务。

第二，根据人民需求而保留国家所必需的积极作为义务。习近平总书记指出，要“更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步。”〔50〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《求是》2017第21期，第7页。虽然人民需求具有变动性，但新时代的人民需求整体上可以概括为经济、政治、文化、社会、生态五大领域，不同领域的人民需求所对应的国家积极作为义务在我国已有相应的宪制安排。例如，根据既有宪法规范的梳理，可以将国家在经济领域的积极作为义务概括为：不断加强经济立法；完善宏观调控；通过国家强制力维护经济秩序；通过鼓励、指导等方式推动经济多元化发展；加强市场监管；完善市场经济相关制度。

第三，根据人民需求而保持国家积极作为义务的必要限度。习近平总书记指出：“人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和纠正什么。”〔51〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《求是》2017第21期，第25页。例如，为了满足人民群众市场活动需求，尤其是当前“万众创新”与互联网新兴行业兴起的背景之下更需要相对自由的营商环境。党的十八大以来，国家不断推进“放管服改革”“行政审批制度改革”，推行“权力清单制度”，提倡针对新兴产业采取包容审慎监管等，都体现了国家积极作为义务“减少”的趋势，即减少国家对市场活动的直接干预，从而激发市场活力与社会创造力。强调国家积极作为义务的限度，本质是对人的自由与社会自治的尊重，这是“以人民为中心”法治理念所主张的尊重人的主体性地位的应有之义。

2. “以人民为中心”法治理念带动国家积极作为义务履行方式的转型

“以人民为中心”法治理念强调人的主体性地位，这对国家积极作为义务的履行方式产生了深刻的影响。例如，在当前公私合作的趋势下，国家会借助社会组织履行公共服务供给义务，而社会组织先天存在的“志愿失灵”风险使政府新增必须履行的监管义务。但是，在“以人民为中心”法治理念的引领下，政府监管义务的履行不再强调“高权”方式，而是向柔性监管转型。社会组织内生于《宪法》第35条所赋予的公民结社自由权利，强调人的主体性地位也就意味着强调社会组织的主体性地位。立基于此，便可承认国家与社会组织在逻辑起点上的平等性与协同性。因此不难发现，党的十八大以来，国家对社会组织的监管是逐渐改变传统“高权”特征的“双重管理体制”，开始采取契合国家与社会组织协同关系的柔性化监管模式，倚重社会组织的自我规制，国家作为外部监督保持着必要的限度。

此外，传统法治国家中的国家积极作为义务之履行主要依靠“国家”这一单一主体，呈现“国家本位”特征。而在“以人民为中心”法治理念所塑造的积极型法治国家中，由于重视人的主体性地位，国家积极作为义务的履行方式开始注重“公众参与”和“社会协同”。例如，国务院《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》中就提出，“形成市场自律、政府监管、社会监督互为支撑的协同监管格局”，倚重行业协会的监管功能，通过“行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，规范会员行为”，〔52〕国务院《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，国发〔2019〕18号，2019年9月6日发布。弥补过去依靠国家单一力量进行监管时的监管乏力状况，提升国家履行积极作为义务的效能。此外，立法领域不断推进的委托第三方立法，司法领域不断扩充的人民调解员队伍等，都是国家积极作为义务履行方式向合作范式转变的生动诠释。

当然，强调人的主体性地位也是在维护人的价值，捍卫人的尊严，这也将带动国家积极作为义务履行方式向人性化转型。司法领域开始反对“就案办案”“机械办案”的形式主义司法。〔53〕参见《学习贯彻习近平法治思想系列评论之三：坚守为民初心依法保障人民权益》，载《检察日报》2020年12月11日，第1版。习近平总书记指出：“要坚持司法为民，改进司法工作作风……法律不应该是冷冰冰的，司法工作也是做群众工作”。〔54〕中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第68-69页。党的十八大以来，检察机关转变其积极作为的履行方式，注重在办理司法案件的过程中传递司法温度、释放司法善意。例如，在打击经济犯罪中采取对经济活动影响最小的措施，实现打击犯罪与保障民营企业的双重目的，从而避免经济犯罪对普通民众产生负面的连带影响。此外，行政领域推行的“最多跑一次”改革，立法领域推行的“在群众家门口收集立法建议”等举措，也都是“以人民为中心”法治理念引领下国家积极作为义务履行方式转型的生动诠释。

三、“依靠人民”塑造法治国家的包容性面向

“以人民为中心”法治理念强调法治建设应当“依靠人民”，为法治国家回应社会多元性扩张所产生的社会利益多元化问题指明了方向。在“以人民为中心”法治理念的引领下，法治国家建设的逻辑进路表现为：以人民为中心→依靠人民→推进民主建设→包容多元利益诉求，从而塑造法治国家的包容性面向。

（一）社会多元性之困

法治国家需要回应社会建设过程中由全球化、信息化与市场化高度交织所塑造的社会多元性之困。首先，“市场化”促进社会发育，使社会的个体权利意识觉醒。个体又基于相似的价值偏好与利益诉求演化为利益群体，〔55〕参见贾玉娇：《中国社会结构分析范式的演进与反思》，载《河南社会科学》2014年第3期，第101页。不同类型的利益群体不断累积，高度多元的社会形态由此形成。此外，“社会功能分化催生了多样的职业人格，出现以行业、产业、职业、部门为划分依据以及环保、消费者等代表不同群体的功能性组织。”〔56〕秦前红、张演锋：《新时代人民代表大会制度发展的演进逻辑》，载《甘肃行政学院学报》2021年第3期，第9页。这进一步加剧社会的多元性。其次，“全球化”带来的西方价值观渗入传统中国社会，多元价值观的冲突与交融也会产生新的利益群体与利益诉求。并且，全球化使“特定国家和区域范围内的制度、事件、行动不得不从本土叙事变成全球叙事，从封闭叙事变成开放叙事”〔57〕何艳玲：《中国行政体制改革的价值显现》，载《中国社会科学》2020年第2期，第28页。，进一步加深了社会的多元性。最后，“信息化”更像“催化剂”一般，进一步刺激社会多元性发展。信息化以互联网为核心作用机制，将传统中国社会切割为虚拟社会与现实社会，“使人类在既有物理空间中的活动能力和范围得到了空前提升与拓展，还创造出一个天然给定之外的无限延展、异常丰富、能量无际的虚拟电子空间”。〔58〕马长山：《智能互联网时代的法律变革》，载《法学研究》2018年第4期，第21页。互联网所塑造的匿名机制、突破物理空间限制的低成本参与机制，以及虚拟联结、即时联结、叠加联结、透明联结等全新的社会联结方式，〔59〕参见何艳玲：《中国行政体制改革的价值显现》，载《中国社会科学》2020年第2期，第35-36页。共同赋能了社会个体自主参与自身兴趣所在的公共议题讨论的权利与自由。公众更愿意、更敢于、更容易进行利益诉求的表达。更多的公众会基于共同的利益诉求与价值偏好在虚拟社会以虚拟方式组织化，形成更多新的利益群体，在互联网空间表达多元利益诉求。可以说，虚拟社会正在不断解构现实社会的社会结构，形成“广泛联系、相互依存的网络化、扁平化社会结构，整个社会维系于信息网络，呈现一种多元网状结构”。〔60〕何艳玲：《中国行政体制改革的价值显现》，载《中国社会科学》2020年第2期，第37页。在这崭新的社会结构下，大量跨越边界、属性无法界定与分类的新型社群与阶层异军突起。最终，高度多元的现实社会与高度多元的虚拟社会相互交织、相互影响，共同塑造了中国社会的高度多元结构。而在高度多元的社会中，社会主体之间的关系极度复杂，且是动态的、多变的。由此所产生的社会矛盾与冲突也会更加多样、频繁与激烈，国家的多元利益诉求整合任务空前繁重。

（二）“以人民为中心”法治理念回应社会多元性之困的方案：塑造包容型法治国家

对于法治建设如何回应多元利益整合的国家治理任务，“以人民为中心”法治理念提出的应对方案是法治国家建设应当“依靠人民”，主张法治国家建设必须坚持人民的主体地位，“充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性”。〔61〕习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期，第4页。“依靠人民”在宪法层面主要就是推进人民民主建设。习近平总书记指出：“人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴。”〔62〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第71页。因此，民主是社会主义法治的价值内核。“如果缺乏民主价值的注入，那么法律治理所带来的结果必然是治理者/被治理者之间形成不对等的支配/被支配的关系，因此往往导致治理者滥用权威地位和支配性力量。”〔63〕泮伟江：《中国超大规模城市法律治理》，载《国家检察官学院学报》2020年第6期，第21页。而我国推进人民民主建设的进路主要以“人民代表大会制度”与“协商民主制度”两大民主制度为支撑。习近平总书记指出：“古今中外的实践都表明，保证和支持人民当家作主，通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的”，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。”〔64〕习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，载《人民日报》2014年9月22日，第2版。这两大民主机制通过建构多元利益诉求的表达平台汇集民意，并对多元利益诉求进行有效协商与整合，进而塑造出包容多元利益诉求的包容型法治国家。

一方面，人民代表大会制度能够整合多元利益诉求。习近平总书记强调，要坚持人民代表大会制度的政体不动摇。〔65〕参见习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第3页。因为，人民代表大会制度是保证人民当家作主的好制度，〔66〕参见习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第70页。人民代表大会制度的强大生命力和显著优越性在于它植根于人民之中。〔67〕参见习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第76页。人大代表来自社会不同阶层、不同行业和不同领域，代表着不同阶层和群体的利益诉求，有着广泛联系人民群众的优势。人大代表通过与人民群众密切联系，明确人民需求，并将人民需求进行整合而形成提案或建议，进而转化为法治手段回应人民需求。这一过程就是多元利益诉求的平衡与整合过程。

另一方面，协商民主制度亦能够整合多元利益诉求。“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”〔68〕《中共中央印发〈关于加强社会主义协商民主建设的意见〉》，载《人民日报》2015年2月10日，第1版。在社会多元性不断加强的趋势下，多元利益诉求之间存在差异成为常态。协商民主并非消灭差异，而是求同存异，达成共识。协商平台能够汇集多元利益诉求。自由、平等的公民在协商平台中能够通过对话、商谈、论辩等方式参与到公共议题的讨论之中，使公共决策能够充分表达民意。同时，协商平台亦能够促进利益偏好转换，并经由利益整合形成具有公共理性的公共意志，作出被一致认同和接受的公共决策。

（三）“以人民为中心”法治理念引领包容型法治国家发展的基本逻辑

“人民代表大会制度”与“协商民主制度”是包容型法治国家的基本要素。党的十八大以来，在习近平“以人民为中心”法治理念引领下，“人民代表大会制度”与“协商民主制度”两大机制在过去所遭遇的实践困境有所改善，其中所蕴含的民主价值与包容性功能进一步提升，从而推进了包容型法治国家的发展。

1. 法律规范体系的包容性提升

一如前述，“以经济建设为中心”时期所建构的法律规范体系具有明显的服务于经济建设这一国家任务的特征，而对法律规范的“人民性”有所忽略。例如，国务院《关于全面推进依法行政的决定》指出：“要统筹考虑法律规范的立、改、废，对那些不符合经济体制改革和政府机构改革精神的法律规范要及时依照法定权限和程序进行清理，该废止的废止，该修订的修订。”〔69〕国务院《关于全面推进依法行政的决定》，国发〔1999〕23号，1999年11月8日发布。同时，立法过程也存在明显的封闭性，从议题设定、草案制定到草案审议，公众参与立法的空间十分有限。〔70〕参见于文豪：《论建设社会主义法治国家中的地方》，载《法学家》2020年第4期，第51页。加之“部门立法”倾向严重，一大部分法律规范是由相关执法部门主导起草，部门利益规避人民利益的问题饱受争议。〔71〕参见王仰文：《地方人大委托“第三方”参与立法的理论诠释与实践思考》，载《河北法学》2014年第10期，第38页。这些因素叠加，致使法律规范难以反映人民利益，无法回应人民需求。随着“以人民为中心”法治理念的确立并对法治实践产生影响，党的十八届四中全会所提出的“人大主导立法”以及“把立法的大门开在家门口”的公众参与立法新探索等，表明法律规范所应彰显的“人民性”正在逐渐回归。

习近平“以人民为中心”法治理念强调，全面依法治国各领域全过程应当体现人民利益、反映人民愿望，积极回应人民群众新要求新期待。〔72〕参见习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第2页。作为全面依法治国根基的法律规范体系自然也需要体现人民利益、反映人民愿望，回应人民群众新要求新期待。因为习近平法治思想是对马克思主义的继承与发展，强调法律应该以社会为基础。因此，习近平总书记指出：“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度”。〔73〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第4页。上述重点领域立法需求的背后，是当下人民群众对国家安全保障、科技发展、生态环境保护、社会风险预防的迫切需求。而健全“满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度”更直接指向当代中国法治发展与人民需求变化相同步的鲜明特征，彰显中国法治正向现代回应型法转型的跨时代意义。例如，基于人民对生态环境保护的新需求，十八大以来在“以人民为中心”法治理念的引领下，国家不断加强生态环境保护立法，不断修订《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》等。法律规范只有包容并整合多元利益诉求，才能达致凝聚社会共识之功能。也只有不断回应人民需求，法律体系才能随着时代和实践发展而不断发展。〔74〕参见习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第73页。

同时，在“以人民为中心”法治理念的引领下，来自社会内部的社会规范相较以往得到了充分重视。习近平总书记指出：“完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系，为全面推进依法治国提供基本遵循。”〔75〕习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期，第6页。“以人民为中心”法治理念强调人的主体性地位，因此在人的生活交往过程中所形成的社会规范也应当得到充分重视。同时，“以人民为中心”法治理念强调法治对人民需求的回应，而诸如团体章程、乡规民约等社会规范是多元利益诉求的自我表达与自我整合的结果，其中自然包容了人民的多元需求，将其纳入国家规范体系中并作为依法治国的基本遵循，就体现了法治国家对人民需求的回应与包容。总之，包容型法治国家中的国家规范体系不仅强调由法律、行政法规、地方性法规等构成的国家正式法律规范的他律作用，还强调由市民公约、乡规民约、行业规章等社会规范的自律作用。法律规范与社会规范功能互补，共筑法治国家包容性面向之基础。

2. 人大代表的代表性与联系群众功能提升

人民代表大会制度之所以能够作为包容型法治国家的基本载体，发挥包容多元利益诉求的功能，是依赖于人大代表本身的代表性以及其联系群众的功能。但是，过往的实践中存在人大代表的代表性不足，人大代表联系群众不足等问题。例如，人大代表的结构存在“党员代表多，非党员代表少；干部代表多，群众代表少；企业老总代表多，普通职工代表少”的“三多三少”的情况。〔76〕参见孙莹：《论我国人大代表结构比例的调整优化——以精英主义和多元主义代表模式为分析框架》，载《中山大学学报（社会科学版）》2013年第4期，第171页。自党的十八大以来，在“以人民为中心”法治理念的引领下，人大代表的结构不断优化，代表性正在不断提升。例如，十二届全国人大代表的代表结构进一步优化，“各地区、各民族、各方面都有适当数量的代表，特别是来自一线的工人、农民代表比例明显上升，农民工代表人数大幅增加，妇女代表比例有了提高，党政领导干部代表比例明显下降”。〔77〕新华社：《十二届全国人大代表的代表结构进一步优化》，来源：http://www.gov.cn/jrzg/2013-02/27/content_2340919.htm，2021年3月28日访问。“以人民为中心”法治理念强调人的主体性地位，而对人的主体性地位的关照就必须回应社会分化背景下社会结构的异质性。只有提升人大代表的广泛性，使人大代表的组成结构尽可能包容社会不同阶层、不同利益群体的代表，才能使社会系统中的多元利益诉求能够通过人大渠道进入政治系统，从而真正获得参政议政的主体资格，进而体现人的主体性地位。同时，只有通过优化人大代表的组成结构，才能使社会系统中的不同阶层、不同群体获得平等的将利益诉求纳入政治系统的机会，从而弥补社会系统的先天不平等性缺陷。如此，才能保障“以人民为中心”法治理念所强调的人的价值与内在尊严。

另外，在“以人民为中心”法治理念的引领下，人大代表联系群众的功能也得到了进一步提升。习近平总书记强调：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。”〔78〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第76页。人民代表大会制度的“人民性”决定了，人大代表必须加强同人民群众的联系，忠实代表人民利益和意志，如此才能彰显人民在法治国家中的主体性地位，使国家治理回应人民需求，保障人民利益。但是在过去，人大代表发挥联系群众的功能主要是通过各地根据代表法建立的“代表小组”，而“由于缺乏常态化的工作机制，人大代表与人民群众之间的联系碎片化，人大代表联系群众的效果不佳。人大代表无法充分联系人民群众，自然无法使其在决策过程中包容多元利益诉求。”〔79〕秦前红、张演锋：《新时代人民代表大会制度发展的演进逻辑》，载《甘肃行政学院学报》2021年第3期，第9页。党的十八大以来，一些富有成效的地方实践对人大代表联系人民群众的渠道以及人民群众多元利益诉求表达的渠道进行了双向拓展，从而进一步提升了人大代表联系群众的功能。通过“代表联络站”与“代表联系点”实现选民与人大代表的充分沟通与交流。让人民群众有平台充分表达自身利益诉求，亦让人大代表有平台了解人民群众需求。有的地方更是将代表联络站设立在人民法院，将人大代表收集社情民意的触角延伸至司法领域。

3. 协商民主制度的广泛性、参与性、程序性提升

协商民主制度是包容型法治国家的根基。但是，协商民主制度在实践中也存在诸多困境。例如，协商民主制度的适用有限。党的十八指出：“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”〔80〕胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，载《求是》2012第22期，第13页。协商主体仅局限于“国家政权机关”“政协组织”“党派团体”等。又如，协商民主制度尚不成熟，有研究指出，“在实践中，对于哪些议题需要协商、哪些议题不需要协商、是否需要公开协商以及协商的规则等，都没有规定”。〔81〕董红、王有强：《农村基层协商民主的困境与对策》，载《西北农林科技大学学报（社会科学版）》，2021年第2期，第60页。而在“以人民为中心”法治理念的引领下，协商民主制度得到充分发展，在包容型法治国家中发挥重要作用。

首先，“以人民为中心”法治理念拓宽了协商民主制度的适用范围。习近平总书记指出：“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”〔82〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《求是》2017第21期，第16页。因此，协商民主的适用主体除了包括“政党协商”“人大协商”“政府协商”“政协协商”等代表国家力量的主体外，还包括“人民团体”“社会组织”等代表社会力量的主体。这一转变正是基于“以人民为中心”法治理念所强调的人的主体性地位，因此才会强调人民群众内部的“基层协商”以及代表人民群众利益诉求的“人民团体”“社会组织”等参与民主协商。协商民主制度将借助更加广泛的协商主体进行更有效的利益整合，使立法与公共政策凝聚社会共识，推进包容型法治国家的发展。

其次，“以人民为中心”法治理念强化了协商民主制度的参与性与程序性。习近平总书记指出：“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”〔83〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《求是》2017第21期，第16页。对协商民主制度发展提出了“参与性”与“程序性”的要求。协商民主制度的“参与性”是法治价值中实质正义的要求，强调保障人民“广泛持续深入参与的权利”，即利益相关群体都有机会实质性参与决策过程，实现“有事好商量，众人的事情由众人商量”〔84〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《求是》2017第21期，第16页。的人民民主真谛。例如，党的十八大以来，各地通过民主恳谈会、听证会、议事会等丰富多样的方式推进协商民主实践，使人民群众的协商民主权利得以落地。协商民主制度的“程序性”是法治价值中形式正义的要求。党的十九届四中全会提出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制。”〔85〕中共中央《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力一体化若干重大问题的决定》，2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过。通过参与程序的设计，既确保了“每一个人都被平等对待，平等受到程序约束，平等提出规范性诉求与理由”，〔86〕王旭：《中国宪法学中的法实证主义命题及理论反思》，载《清华法学》2020年第6期，第47页。与“以人民为中心”法治理念所强调的人的价值与主体性地位的内核相契合。同时，又能够发挥形成公共意志的功能，使参与者进行实质理由和利益偏好的沟通与整合，从而确保在环环相扣的程序中不断整合多元利益诉求。党的十八大以来，协商民主制度的程序性不断强化，如《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确了协商程序包括制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈等基本要素。

当然，协商民主所彰显的民主价值与现代公共行政所追求的效率价值存在内在张力，二者如何平衡是包容型法治国家所必须面对的问题。现代公共治理追求效率的倾向在诸多领域已有体现，表现为依赖“专家系统”“专业知识”和“大数据技术”的“技治主义”倾向。虽然技治主义在高度专业化、高度信息化的现代社会提高了公共决策的科学性与实效性，但是却削减了公众的政策话语权，忽视了公众对政策的认可。因此，技治主义对民主价值的侵蚀应当予以警惕。〔87〕参见肖滨、费久浩：《政策过程中的技治主义：整体性危机及其发生机制》，载《中国行政管理》2017年第3期，第88页。

四、结语

“积极型法治国家”与“包容型法治国家”在法治国家的建设过程中互为表里。一方面，“积极型法治国家”离不开“包容型法治国家”的支撑。“包容型法治国家”中所蕴含的公共性构成“积极型法治国家”的实质约束，即只有包容多元利益诉求的国家积极作为才具有民主正当性。另一方面，“包容型法治国家”也离不开“积极型法治国家”的支撑。作为“包容型法治国家”基底的“人民代表大会制度”与“协商民主制度”有赖于“积极型法治国家”所提供的制度安排，如公共财政预算安排、公众参与程序安排。未来，“积极型法治国家”与“包容型法治国家”如何在效率、公正、民主等价值理念之中寻求平衡，还有赖于二者的衔接与匹配。当然，提倡法治国家的积极面向并不意味着否定法治国家的控权面向。正如习近平总书记指出的，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。〔88〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第3页。因此，同样需要重视法治国家的控权面向，通过法律对公权力进行制约与监督，确保国家公权力的内在善性。总之，习近平“以人民为中心”法治理念所塑造的法治国家的积极性面向与包容性面向“维系了政治系统的运作空间并扩展了国家权力的施展空间”，而传统法治国家的控权面向亦“通过对政治权力的规范化约束，扩大了个体与社会的自由度以及基本权利的实现范围，但又能防止自由的无度。”〔89〕李忠夏：《法治国的宪法内涵——迈向功能分化社会的宪法观》，载《法学研究》2017年第2期，第15页。三者共同构成了法治国家的三重根基，推进着法治国家的发展。