农村宅基地“三权分置”：内涵、逻辑与路径

王文浩

(武汉大学，湖北 武汉 430072)

2018年1月，中共中央、国务院发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》，明确提出探索农村宅基地所有权、使用权和资格权的“三权分置”改革[1]。这一政策旨在提高农村宅基地利用效率，深化农村宅基地使用权制度的改革，显化宅基地使用权的财产功能，利于盘活农村闲置宅基地，推动农村经济可持续发展。探究农村宅基地“三权分置”的主要内涵、逻辑解析和实践路径，对于促进新时代中国农村经济社会发展和贯彻乡村振兴战略，以及实现2035年远景目标具有重要意义。

1 农村宅基地“三权分置”的主要内涵

依据乡村振兴战略的发展要求，农村宅基地“三权分置”的改革应在坚持集体所有权不动摇的基础上，进一步建构农户资格权，追求改造既有宅基地使用权，发挥市场在宅基地资源配置上的作用，在平衡农户利益诉求和可能风险的前提下，选择宅基地具体流转路径，以实现宅基地财产功能发挥的现代转型。

1.1 落实宅基地所有权

落实宅基地所有权作为农村宅基地“三权分置”的政策目标之一，旨在改变我国农村宅基地所有权处于农村土地权利体系中的边缘状态，革新我国农村土地权力运行体系，有效地发挥农村宅基地所有权在土地管理实践中的作用[2]。我国现行《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第11条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理[3]。具体而言，《土地管理法》规定宅基地所有权归农民集体所有，由集体经济组织或村民委员会代表本集体内成员履行所有权人的职责与权能，但实际上行使主体并非局限于此，也涵括县乡各级政府和村民小组等多重层次，模糊了农民集体的内涵，使得作为法律意义上拥有农村土地所有权的农民集体，在实际事务处理中居于虚位状态，往往不能完全实现土地的价值，这是导致农村宅基地“取得无价，退出无价”的原因之一。因此，应在坚持集体所有权不动摇的基础上，明确宅基地所有权主体，健全行使所有权的程序性规则。

在法律技术层面，明确《土地管理法》中关于农民集体的相关概念，重视农村集体经济组织的作用。农村集体经济组织作为农村宅基地所有权主体的优势明显，其在我国农业集体化发展的过程中，一直发挥着重要作用。在现阶段，在法律层面保障多样化发展的农村集体经济组织，切实提高其作为农村宅基地所有权主体行使这一权利的有效性，是在落实权能主体相关责任的基础上，发展集体利益的前提。在理论层面，作为抽象的物质资料所有制形式，农民集体拥有集体土地，又是践行马克思主义政治经济学观点的具体表征，应以辩证的观点看待由农村集体经济组织统筹农村宅基地所有权的实际价值，并积极践行农村集体经济组织掌握农村宅基地所有权的相关要求。农村集体经济组织由多数人组成，其所做出的决议必然无法兼顾多重价值倾向，而程序的严格执行是保障决议正当性的一道重要防线。由于我国现行法体制对于农村集体经济组织行使农村土地所有权程序规定的缺位，促使多数农村宅基地所有权主体在行使权力的过程中，往往忽略程序规则的作用，相对弱化了其行为的信服力，从而引发大量的纠纷。所以应建构以多数人决定为基础的、可以申请复议和独立起诉的、在保障集体利益的前提下实现个体利益的、合理合法的农村集体经济组织运作程序规范。

1.2 建构农户资格权

农户资格权是农村集体成员以户为单位，取得宅基地使用权的一项基础性权利[4]。但在我国既有的法律框架下，农户资格权模糊于集体成员权和集体所有权的法意涵趋同，《土地管理法》将集体成员权看作是集体土地所有权的题中之义，疏于明晰农户资格权的具体类型，不契合农村经济发展的实践需要。农村宅基地所有权的主体虚位、退出机制不健全，以及农户资格权的法意泛化，导致了农村宅基地两极分化的结构困境，一是宅基地空置、废弃现象频繁发生，农村土地资源利用效率较低，根据自然资源部2018年4月至6月对农村宅基地使用情况的调研，闲置宅基地和农房占比6.32%，闲置率最高的省份达到13.17%。二是在农村人口越来越多地向城镇转移的情况下，农村建设用地的占地规模却仍在扩大，不断侵占基本农田和公共设施用地，同时，一户多宅和超标准建房的现象普遍存在。因此，应从集体成员属性、法律界限性和不可转让性方面建构合理的农户资格权。

农户资格权的基础是农户成员资格，而农户成员资格又是基于集体成员身份取得的，这意味着农户内部全部集体成员资格的丧失一定会导致农户资格权的丧失，但农户资格权的丧失又不必然导致农户内部全体集体成员丧失成员资格，在一定程度上强调了农户资格权的保全性，即使农户内全部集体成员自愿放弃农户资格权，也仅仅是丧失了取得农村宅基地使用权的资格，仍保留享有其他各项集体成员权。同时，农户资格权主要是农户宅基地资格权，具体表现为农户宅基地分配的资格权，如不对该权加以限制，将会造成农村土地资源的浪费。为保证贯彻“一户一宅”的法律原则和促进农村经济的可持续发展，就必须明确农户资格权行使的相关界限，这与农户资格权的取得限制有一定关联，农户资格权是基于一定的集体成员身份取得的，这种身份属性不具可转让性，也是兜底性的，所以不能交由市场配置，而应公开相应的农户资格权授予和行使过程，保证农村土地配置的合法公正。另外，在方法论上应坚持具体问题具体分析，把握矛盾的普遍性和特殊性相互连接、相互转化的一般规律，在坚持农户资格权的集体成员属性、法律界限性和不可转让性前提下，建构出合乎经济发展规律的新型农户资格权。

1.3 改造宅基地使用权

以往农村宅基地使用权涵蕴了较强的身份属性，较少涉及财产属性，这种压抑状态下的处分权能相对限制了农村宅基地使用权的融资和流通功能。具体而言，发轫于城乡土地制度的根本不同，农民群体所拥有的宅基地归属于集体土地，法律对其获取和使用有严格的限制，包括不能进行自由买卖、不能用作抵押、不能进行商业开发等，阻断了通过投资等获取更多收益的途径，这使农村宅基地整体上成为一种不同于城市土地的僵化资本，对于经济的持续发展作用不明显。虽然相关学者提出在农村宅基地使用权的法律范围内，进行彻底变革，去除该权的身份属性，赋予其完全的财产属性，但违背了农村宅基地取得资格权的相关法旨[5]。如何把握农村宅基地使用权改造的度，关系到整个农村法律体系的稳定和具体政策的可行与否。《土地管理法》中第62条规定，“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅[6]”，为改造宅基地使用权指明了方向，即应在保留农村宅基地使用权身份性、福利性和保障性的基础上，适当提升和发挥其财产属性。

首先，在农村宅基地初始分配的过程中坚持无偿原则，严格限制农村集体组织以外及城镇居民的混入，保障农村宅基地使用权的身份性和福利性，在本村集体组织内部，严格执行“一户一宅”原则，在有关宅基地的租赁合同达成后，及时消灭原宅基地使用权。其次，作为一种非经营性的集体建设用地而存在的农村宅基地，依照既有法律的相关规定，不可用于出让、转让或出租的方式从事非农建设，不符合当前农村经济发展的需要，但过快放开农村宅基地的使用权会冲击现有法律体系，甚至会在一定程度上危及社会稳定，所以应依循序渐进的思路，在实现农村宅基地使用权向经营性集体建设用地使用权转化的前提下，间接实现该权的转让和抵押，以期获得经济收益。最后，立足于稳定的社会秩序、合法的行为模式，在落实农村宅基地所有权和建构农户资格权的同时，逐步推进农村宅基地使用权的改造，实现“三权分置”的三位一体共同革新。

2 农村宅基地“三权分置”的逻辑解析

农村宅基地的“三权分置”具有深厚的理论根基，既源于中国特色社会主义的伟大实践，又契合于新时代中国农村经济与社会发展的特点，与国家经济建设思想一脉相承，是科学的农村经济发展策略。

2.1 理解农村宅基地“三权分置”的理论基础

首先，邓小平的农村经济改革思想，突破了既往社会主义农业发展模式中追求纯粹公有制的经济格局、平均主义分配制度和高度集中的管理体制，坚持将马克思主义科学原理同中国农村经济社会发展的具体实践相结合，把提高农村生产力和广大农民生活水平作为衡量党政措施正确与否的标准[7]。在指导农村经济发展的思想领域，农村宅基地“三权分置”的改革是实事求是与解放思想指导方针的实际运用，是有利于发展农村生产力的政策指引。

其次，农村宅基地“三权分置”的改革体现了中国共产党始终代表中国先进生产力发展要求的本质特征，是将“三个代表”重要思想运用到处理农村现实问题的典范。同时，在经济社会发展的实践上，农村宅基地“三权分置”的改革不仅贯彻了发展才是硬道理的战略思想，更是将发展作为党执政兴国第一要务的现实印证。另外，农村宅基地“三权分置”的改革也是运用科学发展观中统筹兼顾的根本方法，贯彻发展这个第一要义，加快转变经济发展方式，促进区域协调发展，推动城乡一体化，实现农业现代化的路径依赖。

最后，伴随着我国经济社会的发展与社会主要矛盾的转换，为满足人民群众日益增长的美好生活需要，党和政府着力改善不平衡不充分的社会发展，习近平总书记提出了“五位一体”的总体布局和新发展理念，将坚持协调发展作为持续健康发展的内在要求，积极推动城乡区域协调发展和深化经济体制改革。农村宅基地“三权分置”的改革作为乡村振兴战略的重要一招，是对邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想的坚持和实践，是有着深厚理论根源和科学依据的新思路，是顺应时代变化推动城乡协调发展的新方案。

2.2 把握农村宅基地“三权分置”的实践基础

在改革开放之前，我国农村的经济发展受苏联模式影响较重，倾向于高度的公有化和统一调配，在农村宅基地产权配置方面，形成了宅基地的集体所有权与房屋的农户所有权相分离的局面，意在保障农村宅基地的平均占有。自1986年开始，为助推城市住宅用地的价值增长和促进城市发展，同时避免冲击农村宅基地产权配置相关体制，农村宅基地的使用权被限制转让，然而这种经济发展模式加剧了城乡二元分化，在经济发展红利分配方面出现不平衡问题，难以保障广大农民的平等权利和切身利益。在实践中，一部分农民为获取更多的宅基地增值收益，不惜触碰法律的底线，建造和出售了大量的农村小产权房和城中村违章建筑，这在一定程度上损害了地方政府利益，但也是农民分享城市化发展成果的体现，呼唤在国家政策层面保障宅基地的财产价值[8]。

随着中国农村经济的发展，农村宅基地的使用权制度已难以适应社会的需求，具体表现为农村大量剩余劳动力流入城市，在城市购房或租房，逐渐形成农村的“空心化”，大量的闲置农村宅基地涌入市场，农村宅基地使用权的非法流通和违反民意的拆迁现象，不仅体现了改革农村宅基地使用权流转制度的紧迫性，还隐含了宅基地使用权流转制度的未来发展趋势。另外，农村集体土地所有权在法律制度层面的主体虚位，限制了农户对于宅基地的处分权能，不利于农村经济的良性发展，农地流转滞后于农村劳动力转移非农就业，成为亟待解决的问题。我国农村宅基地“三权分置”的改革正是在上述背景下应运而生的，适应了城市化发展和开拓农村经济发展空间的需要，在畅通国内大循环，发展国内市场的基础上，助推城乡协同发展和乡村振兴。

2.3 领会农村宅基地“三权分置”的现实意义

农村宅基地“三权分置”的目的在于充分保障农村人口的宅基地所有权、保证农户的资格权和适度盘活农村宅基地使用权，在一定范围内提升农村宅基地的财产属性。这较好地回应了当前我国城市化进程中城乡二元体制带来的经济发展问题，从根本上提出了解决小产权房、“宅基地换社保”等社会问题的政策思路，也是社会治理现代化在农村经济发展实践中的反映。在社会转型阶段，把握农村宅基地“三权分置”改革的契机，利于实现农业农村的现代化发展。

农村宅基地“三权分置”是实现乡村振兴的必然要求。党的十九大明确了我国新的历史定位，即“中国特色社会主义进入了新时代”[9]，并规划了“两步走”的战略蓝图，在此形势下，为实现国民经济高质量发展和畅通国内大循环，必须着力补齐农村经济发展这个短板。长期以来以农村哺育城市为主的城乡二元体制，限制了农村经济的良性发展，农村宅基地的财产属性相对弱于保障属性，难以带来一定量的要素分配收益，不利于落实乡村振兴战略的相关要求。另外，发达的市场经济使大城市产生了虹吸效应，拉动众多农村人口入城工作，使农村在一定程度上形成了“空村”现象，农村宅基地多有闲置，但在原有法律体系下，闲置的农村宅基地难以释放出可观的经济潜力。在新时代，立足于完善相关农村保障体系的基础上，适当放宽农村宅基地的使用权，优化宅基地的资格权和所有权设置，并对不当行为给予一定惩戒和纠正，在实践中不断推动和完善农村宅基地“三权分置”的改革，将会助力实现农村经济的跨越发展，进而从实处推动乡村振兴。

3 宅基地“三权分置”的路径探索

农村宅基地的现实状态与理论应然之间的差距，是当前进行“三权分置”改革重要的实践立足点。在统筹经济发展与民生改善的基础上，“用增量权利的中止，换取存量权利的完善”是解决农村宅基地制度性难题和推动“三权分置”改革的破局思路[10]。一方面，要健全农村宅基地免费申请的适时中止制度，遵守《土地管理法》第62条之规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“农村村民出卖、出租、赠予住宅后，再申请宅基地的，不予批准”的相关法旨[11]，在保障村民生活需要和恪守“一户一宅”的原则下，限制宅基地数量上的过度扩张，缓解增量压力。另一方面，在约束增量权利，抑制无序增长的同时，通过采取对存量宅基地的确权登记和颁发证明等措施，给予合法持有者包括置换、转让和继承等有限处分权，扩展宅基地及其上财产参与市场经济的可能性，在遵守市场规律和发挥市场能效的基础上，完善存量宅基地及其占有者的禀赋和权能结构，实现农村宅基地的有序流转和顺利转型，为盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，实现村民增收开辟空间。在此思路的指引下，从落实农户宅基地资格权的相关要求、多维拓展宅基地使用权的实现机制和完善宅基地“三权分置”配套制度方面综合施策，是实现农村宅基地“三权分置”的有效路径。

3.1 落实宅基地资格权的相关要求

依据农户宅基地资格权取得与限制的相关要求，阻断农村宅基地存量的无序扩张，整治宅基地闲置问题，建立宅基地的有偿退出机制，是推动农村宅基地“三权分置”的重要内容。一是要严格落实“一户一宅”原则。对于新增宅基地申请要严格审查、严肃审批，尽可能地在源头消除扩张的无序性，同时，要督促拆除违规建造和占耕地建造等，加强管控力度，但要规避方法选择上的“一刀切”作风。二是要在合理引导、严格管控的基础上，妥善执行“建新拆旧”的任务和要求。特别是针对“易地搬迁”扶贫工作中整体性搬迁带来的宅基地闲置与废弃，应在环境友好的价值导向下，在村民统一搬迁后，集中收回旧宅基地，并整改为生态用地等。另外，给予主动退出闲置宅基地的村民合理的经济补偿，尽可能地弥补其退宅损失，对拒不退出的“钉子户”进行处罚，在以经济因素调动村民退出多余宅基地的积极性和主动性的基础上，加强宣传和教育，引导和更新村民观念，激发其内生动力，以达到集约用地的目标。三是强制收回“批而不建”的闲置宅基地。相关部门要彻底清查、逐步解决超时未动工和“批甲地，用乙地”的宅基地闲置情况，在强制收回已审批宅基地的同时，征收宅基地使用权人在闲置期间的占地费用，增加使用权人的闲置成本。

3.2 多维拓展宅基地使用权的实现机制

在适度放宽农村宅基地使用权的同时，有序开放宅基地产权结构，引导社会资本的融合发展，强化宅基地的财产功能，是推动农村宅基地“三权分置”的关键一环。一是要建立城乡融合发展的体制机制。城乡二元对立体制是我国农村独特景象和贫困韧性的根源，也是资源和要素在城乡间流通的梗阻。在乡村振兴的过程中，要弥合城市对农村资源和要素的虹吸效应与“涓滴补偿”反馈之间的鸿沟，为农村经济发展和宅基地利用方式拓展提供物质诱因，同时，盘活宅基地使用权能，突破兜底农户居住的框架约束，适度发挥宅基地的财产功能。二是要建立健全宅基地使用权和地上财产流转市场。马克思在《资本论》中指出，“流通是商品占有者的全部商品关系的总和。在流通以外，商品占有者只同他自己的商品发生关系[12]”。也就是说离开了流通领域，资本增值便无从谈起。显化农村宅基地的财产功能，是适应农村土地要素从“资源”变“资本”，再到实现价值增值的客观需要。三是要构建宅基地使用权转让与用途转换相衔接的长效机制。在发展主义范式下，除非农村低收入群体完全融入现代生产方式之中，否则乡村振兴的道路只会道阻且长，而关键就是要打破该群体的自限性。第二、三产业的增值前景，相对高于第一产业，但第二、三产业的发展需要以资金和技术为支撑，而资金、技术下乡必然需要更多的产业用地空间，在坚守耕地红线的基础上，支持农村宅基地性质转换和用途变更，是释放宅基地财产功能的重要途径。

3.3 完善宅基地“三权分置”配套制度

在渐进主义的框架下，依据《土地管理法》构建一个属性明晰、权能相对完整、流转较为开放和严格坚守底线的政策体系，是推动农村宅基地“三权分置”的必然要求。一是要在基层政府设立“三权分置”改革专门机构，统抓具体工作和责任落实，在指导和服务宅基地所有权落实、资格权建构和使用权改造工作的基础上，为广大农民提供知情渠道进行政务公开，提高工作透明度和工作的群众满意度。二是要根据《土地管理法》相关法旨，协调宅基地处分权、收益权与分配权的现实耦合，尽可能保证相关配套制度的可行性与合理性，在保障农民集体依法行使所有权的基础上，督促宅基地的占有主体合理、规范利用土地。三是既要坚持原则，又要结合实际情况，灵活调整工作方式。在全面了解和掌握相应区域实际情况的基础上，结合本地区特色、风俗等合法合规开展工作，规避形式主义和“一刀切”作风，在注意细节的同时，克服生搬硬套的僵化思维局限，积极探索宅基地“三权分置”的特殊模式、特殊风格，诸如在因地制宜发展特色产业的过程中，提高宅基地使用权的流转效率等。

4 结语

不同地区间的经济发展差异，必然要求在农村宅基地“三权分置”的细节操作上因地制宜，注重运用统筹兼顾的根本方法，针对不同问题选取不同解决策略，提出不同的工作步骤和目标。农村宅基地“三权分置”改革事关党的“两个一百年”奋斗目标的实现，如何在把握不同地区经济发展特殊性的基础上，推进农村宅基地“三权分置”至关重要，值得进一步研究。