“陆海统筹”的法律内涵及法律实现路径

李挚萍， 程晓娅

(中山大学 法学院，广州 510275)

海洋作为21世纪国家的重要着力点，随着海洋强国战略和生态文明建设的进一步推进，其发展和生态环境保护也越来越受关注。“陆海统筹”这一概念应时而生。自“十二五”规划将“陆海统筹”确定为一项指导性原则后，近年来在党内法规、行政法规、地方性法规以及部门规章等各类法律文件中常见到“陆海统筹”的表述，最近两年颁布的《海警法》和《长江保护法》也提出了“陆海统筹”的要求。但通过梳理可以发现，“陆海统筹”这一概念在不同的法律规范中常常存在语义差异。那么，这一概念是否有一个统一的法律内涵？如果有，其法律内涵及效力到底是什么？如何在法律上实现这一要求？本文试图对这些问题进行探讨。只有明确“陆海统筹”的法律内涵，才能更好地规范其法律表达，实现其规范功能，从而更好地处理陆海发展与生态环境保护的关系。

一、“陆海统筹”：从政策术语走向法律术语

(一)“陆海统筹”在政策文件中的表达

“陆海统筹”这一概念很早就出现在国家对渤海环境治理的政策文件中。2001年10月1日，《国务院关于渤海碧海行动计划的批复》中就提到：“四省市及北京市、吉林省、内蒙古自治区、山西省、河南省人民政府要根据《计划》中对入海河口氮、磷等主要污染物的总量控制要求和陆海统筹兼顾的原则，对有关流域水污染防治规划作进一步完善。”

在国家随后的一系列发展战略中，这一概念出现的次数越来越多。2011年3月颁布的“十二五”规划明确提出“坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力”，此时的“陆海统筹”更强调发展海洋产业，促进产业转型升级。2016年3月，“十三五”规划中再次规定“坚持陆海统筹，发展海洋经济，科学开发海洋资源，保护海洋生态环境，维护海洋权益，建设海洋强国”。2017年10月，党的十九大报告中也强调“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。在2019年发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》中也可以看到“坚持陆海统筹、科学开发，加强粤港澳合作，拓展蓝色经济空间，共同建设现代海洋产业基地”的要求。2021年3月11日通过的“十四五”规划进一步强调“坚持陆海统筹、人海和谐、合作共赢，协同推进海洋生态保护、海洋经济发展和海洋权益维护，加快建设海洋强国”，以及“建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度”。

可见，“陆海统筹”在政策中的表达由最初针对渤海环境治理逐渐上升为一项建设海洋强国以及保障海洋与陆地经济社会协调发展的指导原则，其范畴不仅包括环境治理，更是包括与建设海洋强国有关的经济、政治、文化、社会、生态环境保护等各方面的内容。

(二)“陆海统筹”在法规和规章中的表达

随着生态文明建设和海洋发展战略的进一步推进，“陆海统筹”这一概念愈加频繁地出现在党内法规、行政法规、部门规章和地方性法规等法律文件中。

在党内法规层面，2013年11月12日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到“建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制” 。2015年4月，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》同样要求“实施严格的围填海总量控制制度、自然岸线控制制度，建立陆海统筹、区域联动的海洋生态环境保护修复机制”。2019年10月31日，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中强调“完善污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系”。

在行政法规和部门规章方面，包含“陆海统筹”表述的文件更多。如《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《国家海洋局关于加强滨海湿地管理与保护工作的指导意见》《围填海管控办法》《海岸线保护与利用管理办法》《海岛及海域保护资金管理办法》等法律文件中均有关于“陆海统筹”的内容规定。

除了中央层面的上述法规和部门规章，“陆海统筹”也受到了地方立法的青睐。广西、海南、福建、浙江、山东、江苏、广东等省以及深圳、青岛、大连、秦皇岛、滨州、珠海、锦州、潍坊、防城港、宁德等市颁布的地方立法均有涉及“陆海统筹”的内容，主要体现在两方面的立法中。一是海岸带、海域、海岛相关立法。如《福建省海岸带保护与利用管理条例》第3条规定，“海岸带的保护与利用遵循陆海统筹、以海定陆、保护优先、合理利用、科学管理、军民融合、可持续发展的原则”；又如《深圳经济特区海域使用管理条例》第3条规定，“海域使用坚持保护优先、合理开发、陆海统筹、统一规划和节约集约利用原则，实现生态效益、经济效益和社会效益有机统一”；再如《珠海经济特区海域海岛保护条例》第3条对于“海域海岛的保护遵循陆海统筹、规划引领、生态优先、绿色发展的原则”的规定。二是海洋环境保护立法。如《广东省实施〈中华人民共和国海洋环境保护法〉办法》第3条规定，“海洋环境保护应当坚持科学规划、陆海统筹、预防为主、防治结合的原则，在重点海洋生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等海域划定生态保护红线，建立海洋资源开发与生态环境保护、海洋环境整治与陆源污染控制相结合的海洋环境保护机制”。

通过考察以上法规和规章的规范形态，可发现“陆海统筹”较多作为一项理念或者原则存在，主要起宏观指导作用，主要适用于陆海空间规划管理、陆海环境监管、海洋生态环境保护与修复、海洋资源开发与保护等具体领域。

(三)“陆海统筹”在法律中的表达

2020年，“陆海统筹”开始被明确写入国家法律。2020年颁布的《长江保护法》第60条规定：“国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和长江河口所在地人民政府按照陆海统筹、河海联动的要求，制定实施长江河口生态环境修复和其他保护措施方案，加强对水、沙、盐、潮滩、生物种群的综合监测，采取有效措施防止海水入侵和倒灌，维护长江河口良好生态功能。”此外，2021年颁布的《海警法》第8条也规定：“国家建立陆海统筹、分工合作、科学高效的海上维权执法协作配合机制。国务院有关部门、沿海地方人民政府、军队有关部门和海警机构应当相互加强协作配合，做好海上维权执法工作。”目前，法律上“陆海统筹”的涵义更多与其所在的法律的宗旨相适应。《长江保护法》中的“陆海统筹”主要强调的是水生态环境保护；《海警法》虽然涉及海洋生态环境执法，但该法中“陆海统筹”是对执法机制的要求。

综上，“陆海统筹”这一概念由一种理论设想转变为政策法律的原则，再反映在党内法规、行政法规、部门规章和地方性法规中，最终进入法律，是一个循序渐进的过程。由其演进过程可知，随着社会发展，“陆海统筹”在法律上的认可度不断提高，已逐步由一种政策术语转变为一种法律术语。

二、“陆海统筹”的法律内涵

尽管“陆海统筹”作为一项指导原则包含极为丰富的内涵，但目前其法律载体主要是资源开发利用与生态环境保护相关立法。因此，本文主要探讨其在资源开发利用与生态环境保护方面的法律内涵。

“陆海统筹”这一概念已从政策视野进入法律视野，但由于这一概念过于宏观抽象，当前中国环境法律中并无关于这一概念的明确界定。正如有的学者提出的，环境法较之传统部门法而言，更大程度上面临着概念的确定性问题。(1)杜寅：《环境立法确定性命题的提出与展开——以固废法体系为例》，《中国地质大学学报(社会科学版)》2019年第3期。作为一个法律概念，“陆海统筹”必须有一个相对确定的内涵，不论是制度构建还是实践落实，厘清并界定这一法律概念都是“陆海统筹”由政策语言转变为法律语言，实现规范化、可操作化和有效化的基础和前提。

事实上，环境立法常常需要借鉴社会生活中常用的，在科学、管理领域已经清楚界定的概念术语。因此，观察其他学科关于“陆海统筹”的界定，也能为我们理解这一概念提供一些思路。目前，较多文献采用的“陆海统筹”定义是“在陆地与海洋两大系统之间建立的一种资源利用、经济发展、环境保护、生态安全的综合协调关系和发展模式”(2)韩增林、狄乾斌、周乐萍：《陆海统筹的内涵与目标解析》，《海洋经济》2012年第1期。。但这一定义是缺乏实质内涵的。于是，有经济学者从经济学角度对该概念进行解读，认为“海陆统筹是指在区域社会经济发展过程中，综合考虑海、陆的资源环境特点，系统考察海陆的经济功能、生态功能和社会功能，在海、陆资源环境生态系统的承载力、社会经济系统的活力和潜力基础上，以海陆两方面协调为基础进行区域发展规划、计划的编制及执行工作，以便充分发挥海陆互动作用，从而促进区域社会经济和谐、健康、快速发展”(3)叶向东：《构建“数字海洋”实施海陆统筹》，《太平洋学报》2007年第4期。。但是，经济学话语中的“陆海统筹”以经济为重心，强调海陆经济的协调,以效率为最终追求目标。也有学者从环境科学角度解读该概念，认为“陆海统筹是站在陆地和海洋两大生态系统整体性保护角度上开展的顶层设计，以陆海间关系最为密切的水治理领域为突破口进行统筹谋划和系统设计，需要客观把握和认识陆地水、海洋水之间的关系和各自特征，聚焦河口海湾等重点区域，注重氮磷等防控指标的衔接，以及治理措施和任务的联动，实现一举两得”(4)姚瑞华、赵越、张晓丽等：《坚持陆海统筹，加强流域海域系统治理》，《中国环境报》2021 年1 月19日，第3版。。在其话语体系中，生态系统间陆域和海域各环境要素的相互作用是探讨重点。

本文认为，从法学角度解读一个概念，必须能反映出其对特定主体设立特定领域的权利义务，以实现特定的法律目标的内容。“陆海统筹”的法律内涵是指政府在规划、协调、管理陆海资源开发利用与生态环境保护活动时，应当秉持陆海生命共同体理念，兼顾、协调各方利益，保障陆海经济与环境协调发展的法律原则及机制。“陆海统筹”的实质“在于使陆地与海洋以及陆海内部各要素实现从无序向有序、从失调向和谐转变，各方面相互衔接、良性互动”(5)李靖宇、李锦鑫、张晨瑶：《推进陆海统筹上升为国家大战略的构想》，《区域经济评论》2016年第3期。，以“衔接”“协调”“共治共赢”等理念来指导政府解决陆海资源开发利用和生态环境保护中的各种问题。

(一)价值目标：解决陆海资源开发利用和生态环境保护中的各种利益冲突

法律是一种分配、协调利益或调整社会关系的手段，法学研究的主要任务是识别利益、解决利益冲突。(6)李启家：《环境法领域利益冲突的识别与衡平》，《法学评论》2015年第6期。事实上，在陆海资源开发利用和生态环境保护中存在诸多矛盾，这些矛盾体现在法律上就是各种利益的不协调甚至冲突。从规范内容上来看，“陆海统筹”主要在规划、生态修复和保护、生态环境监测、执法协作等方面适用，主要是为处理这些领域内陆域和海域利益的不协调甚至冲突提供指导和依据。

第一，协调陆海经济发展与生态环境保护的利益冲突。这主要指的是沿海经济发展利益与海洋生态环境保护利益的冲突。海洋承载着沿海地区太多的利益，如海洋蕴含着丰富的自然资源、渔业资源、旅游资源、空间资源，这些都可以为沿海地区带来直接的利益。但海洋绝非仅属于沿海地区，它关乎全体人类和子孙后代的发展。以规划为例，沿海地区的规划实际上是陆域发展与海域生态环境保护矛盾集中展现的一个焦点。为了发展经济，规划中常存在过度填海、过度开发海岸线的情形，这些过度的陆地活动最终带来红树林消失、生物物种濒危、生境改变、海水污染等海洋生态环境恶化的后果。目前，公众和政府关注更多的是陆域开发造成的污染、陆域污染物入海对海洋生态环境的影响，但随着海洋经济发展，海上、海底矿产资源开发活动等也可能会对近海岸陆域造成环境污染和生态破坏，进而在未来导致利益冲突。

第二，协调陆海不同区域的利益冲突。有区域就有区域利益，有区域利益就有区域利益保护的要求。(7)杨寅：《行政区域利益冲突的法律规制》，《法学评论》2006年第3期。和经济发展与环境保护的利益冲突不同，这里更强调内陆、沿海区域、海域以及不同行政区域的利益冲突。首先，内陆、沿海区域与海域存在利益冲突。以水质为例，由于海水由内陆河流汇集而成，因而最终海水水质实际上受内陆入海河流区域、沿海区域影响，要想改善海水水质，势必要对内陆入海河流区域、沿海区域水环境质量标准和排污标准提出更高的要求，由此便会引发这些区域的利益冲突。其次，不同行政区域间存在一定的利益冲突。目前，中国仍是基于省界、市界等行政划界进行区域治理，但陆海生态系统是一个整体，并不会因行政划界而割裂，这种陆海生态环境整体保护和行政区域的割裂往往会导致不同区域在区域发展和生态环境保护中出现冲突。如粤港澳大湾区以及位于北部湾附近的广西北海、广东湛江和海南海口，这些区域的海洋环境互相影响，一个区域的污染与破坏往往会影响其他区域，甚至蔓延至整片海域，并受陆地经济社会活动的累积影响。(8)郑淑娴、杨黎静、吴霓等：《粤港澳大湾区海洋生态环境协同共治策略探讨》，《海洋开发与管理》2020年第6期。以2020年饱受争议的“深圳湾航道疏浚案”为例，该工程发生在深圳区域，但被质疑可能会影响香港米埔湿地，(9)《深圳湾航道疏浚工程环评涉嫌抄袭 中科院：全面调查》，中国新闻网，2020-03-28，https://www.chinanews.com/sh/2020/03-28/9140403.shtml，访问日期：2021年4月1日。此时不同行政区域间便产生了利益冲突。

第三，协调陆海不同行政部门的利益冲突。虽然行政机关及其工作人员是代表人民利益行使权力，但不可否认的是，他们也有自己的利益。无论是对外或对内行使权力，行政机关及其工作人员在实现公共利益的同时，也会追求自己的利益，(10)章剑生：《作为担保行政行为合法性的内部行政法》，《法学家》2018年第6期。也就是说，行政行为往往承载着不同部门的利益。这就导致了部分行政行为其实是从部门利益而非整体政府的角度出发，如不同部门对于经济发展规划或专项规划难以达成一致，部分职能部门忽视环保需求；部分行政措施以部门为中心，各自为政，不顾及陆海行政行为的联动与协作；对于陆海生态环境保护，不同执法机构存在执法缺位、割裂的情形，如陆源排污口未被纳入海洋环境保护监管范围、陆域与海域环境监管割裂、海洋自然保护区长期处于管理缺位状态等。以上都是在管理陆海活动时不同行政部门间可能发生的利益冲突。

(二)法律地位：指导、约束政府陆海管理活动的法律原则

“陆海统筹”的出发点和落脚点是解决陆海资源开发利用和环境保护的各种利益冲突，那么，其在法律上的地位该当如何？本文认为，“陆海统筹”是一项指导、评价、约束政府管理、协调陆海资源开发利用和生态环境保护活动时的行政行为的法律原则。

在法理学概念中，法律原则是指可以作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则。(11)张文显：《规则·原则·概念——论法的一般模式》，《现代法学》1989年第3期。“法律原则就是规则和价值观念的汇合点。”(12)麦考密克、魏因贝格尔：《制度法论》，周叶谦译，中国政法大学出版社，2004，第90页。法律原则蕴含着公平、正义、效率、安全等价值观念，其本身只是明确某个值得追求的目标或任务，而没有指出应该如何实现这个目标。

通过考察规范现状可以发现，“陆海统筹”这个概念只是指出了一个要“协调好陆海矛盾”的目标和“统筹考虑陆海”的任务，但是并未告诉我们为了达成这一点，究竟应该怎么做。事实上，实现这个目标与任务的做法可以是千差万别的，它们往往与具体的情形相关。例如，对于“近海陆域发展利用规划中并未考虑对海洋生态环境影响”的情形，“陆海统筹”可以通过“要求对陆域规划进行海洋生态环境影响的规划环评”的做法来实现；而在“陆源污染物造成海洋生态环境恶化”的情形中，“陆海统筹”可以通过“加大对陆源污染物的监管”的做法来实现。“规划环评中要求考虑对海洋生态环境的影响”与“加大对陆源污染物的监管”是两种情形下实现同一个目标和任务的不同手段。可见，与一般规则不同，“陆海统筹”具有抽象、不确定的特征，因此构成一项法律原则。

舒国滢教授曾将法律原则的功能归纳为指导功能、评价功能与裁判功能。(13)舒国滢：《法律原则适用中的难题何在》，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2004年第6期。“陆海统筹”这一原则便对政府管理陆海自然资源开发利用和生态环境保护活动时的行政行为具有指导、评价和约束功能。首先，“陆海统筹”原则可以作为一系列涉及陆海管理的法律解释和推理的依据，为政府管理规则的正确适用提供指导，如指导陆海执法协作机制及规则的建立。其次，“陆海统筹”可以成为对管理陆海的各项法律规则甚至整个实在法的效力进行实质评判的标准，可以成为说明政府开发、利用陆海自然资源以及保护陆海生态环境的行为规则是否正确、是否以一种系统整体的方法实施、是否有效的理由。最后，“陆海统筹”在一定程度上可以作为个案裁判的依据或理由。实践中已经出现了企业经济活动既造成陆域污染又造成海洋污染的案件，给法院带来了管辖难题，如“重庆两江、广东环保基金会和世纪青山等环境污染责任纠纷”一案。(14)参见广东省高级人民法院(2017)粤民终2635号民事裁定书。“陆海统筹”这一原则或许可以为此类问题的解决提供一些思路。

(三)实质内容：政府协调陆海资源开发利用和生态环境保护的活动

从语义分析来看，“陆海统筹”可拆分为“陆海”和“统筹”两个词语来理解。“陆海”一词显然指的是陆域和海域，至于是陆域或海域的什么内容，省略不表，但也正是这种省略，赋予了这一词语更大的适用空间；而“统筹”一词在《现代汉语大辞典》中是“统一筹划”的意思。以这两个词语作为分析基础，“陆海统筹”包含以下两方面的实质内容。

第一，统筹的主体为政府。这里的政府指的是更广义上的“政府”，包括对陆域、海域的发展和保护进行规划、执行、监管等的部门。从中央层面看，主要包括国务院、国家发改委、生态环境部、自然资源部等部门；从地方层面看，主要包括沿海人民政府和地方发改委、自然资源、生态环境、海事、分管港口航道建设的交通运输等部门。(15)如国家海洋局、国家发改委、国土资源部联合颁布的《围填海管控办法》要求沿海省、自治区、直辖市人民政府，财政部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、法制办，军委办公厅、军委联合参谋部在进行围填海活动时要遵守陆海统筹的原则。需要注意的是，在中国，“国民经济和社会发展计划”往往是由人民代表大会制定的，那么，权力机关是否属于统筹的主体值得进一步讨论。

“陆海统筹”的统筹主体为政府的法律基础在于政府对环境质量负责。“陆海统筹”始终围绕陆域和海域资源的开发、利用以及生态环境的保护活动，由于陆域和海域的资源不同于一般物权，兼具经济价值和生态价值，且天然承载着公益属性，故对代理行使自然资源所有权的政府进行约束也是必然要求。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”可以看出，环境法律规范约束的主体大致可以分为两类：一类是政府，另一类是企事业单位和个人。事实上，“陆海统筹”无论是最初为了解决重陆轻海的问题，为了让海洋经济和陆地经济协调发展，还是后来适用于陆地与海洋的生态环境保护，其内涵都是“通盘筹划”或“统一筹划”，这种综合性决策、判断以及行动不是具体单位和个人可以承担的。如实践中存在大量围填海项目、航道疏浚项目对海洋生态环境带来极大威胁，甚至造成严重的污染破坏，其根源仍在于政府的无序规划、过度开发。可以说筹划的核心仍在于政府的决策行为。对陆海进行“通盘筹划”是使行政决策科学、合理、正当的必经之路，更是政府对环境质量负责的要求。正如有的学者所认为的，“环境法应当首先是评判政府决策行为的法”(16)徐祥民：《关于修改环境法的八点看法——人与自然和谐的视角》，载徐祥民主编《中国环境资源法学评论(2007年卷)》，人民出版社，2008，第3-9页。。因此，从政府对环境质量负责的角度来看，政府应当受“陆海统筹”原则的约束。

第二，统筹的对象为陆海资源开发利用和生态环境保护的活动。法律对整个生态系统是难以管理的，法律只能管理对生态系统造成压力的人类活动。对于海洋生态系统来说，其受到的威胁类型主要包括：(1)海岸带开发、毁灭性捕捞、沿海森林砍伐、采矿、采珊瑚、疏浚航道、土木工程、水产养殖造成的生境丧失或改变；(2)陆源污染引起的富营养化、倾废、疏浚河道和水运污染、由淡水径流和海平面上升引起的河口卤化作用、外来物种入侵、全球变暖和海平面上升带来的生境破坏；(3)超过可持续水平的捕获、为满足高端市场需求等造成的过度捕获。(17)Tundi Agardy, “An Environmentalist’s Perspective on Responsible Fisheries: The Need for Holistic Approaches,” in Responsible Fisheries in the Marine Ecosystem, eds. M. Sinclair and G. Valdimarson (Oxford: FAO and CABI Publishing, Wallingford, 2003), pp. 65-85.总体来看，这些威胁主要来自人类开发利用陆海自然、生物、空间等资源的活动。

“陆海统筹”就是秉持陆海生命共同体理念，对这些陆海资源开发利用和生态环境保护活动进行兼顾和协调。协调，是指在沟通的基础上，按照新理念对具体法律原则和制度的系统性考虑，通过统筹安排，将新目标、新理念、新原则贯穿到法律之中，最终达致共同目标的实现。(18)吕忠梅：《论环境法的沟通与协调机制》，《法学论坛》2020年第1期。虽然企业或个人的单个陆上活动也可能会对海洋生态环境造成损害，但若将陆海视为一个整体生态系统，单独的具体行为管理并不能起到很好的作用。对陆海生态环境造成更大影响的是政府的规划、决策、标准制定、许可、执法等管理行为，因此，需要将协调的理念和目标贯穿到这些行政行为中，协调各种陆海资源开发利用和生态环境保护活动。具体而言，包括陆海空间布局、资源配置、污染防治、生态修复、风险应急与灾害防治等活动，(19)姚瑞华、赵越、张晓丽等：《坚持陆海统筹，加强流域海域系统治理》，《中国环境报》2021年1月19日，第3版。需协调不同区域、不同部门所从事、管理的这些活动。

三、“陆海统筹”的法律实现路径

尽管“陆海统筹”这一概念的法律内涵并不清晰，但这一原则得到了普遍的支持。事实上，“陆海统筹”的重要意义以及如何实现已被较为充分地讨论，本文关注的重点是“陆海统筹”的法律实现路径。

(一)在不同的法律规范构造中体现“陆海统筹”

“陆海统筹”是综合生态系统管理原则在保护陆海生态环境、协调陆海管理不同利益冲突方面的中国化表达。由前文可知，“陆海统筹”的内涵极其丰富，它被包含在不同效力层级、不同类型的规范中。只有在不同层级的法律规范构造中反映“陆海统筹”的要求，才能保证这一要求在规则体系上的逻辑周密，为具体制度实现这一要求提供法律基础。

第一，环境基本法要反映“陆海统筹”的要求，可考虑增加“系统保护”原则进行涵盖。环境基本法作为环境保护领域法律体系的龙头法和基本法，规范对环境产生影响的一般行为，适用于整体生态环境保护和自然资源开发利用活动。如前文所述，“陆海统筹”是一项政府在管理陆海活动时应当秉持的法律原则，它并非只关注海洋生态环境的保护，而是以一个更为宏大、开阔的视角，对陆海经济社会发展与生态环境保护进行行动部署和利益协调，因此应当将这一理念充分反映在环境基本法的法律原则中。然而，现行环境基本法的基本原则未能很好地体现出陆海综合保护的意涵。虽然《环境保护法》第5条规定了保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责原则，但这些原则并未强调“衔接”“协调”“共治共赢”及“陆海生命共同体”的理念，不能完全覆盖“陆海统筹”的内涵。同时，通过考察现行规范，结合体系解释也可以发现，在部分包含“陆海统筹”的规范中，“陆海统筹”常与环境法的其他基本原则一并出现。(20)如中共中央办公厅、国务院办公厅2017年发布的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中就提到了“按照陆海统筹、综合治理的原则”开展生态整治修复。这也在一定程度上说明了立法实践区别看待“陆海统筹”原则和其他环境法基本原则。

需要注意的是，在环境基本法中反映“陆海统筹”的要求，并不意味要直接在《环境保护法》中规定“陆海统筹”的原则。首先，“陆海统筹”强调要兼顾统筹陆地和海洋的关系，协调陆海资源开发利用和生态环境保护中的利益冲突，其与“山水林田湖草生命共同体”思想的内涵存在一致，本质上都是以一种系统、整体的方法来保护陆海生态环境，因此可以将这种整体保护、系统考虑的思想统一反映在《环境保护法》中，使用“系统保护”作为原则更具有包容性。其次，《环境保护法》作为龙头法和基本法，其基本原则应当有更高的站位，“陆海统筹”与原来的原则在表达上似乎并不对应，也不能区分《环境保护法》原则与其他具体环境法律规范中的原则，难以体现其原则的地位，因此采用“系统保护”原则的表述可能更为合适。建议将《环境保护法》第5条的环境保护原则修改为“保护优先、预防为主、系统保护、综合治理、公众参与、损害担责原则”。

第二，直接适用于陆海资源开发利用和生态环境保护的法律规范应明确规定“陆海统筹”原则。直接适用于陆海资源开发和生态环境保护的法律规范主要指的是《海洋环境保护法》《海域使用管理法》，以及未来将起草出台的“国土空间规划法”“海岸带管理法”。以《海洋环境保护法》为例，虽然《海洋环境保护法》经过修改在实体上关注到了“陆海统筹”的要求，(21)如《海洋环境保护法》第二十九条规定，“向海域排放陆源污染物，必须严格执行国家或者地方规定的标准和有关规定”;第四十一条也提出,“国家采取必要措施，防止、减少和控制来自大气层或者通过大气层造成的海洋环境污染损害” 。但其关注的仍主要是近海岸的直接排放，事实上对于远离海岸最终通过河流入海的陆源污染物也应当有明确的监管要求。再加上海洋生态环境也会影响陆地生态环境，如果只是通过这种小方面的制度修补，一则可能会出现立法割裂、多次修改导致立法资源浪费，二则难以体现“陆海统筹”的真正内涵。因此，需要将“陆海统筹”以原则的形式在《海洋环境保护法》中确定下来。《海域使用管理法》“国土空间规划法”和“海岸带管理法”则是直接涉及近海自然资源和空间资源开发利用的法律规范，规定“陆海统筹”原则才能从整体上指导和约束陆海自然资源开发利用活动，实现生态环境保护的要求。

第三，涉及近海陆域和海域自然资源开发利用、生态环境保护的法律均应反映“陆海统筹”这一具体制度要求。事实上，在环境法中确定“陆海统筹”这一基本原则只是一种理想应然的状态，若想将这一原则转化为现实应然，就必须结合具体规范提出具体制度要求。《海警法》便是一个很好的示例，其规定的海洋生态环境执法与陆地执法的协作，为其他法律加入“陆海统筹”的要求提供了借鉴。此外，如污染防治、生态环境监测、生态环境执法、生态修复等方面的法律法规，虽非直接适用于近海陆域和海域自然资源开发利用、生态环境保护活动，但其具体条款会涉及这些活动，因而也应当体现这一原则。

(二)拓展既有法律制度内涵，为“陆海统筹”提供制度支撑

第一，完善规划、环评、标准、许可等制度，发挥对“陆海统筹”的支撑作用。联合国环境规划署曾建议，环境规划、环境评价、环境监测、守法制度和执法机制有助于各部门综合决策。(22)王曦主编/译:《联合国环境规划署环境法教程》，法律出版社，2002，第383页。本文认为，“陆海统筹”也需如此借助环境法各项制度的联系，以实现对陆海各种利益冲突的协调，但现实中较难达致这种理想的状态，很容易迷失在过多的制度中，因此抓住关键制度即可。

实现“陆海统筹”原则，关键是规划制度、环境标准制度、排污许可制度、调查监测制度以及执法制度中有相关内容支撑。(1)要完善规划制度。实现经济发展事项与生态环境保护事项的协调，关键是将海洋生态环境保护政策目标纳入各个非环境部门的决策中，尤其是陆海空间规划、海域规划、经济发展规划以及各专项规划等，因此需要完善规划制度中陆海信息共享、陆海管理对话协商、规划环评、专家咨询、公众参与等程序，以此实现重大决策中协调陆海关系的要求。(2)要完善环境标准制度。各项环境标准在制定程序上应当做到陆海统筹，这就要求在标准制定时要通过协商、专家咨询、公众参与等程序，充分处理好陆域主要环境要素标准和海域主要环境要素标准的关系。(3)要完善排污许可制度。通过综合排污许可制度，协同污染物在陆海不同环境媒介中的迁移转化，实现对固定污染源排放活动从陆地到海洋的全过程管理。(23)李挚萍、陈曦珩：《综合排污许可制度运行的体制基础及困境分析》，《政法论丛》2019年第1期。(4)要完善调查监测制度。政府作为统筹陆海活动的主导力量，在管理过程中，由于缺乏科学数据导致政策失误，甚至给生态环境保护工作带来风险的情况是存在的。政府必须意识到，陆海生态系统间的相互作用和影响很复杂，必须通过不断调查、监测获取信息和数据，才能为协调活动提供数据支撑。因此，有必要完善陆海自然资源状况调查制度，建立资源基础数据库，完善陆海整个生态系统监测网络体系和监测信息共享机制。在这方面可借鉴《长江保护法》和《土壤污染防治法》的相关规定。(24)《长江保护法》第8条、第9条分别规定了长江流域的调查、监测制度，《土壤污染防治法》第15、16条规定了土壤污染监测制度，第35、36条规定了土壤污染调查制度。(5)完善执法制度。主要包括根据海洋生态环境保护的要求，加大陆源污染执法力度，完善海上环境执法与陆上执法的联合执法、 执法协助、案件移送相关机制和程序。

需要注意的是，虽然目前一直强调“以海定陆”，但不是说海洋生态环境保护比陆地生态环境保护更重要，而是因为海洋生态更为脆弱，再加上长期被忽视，海洋当下面临的挑战更为严峻。在未来，也可能会出现“以陆定海”，如海上风能开发、全球气候变暖可能会对陆地造成影响。两者处于一个不断调适平衡的过程中，现有法律制度需要根据具体情形去衡量判断并进行完善回应。

第二，建立陆海不同区域、不同管理部门的行政协作制度。需要明确的是，“陆海统筹”绝不意味着适用于陆域的制度必然要适用于海域。陆域和海域的法律制度是基于其自身的自然属性建立的，若强行一致，既不科学也不必要，反而可能造成立法资源的浪费。“陆海统筹”的真正内涵在于协同，协同陆海各要素、经济发展与环境保护、不同区域、不同行政管理部门的利益。完善现有法律制度固然可以对协调陆海资源开发利用和生态环境保护的利益冲突起到一定作用，但由于其仍是建立在陆海割裂的机制和法律体系的基础上，因而很难从根本上真正实现“陆海统筹”。此外，完善现有法律制度或许可以实现陆海环境要素和实体内容的协同治理，但对解决不同区域间、不同行政部门间的利益冲突收效甚微。“陆海统筹”需要建立一套能够协调陆海管理部门行动的制度。

而行政协作制度就是一种通过制度和规则来形成区域间、部门间协调与合作的秩序，完善跨部门协同的制度尝试。行政协作，指的是平行的职能部门之间，根据各部门管理事务的关联性和职责权限的局限性，基于同一目标，实行横向联合的管理方式。(25)金国坤：《行政权限冲突解决机制研究——部门协调的法制化路径探寻》，北京大学出版社，2010，第72页。如《海警法》第58条就规定了海警机构与外交(外事)、公安、自然资源、生态环境、交通运输、渔业渔政、应急管理、海关等主管部门，以及人民法院、人民检察院和军队有关部门的行政协作，以立法的方式为海上执法合作指明了方向。本文认为，建立陆域管理部门和海域管理部门的行政协作制度是持续、稳定实现“陆海统筹”的关键。首先，需要以法律的形式明确规定，将协调陆海关系作为不同区域、陆海不同管理部门的基本职责；其次，需要对协调职责进行定义和分类，列举所有带有协调性质的行政行为，将其纳入地方政府、不同管理部门职责范围内，如进行陆域、海域发展和环境保护时召开陆海联席会议、共享陆海信息资源、协调沟通、案件移送受理反馈等工作机制；最后，以法律形式对机构、区域之间的协作行为细节作出明确规定，明确陆海行政协助的启动、程序、拒绝、费用、争议及处理等多个方面。总之，将这些行政协助行为制度化、职责化、程序化，从而督促各级政府和有关行政管理部门共同协作，切实履行陆海统筹保护的职责。

(三)在法律评价体系中回应“陆海统筹”

“陆海统筹”原则既在于指导，也在于约束。因此，要赋予“陆海统筹”一定的规范效力，既要在法律表达中体现其当为性，也要让其有力约束政府实践。若想让“陆海统筹”这一要求对政府行为形成有力的约束，就必须有一套法律评价体系，明确政府怠于协调陆海各种利益冲突的法律后果。对政府行为的评价，一般有外部审查和内部规制。外部审查主要指的是司法机关对行政行为的审查；内部规制指的是行政机关内部作出的评价。本文认为，外部审查可对政府程序上是否做到科学合理决策、是否实现“陆海统筹”要求进行约束，但并不能对“陆海统筹”的实体内容作出判断。

本文还认为，在现有阶段，法律评价体系中更需要行政内部规制体系对“陆海统筹”这一要求作出回应。行政内部规制实际上就是行政法学界所称的“行政自制”， 也可称为 “行政自我规制”或 “行政自我控制”。(26)崔卓兰：《行政自制理论的再探讨》，《当代法学》2014年第1期。由于行政权完全掌握在行政主体手中，从行政权的启动到目标的达成，行政主体都可以进行自我管控和约束，所以行政自制的监控对象应当体现在行政立法、行政决策、行政规划与具体执法行为的全过程当中。(27)崔卓兰：《行政自制理论的再探讨》，《当代法学》2014年第1期。总体而言，行政机关的自我规制可从四个方面进行：(1)改革行政机制；(2)建立健全科学民主的行政决策机制；(3)改善行政绩效评价；(4)培养行政伦理。(28)同上。在这些措施中，行政绩效评价可能对责任主体最具有约束力。因此，需要进一步强化环境绩效评价作为“陆海统筹”最主要的内部规制手段。可借鉴《环境保护法》第 67 条、第 68 条、第 69 条和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，通过诫勉、责令公开道歉、调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职以及规定“不得提拔使用或者转任重要职务”等处理方法，(29)徐祥民：《地方政府环境质量责任的法理与制度完善》，《现代法学》2019年第3期。对未实现“陆海统筹”要求的政府进行内部约束。

除了地方政府环境质量负责机制下的环境绩效评价要回应“陆海统筹”的要求，还可以考虑制定涉及陆海不同区域、不同部门的公共管理事项绩效评估制度，强化激励与问责。确保对完成部门责任、实现跨部门合作目标的部门和人员给予各种奖励，激发其积极性；对履行职责不积极、难以及时有效完成跨部门协调目标的部门和人员实施问责，督促其努力改正。

奥尔多·利奥波德(Aldo Leopold)在《沙乡年鉴》里有一句著名格言：“一件事情如果有助于维护生物群的完整、稳定和美感，它就是正确的，否则就是错误的。”(30)奥尔多·利奥波德：《沙乡年鉴》，李静滢译，中国画报出版社，2016，第226页。“陆海统筹”以解决陆海资源开发利用和生态环境保护的各种利益冲突为出发点，以一种生态系统的方法来看待陆海生态环境保护，它就是这样一种正确的事物。“陆海统筹”要求政府在规划、协调、管理陆海资源开发利用与生态环境保护活动时，应当秉持陆海生命共同体理念，兼顾、协调各方利益，保障陆海经济与环境协调发展。它对政府行为提出了更高要求，要求以一种整体、综合、协调的方法去管理各种影响生态环境的陆海活动，可以说，它是国家治理能力和体系现代化在陆海生态环境保护方面的重要体现。要在法律规范上实现这一要求，首先需要完善现有的规则体系，在不同层级的法律规范构造中，或以更抽象的原则表达这一要求，或将这一要求直接规定为原则；其次，需要完善现有的规划、环境标准、排污许可、调查监测和执法制度并建立行政协作制度以支撑这一要求；最后，需要构建以环境绩效评价为主的内部规制评价体系，以此赋予“陆海统筹”一定的规范效力。即便如此，“陆海统筹”丰富的内涵也仍意味着其是一项较为抽象的原则，在实践中面临着政策倡导为主、硬性约束不足的窘境，要真正在法律上实现这一原则任重而道远。