普惠性民办幼儿园法人定位之探讨与重构

彭 茜， 郭 凯

(1.华南师范大学 教育科学学院，广州 510631；2.广东第二师范学院 教育学院，广州 510303)

类型化已成为中国教育改革与发展的一种基本趋势。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)首次强调，要对营利性和非营利性民办学校分类管理进行探索与尝试。《中华人民共和国民办教育促进法》(2016年修订，以下简称新《民促法》)第一次以法律形式正式确认民办学校实施分类管理。2020年5月28日，第十三届全国人大三次会议表决通过的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)基于“目的—功能”主义的法人分类方法及法律制定的路径依赖，根据“是否向出资人分配所取得的利润”将一般法人分为营利法人与非营利法人，实现了法人分类从过去的简单列举向类型化的转变。这一新的法人分类方式，已成为民办学校法人定位的总依据。2018年，中共中央、国务院联合颁布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)，提出到2020年底，普惠性幼儿园(公办幼儿园和普惠性民办幼儿园)在园幼儿占比达到80%以上。为了完成这一目标，各地都在积极推进民办幼儿园改制为普惠性民办幼儿园。这场改制不仅直接关系到民办幼儿园法人类型的改变，也影响了举办者是否参与提供学前教育服务的选择，对民办学前教育的健康发展产生了较深远的影响。

一、普惠性民办幼儿园非营利法人定位的合法性与合理性

20世纪90年代以来，中国教育政策法规对民办学校的非营利导向十分清晰，直至最终规定，禁止义务教育阶段举办营利性民办学校，普惠性民办幼儿园必须定位为非营利法人。

(一)普惠性民办幼儿园非营利法人定位的合法性

按照《中华人民共和国教育法》(1995年颁布，以下简称《教育法》)第26条、第31条的规定，作为教育机构的学校不仅应当具备法人成立的条件，而且必须取得法人资格。《中华人民共和国民办教育促进法》(2002年通过，以下简称旧《民促法》)第9条重申了《教育法》的规定，同时规定举办民办学校的社会组织也必须具有法人资格，新《民促法》继续保留了这一规定。长期以来，民办学校等社会组织的法律身份不明。为解决这一问题，1998年，国务院专门颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对民办非企业单位的概念进行了界定；2001年，教育部、民政部联合制定并颁布《教育类民办非企业单位登记办法(试行)》，专门对教育类民办非企业单位的内涵作出规定。

1998年以来，大多数民办学校虽被确定为非营利组织，但由于对《教育法》规定的“不以营利为目的”的理解存在偏差，大多数民办学校以“非营利”的名义，追逐并分配利润。旧《民促法》第51条规定合理回报制度后，民办学校分配利润正式公开化，这就造成了民办学校的性质定位与其逐利行为存在严重错位。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(2016年颁布，以下简称《意见》)强调要对民办学校实行分类管理，拉开了民办学校分类管理的序幕;随后，新《民促法》以法律形式正式予以确认。民办学校分类管理政策的实施，打破了之前民办学校法人定位的单一格局，允许举办者光明正大地选择营利法人，同时以各种优惠政策措施鼓励民办学校选择非营利法人。《民法典》以“是否向出资人分配利润”的规定对如何判定“以营利为目的”做出了直接清晰的回应。营利法人和非营利法人的区别并不在于是否营利，而在于是否将所获利润分配给其成员[1]，即区分营利法人与非营利法人的标准在于是否坚持利润分配禁止原则[2]。《民法典》通过列举的方式将法人性质和法人组织形式实行捆绑，这种“捆绑模式”将营利法人的组织形式规定为有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等[3]，将非营利法人的组织形式规定为事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。针对众多特定的组织形式，国家出台了专门的管制法律法规。

虽然国家赋予了民办学校举办者自主选择营利法人或非营利法人(以下简称“选营选非”)的权利，但“选非”的导向十分明显。现有政策法律规定，民办教育必须同公办教育一样，坚持“公益性”和“普惠性”。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(2010年颁布，以下简称“国十条”)第一次正式提出“普惠性民办幼儿园”(1)“普惠性幼儿园”或“普惠性民办幼儿园”概念的提法欠周全，因为不管什么类型的幼儿园，都具有“普惠性”，只是普惠性程度存在差别而已。的概念。“国十条”强调政府可以通过购买服务等多种方式，对民办幼儿园提供普惠性服务进行引导和支持；城镇小区配套幼儿园只能办成公办幼儿园，或委托办成普惠性民办幼儿园。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(以下简称“‘十二五’规划”)重申要积极扶持普惠性民办幼儿园的发展。《教育法》(2015年修订)第26条专门规定，凡是以财政性经费、捐赠资产举办或参与举办的学校及其他教育机构，都不得设立为营利性组织。《意见》特别指出，学前教育阶段鼓励举办普惠性民办幼儿园。《若干意见》再次强调，配套幼儿园应当办成公办园或委托办成普惠性民办幼儿园，不得办成营利性幼儿园。

2020年2月，教育部颁布《县域学前教育普及普惠督导评估办法》(以下简称《评估办法》)，第一次正式明确了普惠性民办幼儿园非营利性法人的定位。相较于“国十条”，《评估办法》对普惠性民办幼儿园进行了更全面、更细致的规定。普惠性民办幼儿园是指通过教育部门认定、面向大众、质量合格、接受财政经费补助或政府其他方式的扶持、收费执行政府限价的非营利性民办幼儿园。而《中华人民共和国学前教育法草案(征求意见稿)》(以下简称《草案》)对普惠性民办幼儿园的界定更简洁：普惠性民办幼儿园是指接受政府支持，执行以政府指导价收费的非营利性民办幼儿园。由此来看，普惠性民办幼儿园至少具有两个基本特征：一是“非营利性”，即坚持禁止利润分配原则；二是“普惠性”，即要普遍惠及适龄学前儿童。

(二)普惠性民办幼儿园非营利法人定位的合理性

首先，普惠性民办幼儿园非营利法人的定位是由学前教育的公共服务性质决定的。中国对社会服务采取三分法，分为基本公共服务、非基本公共服务和非公共服务。尽管理论上对基本公共服务的理解存在分歧，但从实践来看，国家早已对基本公共服务作出了相应界定。从“十二五”规划和《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》(以下简称“‘十三五’规划”)的规定来看，基本公共服务的核心特征至少包括三个方面：一是全体公民生存和发展所必需；二是政府主导提供、生产和监管；三是服务的提供与经济社会发展水平和阶段相适应。全体公民生存和发展所必需体现基本公共服务的必要性；政府主导提供、生产和监管表明政府的主体责任性；经济社会发展水平反映基本公共服务的可行性。无论是从中国经济社会发展水平还是公民对学前教育的需求来考察，学前教育应定位为基本公共服务。从学前教育实践来看，强调学前教育的公益性和普惠性，已成为世界各国的惯例，有的国家甚至将学前教育部分或全部纳入义务教育的范畴，中国也开始将学前教育的部分服务纳入基本公共服务范畴。“十二五”规划较粗线条地规定了公共教育等八个领域属于基本公共服务范畴；“十三五”规划更进一步，第一次建立了基本公共服务清单制度，确定了基本公共教育等八个领域的81个服务项目为基本公共服务，其中“普惠性学前教育资助”被列入“基本公共教育”。

其次，普惠性民办幼儿园非营利法人的定位是由非营利法人的特性与功能决定的。普惠性民办幼儿园之所以定位为非营利法人，原因之一是它可以避免“合同失灵”的问题。在完全市场机制中，生产者仅将追求利润最大化作为其最终目的，由于服务生产者(也可称为“提供者”)与消费者之间存在信息不对称的问题，无法通过完备的合同来约束与监督服务生产者的行为，从而导致合同失灵。为解决这一问题，必须设法消除服务生产者的逐利动机，让消费者对服务生产者产生一种信任感，禁止利润分配的非营利法人，刚好是能够满足消费者信任的一种组织形式[4]。具体而言，非营利法人的定位能够确保资金使用方面的安全性，非营利法人“既能实现设立者与组织之间的财产隔离，又能确保无任何主体享有对于该部分资金的所有者权益。”[5]

最后，普惠性民办幼儿园非营利法人的定位，迎合了政府管制的传统惯性与思维，便于政府加强对普惠性民办幼儿园的监管。《民法典》对营利法人和非营利法人的划分基本上沿袭了《民法通则》中企业法人与非企业法人分类的传统思路。如果《民法典》的法人分类要打破原有的企业法人与非企业法人区分管理格局，必将引发大量相关法律法规的修订，也要求重构崭新的社团管理体制，毫无疑问会极大增加制度转换的成本。同时，法人性质和法人组织形式的“捆绑模式”使公法管制更加便捷高效，如果法人组织形式与其性质和活动边界不匹配，则属于非法组织或非法活动，这种“区分登记管理+组织形式法定”的法人行政管理格局“便于落实公法的社团管制格局”[3]。

二、对普惠性民办幼儿园捐助法人定位的质疑

《民法典》的法人制度将普惠性民办幼儿园划归非营利法人，并无异议；但进一步将普惠性民办幼儿园定位为捐助法人，却有待商榷。从捐助法人的成立要件、基本特征和内部治理结构来看，将所有普惠性民办幼儿园的法人属性归为捐助法人并不适当。

(一)普惠性民办幼儿园捐助法人的定位

根据《民法典》，非营利法人分为事业单位法人(第88条)、社会团体法人(第90条)和捐助法人(第92条)，其中基金会、社会服务机构属于捐助法人。对于非营利法人特定的组织形式，国家都有相应的行政法规予以规范和管制。《事业单位登记管理暂行条例》(2004年修订)第2条规定，事业单位是国家基于社会公益目的，利用国有资产举办的社会服务组织。显然，普惠性民办幼儿园既非国家机关举办，也非利用国有资产举办，不属于事业单位法人。《社会团体登记管理条例》(2016年修订)第2条指出，社会团体是会员的集合体；第10条对成立社会团体应当具备的个人会员和单位会员数量下限作了规定。从这两条法律条文来看，尽管普惠性民办幼儿园属于非营利性社会组织，但并没有符合规定数量的个人会员或单位会员，因此它也不属于社会团体法人。

《中华人民共和国慈善法》(2016 年颁布，以下简称《慈善法》)从法律层面正式以“社会服务机构”取代“民办非企业单位”概念。《慈善法》第8条规定，慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。《民法典》第87条、第92条沿用了“社会服务机构”的提法。第92条规定，基于公益目的，以捐助财产设立的基金会和社会服务机构取得捐助法人资格。由此可知，社会服务机构的法人属性是非营利法人下的捐助法人。非营利性民办学校这一法人属性也得到了参与《民法典》起草专家的印证，《民法典(草案)》二审稿完善了“非营利法人”的定义，扩充了非营利法人的具体类型，并在捐助法人这一类型中增补了社会服务机构法人，其目的就是为了明确公益性民办医院、民办教育等民办非企业单位的法人地位和类型[6]。

(二)普惠性民办幼儿园捐助法人定位的质疑

《民法典》第3章第3节非营利法人部分共用三条法律条文(第92、93、94条)专门规定了捐助法人的成立条件、内部治理和捐助人的监督等内容。根据第92条规定，从捐助法人的定义来看，普惠性民办幼儿园必须至少满足三个实质性条件才能成为捐助法人。基于这些条件进行分析，第一，普惠性民办幼儿园从事的教育是公益事业，《中华人民共和国公益事业捐赠法》第3条、《中华人民共和国信托法》第60条规定，公益包括发展教育在内的诸多事项[7]；第二，普惠性民办幼儿园属于社会服务机构，这一点也毋庸置疑；第三，从财产来源与性质看，普惠性民办幼儿园既有捐资举办的，也有非捐资举办的，只有符合“捐赠财产”的民办幼儿园才能成为捐助法人。除基于投资且以取得和分配利润为目的的民办幼儿园，还有新《民促法》和《民法典》明确规定为营利法人外，以非捐赠财产成立且接受政府不同形式支持的普惠性民办幼儿园，它们究竟属于什么性质的法人，新《民促法》与《民法典》并未作出明确规定。

将所有社会服务机构归为捐助法人，在实践上面临一种十分尴尬的境地。《民法典》对于社会服务机构取得捐助法人资格设定了两个前提条件，即服务于公益目的和以捐助财产设立。按照这一规定来理解，并不能将所有社会服务机构都定位为捐助法人。只有符合上述两个条件的社会服务机构才能定位为捐助法人，而不具备上述两个条件的社会服务机构不能取得捐助法人资格。捐助法人属于传统法中的财团法人，其财产来源于他人的捐助[2]。但现实的情况是，包括普惠性民办幼儿园在内的大多数非营利民办学校并非基于捐赠成立，如果统一定性为捐助法人，有违大部分举办者的真实想法[3]。在实践操作上，硬性将社会服务机构定位为捐助法人，可能会导致的后果是磨灭相当一部分社会力量参与发展民办教育事业的热情。尤其是旧《民促法》第51条规定合理回报制度后，各地民办学校得到了蓬勃发展，即使在“选营选非”政策出台后，仍有大量民办学校举办者拟选择营利法人，并不想轻易放弃“合理回报”。有学者对民办幼儿园举办者进行了调查，结果表明，如果举办者必须在“选营”与“选非”之间作出选择，52%的举办者倾向于营利，仅48%的举办者倾向于非营利[8]。具体而言，大多数举办者会权衡“选营选非”的利弊，从整体上考虑他们的选择对前期投入和长远发展带来什么样的影响，而不是简单地遵循政府对非营利法人选择的倡导。

将普惠性民办幼儿园定位为捐助法人，理论上有违财团法人的理论基础和基本常识。一般认为，中国捐助法人制度来源于财团法人制度，中国民法本无“捐助法人”概念，而是个别学者所创设的，它是与大陆法系财团法人，尤其是公益性财团法人对等的一个概念[9]。按照大陆法系一般法人的分类，捐助法人明显属于财团法人，即基于公益目的设立的，并由专门委任的人按照规定目的使用的各种财产的集合。新《民促法》第3章专门对民办学校内部治理架构作出规定，第20—22条对民办学校的决策机构、人员构成及其职权作出规定，第23—25条对学校的执行机构作出规定，第27条对作为监督机构的教职工代表大会作出规定，其中，第22条赋予学校理事会或董事会修改学校章程的职权。大陆法系中，社团法人有自己的成员，属自律法人；财团法人没有成员，属他律法人。财团法人与社团法人的本质区别在于是否设置权力机构或意思机构[9]。但作为非营利法人的普惠性民办幼儿园虽非常类似于财团法人，应属于他律法人，却又不完全像财团法人，因为举办者仍可以通过章程对普惠性民办幼儿园实行控制和管理，并未与作为非营利法人的普惠性民办幼儿园进行切割。通过“举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理”这样的制度设置，新《民促法》虽满足了作为“捐助人”的举办者对民办学校运营和管理的需要，但却破坏了传统财团法人的基本逻辑和常识。依据财团法人理论，举办者应拟定捐助法人章程，在章程中规定组织机构的设置和负责人的选举方式[10]。

《民法典》对捐助法人内部治理架构只是作出了原则性规定，并未就决策机构、执行机构、监督机构的职权作出具体规定，而是将这些职权的规定留给了《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》等特别法。《基金会管理条例》(2016年修订)第22条规定，基金会设立的理事会是其决策机构，根据法律、法规和章程开展活动；第26条规定，理事会的职权包括修改章程，决定基金会的分立、合并或终止等内容。新《民促法》同样赋予了民办学校理事会或董事会决定一些重大事项的权力，如修改学校章程及决定学校的分立、合并、终止等，这些职权实际上已远超出财团法人执行机构的基本职权。基金会理事会和社会服务机构理事会事实上已成为一个决策和执行功能合二为一的机构，这样的实情并不符合财团法人组织架构的分权制衡机制[9]。遵循财团法人的基本理论和捐助法人的基本特征，根据《民法典》对捐助法人决策机构的规定，名为“决策机构”的捐助法人理事会应被解释为执行机构，并无权行使章程修改及学校的分立、合并、终止等重大事项，这些事项应只能求助于主管机关作出决定[9]。从这个角度来说，将所有普惠性民办幼儿园笼统地归为捐助法人也不合适。

三、普惠性民办幼儿园法人定位的重构

中国法学界对《民法典》中法人的分类存在争议，这是不争的事实。但既然《民法典》已确定了营利法人与非营利法人的基本分类，且鉴于法律的相对稳定性，这一规定至少在短期内不会改变，那么我们尽量在现有框架下思考如何对《民法典》的相关条款进行解释，同时提出对相关特别法进行修订完善的建议，保持《民法典》与相关特别法的有效衔接。这样既可以对法人分类的逻辑性、系统性和整体性起到补充增强的作用，也可以回应现实生活中不同社会组织及其运营的实情。因此，重构普惠性民办幼儿园法人定位，遵循现有营利法人与非营利法人分类的大框架，实为一种比较现实的选择。我们认为，根据普惠性民办幼儿园的实情，遵循财团法人和社团法人的基本理论，普惠性民办幼儿园的法人性质可分别定位于捐助法人和社会服务机构法人。(2)此处的社会服务机构法人并非《民法典》中捐助法人下的社会服务机构法人，而是一种非营利性社团法人，它与捐助法人是一种并列关系，而非包含关系。定位的分类理由有以下几点。

(一)分类逻辑的优势性

概念的类型化一般有两种思路，即演绎与归纳。前者又被称为“解析性类型化”，后者又被称为“叙述性类型化”，两者相较，解析性类型化具有明显的逻辑优势[11]。当前中国非营利法人在次级分类上也存在较大争议，《民法典》规定，非营利法人包括事业单位法人、社会团体法人和捐助法人，这一分类显然属于叙述性类型化法人分类的产物。这种类型化的优势在于可以将不是营利法人的法人都直接归为非营利法人，可以保障非营利法人概念的开放性和吸纳性；但这一方式也存在明显的缺陷，主要表现在无法保障下位概念对上位概念外延的穷尽，容易导致概念本身的外延不断扩大，缺乏系统性、体系性和整体性，有随意罗列的嫌疑，概念内涵也容易发生变化[11]。因此，非营利法人依照解析性类型化的方法进行分类，逻辑上具有一定的优势，财团法人与社团法人的分类是解析性类型化的典范，逻辑上较周延，是一种值得借鉴的法人分类方法。基于此，我们可以依据法人成立的基础、治理结构、设立人地位等的不同将非营利法人继续分为非营利社团法人与(非营利)财团法人。无论是非营利社团法人还是(非营利)财团法人，它们都是从事公益或非营利事业的组织工具，两者是可以共存的[12]。

(二)分类方法的相容性

中国《民法典》法人分类采用“目的—功能”性分类方法，这一分类与大陆法系的结构性分类并非截然对立，而是可以相互兼容的。《德国民法典》虽采取了财团法人与社团法人的主要分类方法，但并没有排斥“目的—功能”性的次级分类方法，而是采取了两种分类相结合的法人分类方法。具体而言，首先是按照结构性分类方法，再采用功能性分类方法进行分类，即先将私法人划分为社团法人和财团法人，然后在此基础上将社团法人划分为营利性社团法人和非营利性社团法人[13]。与《德国民法典》相比，《日本民法典》对法人的分类次序恰恰相反，他们先将一般法人分为营利法人与非营利法人，然后将非营利法人分为非营利社团法人和非营利财团法人，经过两级细分，最终形成由非营利社团法人、营利社团法人、非营利财团法人构成的法人类型体系[3]。无论先对法人进行结构性分类再进行功能性分类，还是先对法人进行功能性分类再进行结构性分类，这两种分类模式均表明结构性分类和功能性分类并不矛盾，且殊途同归，最终形成大致相同的法人类型体系。因此，我们在遵循现有营利法人、非营利法人二元划分的前提下，可以将非营利法人再细分为非营利社团法人和非营利财团法人。同样，作为非营利法人的普惠性民办幼儿园，也可以定位为非营利社团法人和(非营利)财团法人。其中，基于捐赠举办的普惠性民办幼儿园就是典型的财团法人，即捐助法人，中国以往通常称这种法人为基金会法人；基于非捐助举办的普惠性民办幼儿园，因其成立的基础不是财的集合，因此可以赋予设立人以成员权，首先可定位为社团法人，然而又因《民法典》明确规定法人“非营利”的目的，故可进一步定位为非营利社团法人，又称为社会服务机构法人。

(三)法人理论的契合性

重构普惠性民办幼儿园社会服务机构法人和捐助法人的定位，有达成共识的社团法人与财团法人理论作为基础，且与这一理论高度契合。将基于非捐助的普惠性民办幼儿园定位为社会服务机构法人，将基于捐助的普惠性民办幼儿园定位为捐助法人，两者理论上不存在解释的冲突和矛盾。虽然中国并没有采用大陆法系国家的法人分类方式，捐助法人是中国自身创造的一个法律概念，但不能否认的是，捐助法人制度来源于财团法人制度。尽管当今财团法人与社团法人之间的界限越来越模糊，但我们认为这种划分仍具有一定的现实意义和合理性。营利法人与非营利法人类型划分主要基于其外部目的，而社团法人与财团法人的分类更多地基于法人成立的构成要素及其内部治理结构。不论普惠性民办幼儿园在构成要素上是单纯的人的组合，还是单纯的财的组合，抑或是人与财的混合，如果普惠性民办幼儿园设立人选择定位为捐助法人，设立人一旦完成捐助行为及捐助法人章程的制定，就要与捐助法人本身实行切割，不再对捐助法人进行干预甚至联系，捐助法人的法人代表或管理者只能通过捐助章程对普惠性民办幼儿园进行相应的运维。这样可以免除捐助人对捐助法人运营不必要的担心，确保捐助人对捐助法人运营拥有制度上的信心。如果普惠性民办幼儿园设立人选择定位为社会服务机构法人，那么设立人即可成为法人的社员，法人可以组成意思机关，并制定相应的章程，决定法人运营的一些重大事项，执行机构(或个人)必须按照章程进行运营和管理。

(四)定位实践的可行性

普惠性民办幼儿园的捐助法人和社会服务机构法人的定位有利于保持中国特色的法人性质与组织形式的捆绑传统，有利于维持非营利法人公法管制的格局，符合大多数普惠性民办幼儿园非捐助举办的实情。需要特别说明的是，非捐助举办的普惠性民办幼儿园在法人目的上与捐助举办的普惠性民办幼儿园并无不同，仅是在内部治理结构上存在明显的差异。无论是捐助法人还是社会服务机构法人，它们的共同点在于都不能向设立人、出资人或会员分配利润，都服务于公益目的或其他非营利目的，同时都享有营利法人所不能享有的一些基本权利，如税收优惠和减免、土地政策的优惠、政府不同形式的支持等。普惠性民办幼儿园定位为捐助法人或社会服务机构法人，主要基于其成立要素，并不影响或妨碍其从事学前教育事业的公益性目的。“非捐助”换来的不是法人财产权(或股权)，而是一种社员权或经营管理权，即满足普惠性民办幼儿园的设立人参与内部治理和从事公益事业的需要，同时领取一份合理的劳动报酬，仅此而已。

普惠性民办幼儿园作为非营利法人的这种类型划分和定位能否得到落实，不仅取决于对《民法典》本身的法律解释，也取决于与《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》(修订中的名称为《社会服务机构登记管理条例》)等特别行政法规的有效衔接。作为民事法律的基本法，《民法典》没有对捐助法人的组织架构作出具体详细的规定，仅作了一个原则性的规定，其内部治理机构(包括“决策机构”“执行机构”“监督机构”)的具体职权并不清晰，这既为《民法典》此条法律条文的解释留有一定的余地，同时也为《基金会管理条例》等特别法的修订完善留下了足够的空间，有助于保持这些特别法与《民法典》解释的一致性。《民法典》第93条规定了捐助法人的内部治理结构，按照财团法人理论，捐助法人的理事会只能理解为意思表示机关，决定和管理幼儿园的内部运作，并无修改章程和决定幼儿园关停并转的权利。捐助法人的捐助人(设立人)也不参与法人内部治理，而是由理事会按照章程进行幼儿园的管理和运维。但是当前中国捐助(基金会)法人理事会的职能定位与财团法人理论存在一定的偏差，正如有学者指出：“《基金会管理条例》实际上早已将基金会的理事会定位为权力机构意义上的决策机构。《民法总则》中捐助法人的组织架构不应再沿袭这一错误，作为‘决策机构’的理事会在解释上只能被定位为执行机构。”[9]因此，《基金会管理条例》后续的修订，可更名为《捐助法人管理条例》，并就具体内容做出及时的调整与完善。

同时，《民办非企业单位登记管理条例》需要根据社会服务机构法人非营利且非捐助的特征进行修订完善，确定社会服务机构法人出资者(设立人)的社员权，让其参与法人内部治理合法化，这一点在新《民促法》第20条和第22条中已得到体现。与此同时，新《民促法》也应根据捐助法人和社会服务机构法人的定位，对两类法人的内部治理架构分别做出相应规定，而不是笼统地进行规定。《民办非企业单位登记管理条例》并未就民办非企业单位的内部治理架构做出任何规定。当前正值修订之时，可以借此机会，对社会服务机构法人的内部治理架构做出更全面的规定。作为社会服务机构法人的普惠性民办幼儿园满足了举办者(设立人)参与法人内部治理的需求，相对于捐助法人，在内部治理方面也有一定的优势，但问题也随之而来，即如何确保社会服务机构法人的非营利目的。与捐助法人相比，“法人恒定的非营利目的与法人控制者可能的谋利冲动之间的紧张关系”在社会服务机构法人上更显突出[4]，这也要求将来出台的《社会服务机构登记管理条例》完善对社会服务机构法人的外在监管，防止社会服务机构法人的举办者存在借盈余经费用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇的名义谋取个人私利的可能。