日韩经验对中国农村空心化治理的启示

叶雨寒，高 强

（中国海洋大学管理学院，山东 青岛 266100）

城镇化和工业化的发展使得农村常住人口减少，伴随农村经济快速发展，农村建设用地外扩内空现象日益严重。城乡二元体制架构下，城乡利益冲突和农民工就业压力未根本缓解，农村土地制度改革和规划管理滞后未全面改观，农村空心化问题会加剧发展并长期存在［1］。《2019年农民工监测调查报告》显示，2019年外出农民工总量达2.9亿人，同比增长0.8%，其中本地农民工1.16亿人，外地农民工1.74亿人。中国常住人口城镇化率首次超过60%，有超过8.4亿人住在城市。快速城镇化的另一面是，还有5.6亿人住在农村，这其中有2亿人在城乡之间飘。农村人口空心化、老龄化、土地荒废等问题日益严峻，若不及时治理会影响农村经济社会可持续发展。农村空心化治理是推进区域协调发展和新型城镇化、促进城乡统筹发展、实现乡村振兴的重要途径。

1 研究现状

国内关于农村空心化的研究主要集中在农村空心化形成机理及演化机制、农村空心化测度、农村人口空心化以及土地利用视角下的农村空心村。

关于农村空心化的形成及演化，地理学视角认为农村空心化是指城乡转型发展进程中农村人口非农化引起人走屋空以及宅基地普遍建新不拆旧，新建住宅向外围扩展导致村庄用地规模扩大、原宅基地闲置废弃加剧的一种不良演化过程［2］。经济学视角认为农村空心化是农村劳动力、资本及其他生产要素大量流向城市，导致农村社会边缘化、农村经济凋敝的一种经济社会现象［3］。

关于农村空心化测度，杨忍等［4］利用农村土地利用和社会经济数据评价了中国农村空心化程度，发现中国农村空心化地域分异特征明显。李玉红等［5］则利用人口流动数据估算了中国人口空心村和实心村分布状况。

关于农村人口空心化，周祝平［6］认为农村人口空心化给中国社会经济转型带来了建设主体缺位、农村养老、农村土地制度、农业生产等方面的挑战。李君甫［7］分析了农村人口过疏化给农村社会建设和社会治理带来的挑战。

关于土地利用视角下的农村空心化，刘远风［8］基于新制度经济学的角度分析，农村空心化的本质是农村经济机会的缺乏，而土地权利配置不当是农村经济机会缺乏的核心原因。庞亮等［9］、刘开瑞等［10］在分析空心村形成因素的基础上，提出要探索土地资源有效利用的路径来治理空心村问题。

农村空心化形成因素来自经济、自然、制度、社会、文化等多个方面。农村人口大量流失或人口向外围迁居、住宅空置和聚落荒废是农村空心化的直接表现。农村要素流失、农村产业发展动力不足、土地资源浪费等则是农村空心化的不良后果。农村空心化问题在不同区域有不同程度的表现，本研究在梳理了当前国内农村空心化的相关研究后，厘清了中国农村空心化存在的突出问题，以期为中国农村空心化治理提供参考依据。

2 中国农村空心化存在的突出问题

2.1 宅基地闲置废弃量大

农村空心化呈现居民住宅向四周扩展，而村内老旧住宅空置的趋势。农村宅基地闲置是农村人口结构变化和土地利用关系失衡的结果，经济增长和城镇化引起的就业非农化、人口市民化是宅基地闲置的直接动因，现行城乡二元制度和宅基地管理制度是宅基地闲置的根本原因［11］。农村改革发展提高了农民的收入水平，在城乡二元社会体制与农村传统的以房屋作为财富象征的意识下，农民建房意识很强，富裕的农民热衷于新房建设，缺乏有效退出与流转机制的农村宅基地管理体制造成农村住房建新不拆旧的现象普遍出现。在村庄建设及其发展变迁的过程中，由于缺乏科学规划或规划实施不到位以及农村宅基地管理的法律和制度存在缺陷等原因，农村居民用地外扩内空，村庄空心化现象加剧。加之户籍制度的改革没有根本性进展，城市居民的社会保障以及基础教育等按照户籍来提供，严重制约劳动力向城市转移的彻底性，使农村出现大量空置、废弃房屋［12］。

2.2 农村人口空心化

农村人口空心化也伴随着农村人口的高度老龄化。大量青壮年外出务工，老人和小孩滞留乡村。留在农村的劳动力素质水平较低，对新知识、新技术的接受能力和应用能力低，也导致农业科技推广难、农村基层组织建设断层、农村发展活力丧失等问题。

2.3 农村教育和公共事业任务重

农村留不住人才、吸引不了新生人力入驻，乡村教师、乡村医生人才较为缺乏。乡村师资力量薄弱、教学方式陈旧、教师年龄结构老化，外出务工者为了让子女接受更好的教育，将子女带到城镇上学，生源减少造成乡村教育资源萎缩。留守儿童的教育问题势必会影响到农村的可持续发展。农村老龄化问题严重，留守老人无人照料、感到孤独、独居生活风险高，农村养老和医疗的压力比城镇更加突出。

2.4 乡土文化传承与发展缺乏有效载体

在电视、手机、互联网等现代信息传播媒介作用下，外部文化对农村产生的影响越来越大。乡村文化精英在经济利益的驱动下纷纷出走，乡土文化传承与发展的主体越来越弱、群体越来越小。乡村的老人们都希望子辈、孙辈走出农村，年轻人向往城市的生活，大多数人都认为留在农村没前途，乡土情结逐渐淡薄，乡村正在丧失吸引力，乡土文化传承与发展缺乏有效载体。

2.5 土地抛荒现象严重缺乏有效整合

农村青壮劳动力流失，部分农村大量耕地闲置成为荒地。留守在农村的老人和妇女劳动力只能耕种少量的农地用以糊口，大面积的农地都处于抛荒或弃耕的边缘，造成耕地面积减少、粮食产量下降的风险，严重影响到农村经济的稳定发展。还有部分外出打工村民在农业淡季外出打工，耕种期则回村种地，既有打工收入又不至于完全闲置家中土地。半务工半务农的村民没有进行精细的耕种，土地得不到有效利用，土地肥力下降，农业生产条件恶化，造成生产力、耕作水平下降，这也造成了土地的隐形荒废。

3 日韩治理农村空心化的措施

农村空心化问题并不仅仅出现在中国，日本、韩国等国家在快速城镇化和工业化发展过程中也面临着农村人口快速减少导致乡村发展动力不足的困境。韩国的“新村运动”和日本的过疏化治理对策使两国摆脱了乡村凋敝的困境。韩国“新村运动”的开展，短期内将意欲迁入城市的农村人口留在了乡村，这些人口成为当时建设农村的劳动力［13］，日本的农村过疏化治理政策使人们的生活观念和价值取向发生了变化，一部分人开始向往乡村生活，对缓解过疏化产生了一定作用［14］。日韩两国在资源禀赋、发展条件、农业特征、历史文化等方面与中国有一定的相似性［15］，其乡村治理经验可为中国农村空心化治理提供研究样本。

3.1 日本：完备的法律体系有力促进了空心化治理

日本农村人口空心化最先发生在农业生产条件恶劣的山区，年轻人大量转移到城市，大量耕地被抛荒和弃耕，导致村落原有的功能无法维持，问题严重的地区甚至出现了村落消失［16］。日本过疏化地区主要分布在地理条件、交通状况与气候条件较差或人类生存与生活环境相对不利的孤岛、豪雪区、深山等偏僻地带［17］。治理农业生产条件恶劣、人类生存环境恶劣的地区便成为日本治理农村空心化的紧要任务。

1）国土开发规划系列法律。日本于1961年颁布了第一部《全国综合开发规划》，此后进行了6次国土综合开发规划。期间日本国土开发目标从产业发展、宜居生活转为可持续发展，国土结构完成了从点、线或轴到面或圈的发展［18］，体现了日本首先振兴农村产业，继而改善人居生活环境，首先据点开发，继而星火燎原的治理思路。国土规划侧重于城乡协同发展，大规模工业基地建设、资源和产业基础的开发缩小了城乡差距，将产业向城市圈以外的乡村地区牵引，这就促使城乡资源相互流动，要素相互融通。改变以太平洋沿岸带状产业布局为主的发展状态，加强建设地方圈，发挥农村、山区、渔村的特色优势，倡导地方自主开发并带动志愿者和普通居民参与其中，城市圈一极发展的极端状态开始向城市乡村多级发展的均衡状态转变。

2）针对过疏地区治理的系列法律。与国土规划同期进行的还有针对农村人口空心化的法律条例制定。1970—2000年，日本相继颁布了4个振兴过疏化地区的法律。《过疏地域对策紧急措置法》制定目的在于尽快缓解地区人口过度减少的局面，遏制地区财政状况恶化，措施多集中于改善道路交通设施、完善生活环境、振兴农村产业、缩小地区发展差距、提高老年人福祉、建立通信体系等方面。《过疏地域振兴特别措置法》制定目的是为了振兴过疏化乡村，处理人口空心化带来的不良后果，措施与紧急措置法的措施差别不大，包括改善医疗条件、提高居民生活、完善逐渐低下的地区生产功能、促进中小企业发展等措施，更加侧重于振兴产业方面的投入。《过疏地域活性化特别措置法》则强调发挥地区自身的特性，灵活应用地区特色进行建设活动，除了基础设施建设，还要发掘地区自主建设的能力。《过疏地域自立促进特别措置法》强调促进地域自立，对地区产业发展要促进农业与旅游业结合，利用地区资源打造具有地区特色的产品，保护地区文化，形成富有个性的地域社会，加强农村社会保障体系、社会服务体系建设，吸引城市人口回流。日本通过持续制定新的过疏政策，不断探索适合过疏地区发展、具有特色的新型经济社会发展模式及治理机制，很大程度上推动了过疏化地区的可持续发展［19］。

3）针对特定区域的治理法律。日本还颁布了《山村振兴法》《农村地区工业引进促进法》《特定农山村法》《农业渔村宿型休闲活动促进法》等一系列针对特定区域治理的法律。《山村振兴法》在保护山村森林、生态建设、保护山村文化、保证山村信息畅通及通讯体系完善、通过补助学校培养林业从业人员、给予地方政府经济支持等方面作了要求。《农村地区工业引进促进法》引导城市工业进入农村，农村迅速兴起一大批中小型企业，改善了农村投资环境，提高了农民的收入水平。《特定农山村法》《农业渔村宿型休闲活动促进法》针对地势和地理条件恶劣的农山村，通过促进农业产业化和乡村旅游等农业经营模式来促进农山村的经济发展。

3.2 韩国：政府领导下全民参与的乡村建设运动

韩国在20世纪60年代起的工业化进程中，农村地区流失了一半以上的人口，几乎所有韩国农村人口都在以每年超3%的速度减少，韩国的农村地区已转变为人口稀少的地区［20］。城乡收入差距悬殊，农民生活水平低下，农业劳动力人口大量外流，工业化和城镇化溢出的负面效应不可避免地使韩国乡村陷入凋敝的困境［15］。为了振兴乡村，韩国于1970年开始了以“勤勉、自助、协同”为基本精神，以“脱贫、自立、实现现代化”为目标的“新村运动”。

1）夯实基础设施建设。1971年，韩国250多万农民中约有80%住在茅草屋，韩国政府向全国3.3万个行政村免费提供水泥，用于修建公路和住房，改造了农民住宅245万户。韩国农村道路狭窄弯曲，交通不便，村民利用政府提供的免费材料，自觉联合起来新辟乡村道路4.4万km，拓展出村的道路，架设小型桥梁，实现了村村通车。交通的改善使水泥、钢筋等物资的运费降低，农民从外地运来水泥、沙子改造房屋，政府也积极提供贷款支援农民改善居住环境。

传统的韩国农民饮用井水，而汲取井水过程繁杂且不卫生，村民便在村里建起蓄水池并引山水入池，利用地下自来水管道将水送往各家各户。随着新型炉灶投入使用，韩国政府向使用柴火为主要燃料的农村引进改良的炉灶，改用煤炭和石油等现代化燃料，不仅每年可节约330万t木柴，还大大提高了农民生活便捷度。

政府还积极推进农村电气化和农村电话事业。20世纪60年代末，韩国仅有20%的农民安装电灯，其余的农民依然在使用油灯，到1978年已有250多万农民家里都装上了电灯。政府通过实施扩大电话网计划，至20世纪90年代农民电话普及率达99.9%，彩电、冰箱、洗衣机等家电也开始在农村普及。经过“新村运动”，韩国农村基础设施建设取得了巨大的成功，极大程度地改善了农业生产条件和村民生活环境［21］。

2）建立覆盖全国的行政网络。为指导“新村运动”的建设，韩国政府成立了全国性的“新村运动”中央协议会，并以此作为新村运动的最高领导机构。中央协议会会长由内务部长兼任，各个道、郡、邑都设有相应的协议会，实行垂直领导、管理和指挥。在邑这一级基层行政机关，设立新农村运动促进委员会，在中央有关部内设定分管这一工作的处室和负责人，并精简了重复的中间环节，提高了工作效率，有效地防止了相互推诿的现象。此外，韩国政府还制定了一系列监督检查制度，明确规定了监督对象、范围、方法、信息分析、反馈体系等。

3）推进村庄分类治理。韩国政府根据各村的集资水平、劳动效率、村民相互配合能力以及工业产品开发能力等因素的综合考评，将全国的村庄划分为基础村、自助村、自立村3个类型，村民参与程度低的村庄为基础村，参与程度高的村庄为自助村、自立村。政府为激励基础村提高参与程度，将支援物资发放给自助村和自立村，要获得政府支援，村民必须进行自助事业，通过努力升级为自助村和自立村。

4）加强农村土地改革。韩国“新村运动”时期的土地改革大体经历了3个阶段：农村土地扩张与开发阶段（1967—1976年）、农村土地合理规划阶段（1977—1986年）、农村土地政策完善和提升阶段（1987年至今）［22］。第一阶段是为了解决大量农业人口从农村涌向城市，因此治理重点在于农田水利、公路等基础设施建设、农地规模化整治和引进现代化的生产方式进行农业生产。第二阶段是为了整治前期由于经济发展为主的治理理念带来的土地无序利用的不良后果，韩国政府出台了《环境保护法》《山林法》《首都圈整治规划法》等法律，有效地促进了农村地区的可持续发展和环境整治。第三阶段重点在于改善农村生活环境、农村景观维护和农村产业发展，逐渐由物质建设转变为文明建设。

5）动员全民参与建设。“新村运动”的基本精神是“勤勉、自主、协同”，鼓励国民勤劳、自强自立、团结一致，充分调动国民的主动性和积极性，激发国民的创造性。农民作为乡村社会最活跃的群体，政府除了改善农民生活环境，还注重农民的精神文明建设，将农民伦理道德建设运动与行政项目相结合，激发农民积极向上的精神，引导农民通过自身的勤劳和自立改变贫困现状［23］。中央政府还组建了“新村运动”中央研修院，以培养大批新村指导员，由他们组织带领村民进行各项建设活动，每项工程开工前都要经过全体村民的充分讨论和协商，意见统一才能行动。政府还对国会议员、各部部长、大学教授以及新闻、企业职工、将军、公务员、指导员进行集中培训，召集社会各界人士共同商议解决问题。

4 日韩经验对中国农村空心化治理的启示

4.1 分区分类治理

中国地域广袤，空心化在不同地区也呈现出不同的特征。城市郊区空心村发展受城市经济的辐射带动作用显著，城市郊区空心化程度由城市核心区向郊区呈梯度布局。靠近城市核心区的村庄空心化程度低，距离城市核心区越远的村庄空心化程度越高。城市远郊区的城市公共服务设施基本已无法满足人民的日益需求，大量劳动力向靠近城市的区域转移，空心化程度最严重。

平原农区受工业化和城镇化影响相对较弱，以农业为主导的经济发展在空间上相对均衡，村庄空心化呈现出整域性特征。传统农业生产发展定位与土地资源禀赋状况限制了农民节约集约用地的意识，丰富的耕地资源与传统农业产业生产转型的滞后降低了耕地流转的机会成本，农业长期低收入水平造成相对恶劣的农民旧宅条件，导致农民建房意愿高涨，农民打工兼业带来的收入和建房能力增长以及农村宅基地管控体制缺失的共同作用，造成平原农村空心村的普遍性发展。

山地丘陵地区农村空心化发展程度相对较低，其发展常与耕地闲置相伴出现。山地丘陵地区农村住宅的空间布局受地形地貌条件的影响显著，耕地资源的分散布局、农业机械化与规模化生产难以推广，造成了村庄形态在空间上呈小聚团式、零散分布的格局［12］。

对不同地区不同特征的农村空心化，应该采取具有针对性的治理措施。对城郊空心化，要推进城郊产业转型和人口就业转移，鼓励城郊居民就近就业，打造城郊农副产品生产基地、城郊旅游观光业，推动城乡基本公共服务均等化。对平原地区农村空心化，要通过整治农村空废宅基地，控制农村居民用地向外扩张，提高耕地利用效率，促进农业生产改革，发展乡村企业和农村集体经济，改善农村人居环境，打造生态宜居乡村，削弱农村居民的建房意愿。对山地丘陵地区空心化，要把单一、分散的小农变成规模化的农业专业合作社，打造山区特色农产品生产加工龙头企业，以龙头企业吸引山区劳动力从事农业生产，复垦废弃荒废的耕地，改善山区农村的基础设施。

4.2 发展乡村产业

日本过疏化地区治理和韩国的“新村运动”都涵盖了发展乡村工业产业的内容。合理规划乡村土地资源，明确农业用地和工业用地的界限，避免工业转移破坏乡村生态环境需要政府提供适度的财力与政策支持，引导乡村工业与农业生产合作社融合发展［24］。要立足于乡村特色，发展乡村特色产业，打通乡村特色农产品销售渠道，结合电商平台，通过直播带货、短视频营销等方式推销当地特色农产品，形成供产销一体的链式产业。

4.3 动员农民参与

尽最大可能地动员农民主动参与到乡村治理，激发农民与政府共建美丽宜居乡村的意愿。“新村运动”提倡的现代伦理精神是推动农村现代化的内在动力，“新村运动”提倡的现代公共精神，改变了韩国农民自暴自弃的宿命论思想，他们开始意识到只要大家团结一致、自己动手、勉励努力，就没有什么是不可改变的［25］。韩国政府设立的新村培训院以及以农民为主体的多个合作组织，都是在重视国民精神教育、改变农民精神状态、提高农民综合素质的前提下，激发他们的创造性和积极性，使他们摆脱宿命论的封建思想，从而发挥自主建设、自我管理家乡的能力［26］。

中国农村空心化整治的过程中也需要充分尊重农民的意愿，不能强拆农民的空置房屋、强迫农民回村承包土地、强迫农民回乡务农。在农村开展村民自治活动，定期开展自治讨论会，听取村民治理乡村的看法，让村民感受到自己的意见和看法是得到重视的，培养村民的主人翁意识。定期组织农民开展农村空心化整治知识的学习，让农民对乡村现状有深入的了解。通过对国家生态文明乡村建设和扶贫政策的宣传，让农民感受到国家对农村的重视，逐渐抹去农民心中村不如城的偏见。进城务工固然能提高收入，但很多农民难以完全融入城市生活，可以抓住农民落叶归根的恋乡心理，利用网红李子柒世外桃源般的农村生活短视频抓住大多数人向往田园生活的心理，吸引城市农民工回流，重新唤起农民的乡土情结。

4.4 构建立法体系

日本取得了一系列突破性成效，一定程度上得益于国家层面健全的农业农村法律体系和中央与地方配套的规划、政策体系保障［27］。日本及时发现了过疏化问题并进行了相关立法工作，治理目标明确，并且根据实际情况不断修改和重编法律，很好地促进了空心化治理。

现阶段中国城市与乡村发展建设相关的法律与文件有《城市规划法》《乡村振兴战略规划》《村民委员会组织法》等。除了在国家战略层面上设计改善农村基本生产和生活条件的法律法规，更应从空心化治理的理念和目标出发，针对不同地形地区的空心化治理制定不同的法律政策，例如针对出现过疏化倾向的地区，应及时制定针对性强的法律体系，填补空白［28］。当前迫切需要从农村产业化工业化、农村空置房屋管理、农村荒地复垦、农村人居环境、农村教育、医疗卫生事业建设等方面加强立法，加大执行力度，保证农村空心化治理合理有序进行。

4.5 健全农村土地管理制度

当前中国农村耕地面积减少，一个重要原因是建设用地的侵占，其根源在于工业化和城镇化进程中农民、集体和地方政府利益分配的矛盾，是当前土地法律制度不完善的表现［22］。许多地方政府在经济利益驱使下，把主要精力投放在非农建设的土地开发上，不重视耕地保护；国家征用土地用于各项建设，使得农村耕地不断减少，国家征用农民土地的补偿标准偏低，补偿费用不到位［29］。政府应深入调查，了解农民对处理空置宅基地补偿标准的意愿以及诉求，基于农民最真实的诉求来确定补偿标准，探索农村宅基地有偿退出机制；完善地方土地法律制度，明确农村土地产权关系，厘清国家与集体、集体与农民之间的财产权利界限［21］；守住耕地红线，带动村民一起复垦荒地，可将低产农田改造成生态农庄的形式，提升土地利用价值；实施荒地还田的策略，进行农田水利、道路改良等基础设施建设，提高土壤肥力，保障粮食安全。