强项目下乡背景下的依附型乡村关系与村级治理重构

2021-12-08彭晓旭

中共宁波市委党校学报 2021年6期

彭晓旭

[摘要] 乡村两级之间的互动关系是认识我国乡土社会的重要视角。透视不同历史阶段，可以发现乡村关系经历了从“汲取”到“悬浮”的一般性变迁。项目制实施以来，项目资源的覆盖广度、投入力度、考核强度持续提档升级，助推基层社会进入强项目下乡时期，人员、资源、事务的三重输入使乡镇政府与村级组织之间形成依附型乡村关系，并促使自然村一级被吸纳进村级治理体系。通过对治理事务进行拆解，塑造出层级分明且分工合作的复合型村级治理结构。村级治理表现出村级组织对上、对外，自然村对下、对内的治理样态。要使村级治理发挥应有的自治效用，除了供给其发挥作用所需的条件和空间，还要避免自然村、村民小组等自治单元被行政二次吸纳。同时，应以治理有效为目标，以便于政策落地为标准，因地制宜地开展对村民自治单元的探索，从而形成多维度、多层级、多形式的村民自治结构与多元化乡村治理体系。

[关键词] 强项目下乡;依附型乡村关系;复合型村级治理结构;多元化

[中图分类号] D669 [文献标识码] A [文章编号] 1008-4479（2021）06-0117-09

乡镇政府作为科层体制的神经末梢，向上对接国家政权;行政村作为基层政权建设的基本单元，向下连接农村社会。在乡村振兴进程中，乡—村是密不可分的两级网络，准确把握乡镇政府与村庄之间的互动关系是认识我国基层治理的重要视角，亦可对当下乡村振兴战略的实施提供有益借鉴。

一、汲取→悬浮→依附：乡村关系的一般性变迁

乡镇是我国行政体制的“尾”，农村是乡土社会的“头”，社会政治经济文化的发展伴随着乡镇与农村的反复碰撞与摩擦，在一头一尾相互作用、相互影响的过程中，乡村关系得以形成并成为基层治理的热点话题。农业税费改革是解决我国三农问题的标志性事件，乡村社会也因此发生剧烈变化。以农业税费改革为时间节点对学术史进行爬梳，可以发现农业税费改革前后的乡村关系分别对应着两个关键词，即“汲取”与“悬浮”。

（一）汲取型乡村关系

中国作为一个农业大国，从传统社会开始，国家与农民之关系就表现为明显的“汲取与被汲取”关系，国家依靠地方政府的州县官和吏役们向农民征收赋税、摊派徭役，从而保证政权体制的正常运转。近代以降，清朝中央政府实施高度的财政集权，除了官员俸禄、衙役薪水、祭祀费用等有限的项目之外，没有留存任何税收份额用作地方政府开销。与此同时，中央政府虽不允许地方政府加收任何税费，但其所限定的非法费用的界线却过于模糊。州县官为维持衙门运行、满足办公及私人需要，不得不在繁重赋税的基础上向税民加征各类“陋规费”^{[1]（p333）}。到19世纪末，地方官员及其走卒、履行里甲组织原来职能的清政府在乡村的代理人，仍然以各种方式索要费用、剥削压迫乡村大众^{[2]（pp170-171）}。辛亥革命以后，国民政府企图通过提高资源的汲取量来加强国家权力对乡村的控制，结果却导致了未曾预想的后果，加剧了乡村社会中的矛盾，即杜赞奇提出的国家政权建设内卷化困境，并在其研究中使用“营利型经纪”来形容那些在为政府收税过程中将“浮收”攫为己有并得到官府默许的吏役^{[3]（pp53-55）}。从上述研究可以看出，自传统社会至中华人民共和国成立，在国家汲取农村资源的大背景下包含着乡镇对村庄更深层次的资源汲取现象，这不仅为农民带来了沉重负担，还加速了国家政权的崩溃与灭亡。

自20世纪50年代开展土地改革与集体化运动以来，国家政权强有力地渗透进乡村社会并形成了具有高度动员能力的基层政权^[4]。人民公社将国家行政权力同乡村经济组织结合起来，推动国家权力在乡村治理中的作用达到高潮，实现了“政社合一”^{[5]（p261）}。通过“三级所有、队为基础”的组织结构，农民产权逐渐被合作社限制，国家汲取农业剩余的方式也从国家与单个农户之间的交易转变为国家与合作社之间的交易，从而在一定程度上降低了交易成本，提高了国家工业化所需农业剩余的数量^[6]。因此，在人民公社稳定运转的二十多年时间里，国家通过从农村提取资源，在无法顺利获取外部资源的情况下，为我国的工业化发展打下了坚实基础。1994年分税制改革实施以后，国家只负责制定农业税费相关征收标准，相应税费划归地方税务系统收缴，并由乡镇政府落实征收责任。此举在一定程度上扩充了地方财政收入，但也为乡镇政府对农业税费层层加码、填补自身资源亏空提供了政策空间，使其从代理型政權转变为谋利型政权^[7]。到税费改革前夕，尽管地方政府逐渐从农业税收中提取一部分反哺农村公共事业建设，但大部分仍用于维持地方政府运转及支付干部薪资。这一时期，乡镇政府不仅过度干预村民自治的实施，其所汲取的超负荷农业税费也与农民切身利益发生严重冲突，乡村两级之间仍然维持着深度的汲取型关系，未能走出“黄宗羲定律”的怪圈。

（二）悬浮型乡村关系

2006年，农业税费的全面取消标志着我国延续两千多年的农业税种走向终结，汲取型乡村关系也彻底瓦解，农民负担大大减轻。上级政府的转移支付资金代替农业税费成为基层政府的主要收入来源之一，极大地削弱了地方政府的财政能力，部分中西部地区基层政府为了“保运转”，争先恐后四处化缘，将找钱、跑项目作为中心工作推行^[8]。乡镇财政空壳化趋势导致基层政府不仅没能完成税费改革的深层次目标，即转变基层政府职能、建立国家与农民之间的服务性关系，而且使乡镇政府在“跑部钱进”中迷失本位，甚至与农村、农民群体脱节，变成悬浮化的一级政权组织^[9]。乡村关系随之转变为悬浮型状态，这主要体现在两个方面。

一是乡镇政府与村级组织之间的悬浮。税费改革瓦解了乡村两级组织围绕收取农业税而形成的汲取型利益共同体，乡村关系不能通过利益分肥维持，行政意志的贯彻和治理目标的实现也无法通过利益交换来达成。与此同时，乡镇政府的工作任务并未减少，新农村建设、维稳等工作仍需要村干部的参与和帮助，但资源协调能力的衰退迫使乡镇干部只能依靠人情、面子等不具有稳定性的方式去落实工作任务，乡村治理逻辑从利益运作转向情感运作的方式^[10]，导致乡村两级组织陷入悬浮型状态当中。二是乡镇政府与村民之间的悬浮。从村民政治参与来看，税费改革扭转了国家与农民之间的权利义务关系，村民与村庄政治的关联程度降低，乡镇政府只能动员村两委参与到新农村建设中来，普通群众呈现出政治冷漠的状态，致使村民自治和直接民主发生了不同程度的异变^[11]。并且，乡镇政府治权不断弱化，在面对谋利色彩浓厚的上访户时无从下手，只能花钱买稳定，“人民内部矛盾用人民币解决”成为一些乡镇干部的息访信条^[12]。可见，税费改革后，乡村关系从联系紧密的汲取型关系转入缺乏互动、上下脱节的状态，即松散的悬浮型关系。

（三）新时期依附型乡村关系

自党的十七届三中全会提出把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略后，国家资源开始下乡。乡村振兴战略提出以来，乡村社会全面进入资源自上而下输入时期，项目下乡俨然成为乡村治理的主旋律。汲取型乡村关系与悬浮型乡村关系为本文理解乡村关系的变迁提供了重要理论参考，但对新时期剧烈变迁的乡村关系的解释力度稍显不足。对此，学界涌现出大批研究成果，可大致归入三个路径。

一是延续村民自治的理论视角，有学者认为资源下沉对新型乡村社会治理体制形成产生了影响，并塑造了基层政权与自治村庄之间以“服务—监督”为核心的新型乡村关系^[13];二是从农村公共服务供给的角度出发，认为乡镇政府与村委会以及农村社会组织之间存在着线性供给关系^[14]。张红阳在此基础上，认为基层政府与村庄社会已呈现出“供给式悬浮”状态，这种乡村关系很可能带来治理危机并冲击基层政权的合法性^[15];三是以项目制本身为研究对象，这一类成果颇丰。如折晓叶将项目进村过程中国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制分开叙述，呈现出国家政权自上而下的控制逻辑与村庄社会自下而上的反控制逻辑之间的博弈状态^[16]。付伟指出，在资源和权力不断处于上收周期却仍要承担项目落实责任的状态下，乡镇政府不得不成为项目进村的协调部门^[17]。李祖佩将缓解行政压力与满足自利性诉求两方面纳入乡镇政府行为的考察范围后，发现乡镇政府的工作重心从村庄社会转向行政体制内部，与村庄之间形成“经营与被经营”的乡村关系^[18]。

上述研究对本文极具启发意义。但仔细研读可以发现，前两种路径下的乡村关系研究多数聚焦于资源下乡所产生的末端效应，易陷入对乡村关系的碎片化解读，难以对新时期乡村关系形成全局性的认识和把握。第三种路径下的研究成果将乡镇政府从笼统的“国家”形态中抽离出来单独讨论乡村关系，虽然可以厘清新型乡村关系形成的过程与脉络，深化对乡村关系的认识，但不免受到西方传统国家与社会二元对立思想的束缚，从而遮蔽了丰富的中国实践经验。

实际上，乡村关系的形成和演进有着深厚的政策性、体制性根源，需要纳入我国政策推行过程中乡镇与村庄互动关系的视角去理解和认识，而不是将复杂且生动的乡村关系简单放入“压迫与反抗”的二元对立框架之中进行讨论。村级治理行政化趋势蔓延固然使乡村关系更加偏向以乡镇政府作为二者关系的重心;但在地方实践中，基层政府为了完成上级行政任务并维护社会稳定，与村级组织和村庄社会联合应对各类督查检查的案例已屡见不鲜。虽有研究者以“运动式应对”概念来解释此类政策执行过程中基层政府的策略选择^[19]，但忽视了对乡村两级互动过程的描述，也尚未将乡村关系引入其中并予以完善。这就启发我们跳出以往的研究思路，寻找新的分析视角。

对此，本文提出“依附型乡村关系”作为新时期对乡村关系的一般性概括。所谓依附型乡村关系，是在新时期更高标准、更大规模的项目下乡背景下，乡镇政府依靠村级组织的协助与配合达成项目落地目标，村级行政人员则依靠乡镇政府发放薪资、完成人事调动与岗位升迁。二者在项目制运行过程中形成新型利益共同体，呈现出相辅相成、相互依存的状态。那么，在地方实践中，这种依附型乡村关系是如何形成的？又会对村级治理提出怎样的挑战？这便是本文所要回应的问题。

纵观乡村关系更替变迁的三大历程，虽然汲取型、悬浮型和依附型三种乡村关系之间的关联程度不高，但也有一个共通之处，即三者都是在不同时期的不同国家政策影响作用下，催生出来的不同类型的乡村关系。当前，项目治村已成为乡村治理的显著特征，本文即在项目制运行背景下对新时期的乡村关系进行探讨，这与前述研究将汲取型與悬浮型两种乡村关系置于税费改革与否背景下进行讨论的模式不谋而合。

2020年12月，笔者跟随调研团队在南京市L区H镇W村¹进行了为期一个月的实地调查。本文以调研所得经验材料为基础，首先对项目下乡的进阶历程作阶段性划分，在此基础上阐释依附型乡村关系的形成逻辑并探讨其治理效应。调研主要采用半结构化访谈方式进行，并收集了部分文献资料对本文观点予以补充和佐证。

二、项目下乡的三重阶段

项目制作为一种新的国家治理体制，其分级运作模式不仅重构了中央与地方政府的分级治理机制，也对基层治理产生了广泛影响^[20]。当前学界惯于将项目下乡作为国家资源输入农村的一种方式，但项目制自运作以来已有数十载，项目下乡的覆盖广度、项目资源的投入力度以及对项目落地的考核强度与最初相比早已不在一个量级之上。对项目下乡进行阶段性划分，有助于我们准确把握新时期乡村关系的产生背景，进而对新时期的乡村关系形成更为深刻的认识。本部分将结合W村的实际情况，根据项目资源的覆盖广度、投入力度、考核强度等要素，将项目下乡划分为三重阶段。

第一阶段从2010年左右开始，国家将项目指标层层下放，最终到达乡镇一级，再由乡镇根据实际情况进行自主分配。这些项目数额在3-5万左右，属于小项目。在项目下乡的同时，需要村庄内部以自主筹劳筹资的方式进行资金配套，用于满足村庄基础性的、迫切的需求，如修路修桥等。这一时期，项目金额少、数量也有限，所以项目资源属于竞争性资源。乡镇政府拥有项目分配权，项目指标按照乡镇领导意志、村庄配合程度等因素进行分配。同时，乡镇政府在这一阶段面临的考核压力不大，村庄层面也只需要协助项目落地即可。这一阶段可以称为弱项目下乡时期。

第二阶段从2016年左右开始，国家和地方政府开始大规模投入资金，进村项目成为全覆盖资源，并且不需要村庄自主配套资金即可完成。项目资源主要用于完善村庄的基础设施建设，满足所有村庄的基础性需求。这一时期，项目金额较大、数量也较多，项目资源属于村村享有的普惠性资源。在项目下乡过程中，资源输入力度加大，乡镇政府所面临的监督与考核压力也随之增大，但考核强度仍在可承受的范围之内。与此同时，乡镇政府也会向村级组织制定一系列的考核指标，以配合乡镇政府完成上级考核为中心。这一阶段属于正常的项目下乡时期。

第三阶段从2018年开始，除了第二阶段所包含的普惠性资源、全覆盖项目以外，还包括创建全国文明城市、创建国家卫生城市、农村人居环境整治三年行动等高标准、高要求并且在全国范围内推行和评比的项目。这一时期，项目金额和数量较第二阶段更多。项目资源主要用于农村污水排放、旱厕改造、水泥路改沥青路等村庄发展型需求，属于村庄基础性需求之上的提升性项目。国家资源下乡的同时伴随着强监督下乡、强考核下乡和强问责下乡。在压力型体制之下，地方政府为了在各类国家级项目考核与评选中突出重围，制定精确的、精准的考核指标，向下层层加压^[21]。乡镇政府位于科层体制的末端，面临着巨大的考核压力。于是，乡镇政府不仅要制定更加严厉的考核指标，更要对村级组织进行更高程度的干预和控制，如人员控制、事务控制、资源控制等，作为考核对象的村庄尤其是W村庄这样的城乡接合部村庄成了“受力点”，所以这一阶段属于强项目下乡时期。本文所提出的依附型鄉村关系即是放在强项目下乡背景下进行讨论的。

三、强项目下乡背景下依附型乡村关系的形成逻辑

尽管出发点和落脚点有所区别，但近年来大量调查研究都显示，乡镇政府与村庄社会总是能通过某种特定方式达成合作或共谋关系^[22]。在强项目下乡背景下，乡镇政府需要村级组织比以往更加积极主动地参与到项目实施中，从而保证在官员晋升锦标赛中胜出抑或是避免在压力型体制下遭遇问责。从地方实践来看，H镇通过三重机制实现了对村级组织的改造，在乡镇政府与村级组织间营造出乡村依附型互动状态。

（一）人员输入：控制村级治理主体

从2018年起，H镇启动年轻干部“驻村墩苗”锻炼工程，从选调生、大学生村官、区镇两级机关和国有企业年轻干部中选拔85后年轻干部进行驻村培养，这对村级组织人员结构产生了较大的冲击（如表1所示）。一方面，村书记由选举变为任命。H镇下辖村庄多数都是从乡镇机关下派干部担任书记，或者是通过组织任命的方式从支委中产生村书记。下派或任命的书记在村任职可以拓宽他们政治上升空间，工作出色的村书记可以调到乡镇任职。据了解，H镇站所主要领导一年的薪酬在20万以上，所以下派或任命的书记会更加服从和配合乡镇政府的行政命令。

另一方面，经H镇申请，区政府配套设置了后备干部以及社保员人事制度，由区统一负责招考，录用后分配到村庄培养使用。村级后备干部与社保员实习期满后，同样享有参与村庄选举、进入村两委任职的权利。通过任命书记、选拔后备干部等方式，乡镇实现了对村级治理主体的重构。与此同时，乡镇还通过三个途径对村级治理主体的控制。（1）村书记、后备干部、社保员的工资均由上级财政发放;（2）乡镇政府在村庄选举前会对候选人进行摸排，确定意向人选，劝退非意向人选;（3）设置流官制度，各村村书记可以在乡镇范围内进行人事调动，交叉任职。如果某个村庄没有合适的书记人选，可由乡镇组织部门牵头将另一个村的副书记、副主任任命为本村的书记。通过对村级治理主体的人选、晋升及工资发放进行控制，村级组织对乡镇形成了一定的依附性。

（二）资源输入：支配村级治理资源

资源下乡伴随着规范下乡。中央政府对地方政府有严格的资金管控规范，基层政府对村级组织也设置了明确的资金使用规定。从W村的具体情况来看。首先，在村财乡管的要求下，村庄所有资金、账目都交由乡镇经管站负责管理。财务报销需要经过经办人签字、村主任审核、村书记审批、村民主理财小组会议记录审核、乡镇经管站代理中心审核盖章、乡镇经管站长签字、乡镇分管副主任签字等流程之后，才能将发票上交经管站报销。“报销过程极其繁琐，一次财务报销流程耗时一个星期，所以我现在都自己垫付，票据攒起来一起报销”（访谈笔记，20201212SWH）。

其次，村集体经济收入依靠政府政策支持或财政补贴。W村集体经济收入分为三部分。一是H工业园区内三栋标准厂房，年租金38万，由乡镇政府划拨;二是JL小区门面商铺，年租金10万，由乡镇政府授权收缴;三是村庄与乡镇政府联营的公墓，由民政部门出资建设，W村以土地入股的形式参与，年分红40-50万。可以看出，W村集体经济收入对乡镇政府具有极强的依赖性。

最后，乡镇占用大量村集体资金。W村自2013年起开始大规模的征地拆迁，截止到2017年4月共有征地拆迁款和土地管理费共计5200多万元。这一笔资金应该发给村庄的每一位村民，但早期村民意见不一致，无法形成统一的分配方案。乡镇政府以财政周转困难为由与村级组织签订了三年借款协议，年利息约247万。2020年4月协议到期，乡镇政府并未履约，并要求村庄内部必须达到100%的同意率才会退还资金并予以分配。H镇运用行政权力对W村进行资金支配，进一步增加了村级组织对乡镇政府的依附性。

（三）事务输入：指定村级治理事务

农业税取消以后，乡镇政府在治权不断弱化的同时治理事务却不断增加，为了完成上级交办的各项任务，只能通过行政化手段干预村委会进而缓解自身压力，导致村级组织行政化趋势不断上升^[23]。在2015年以前，W村自下而上的内生型事务较多，自上而下的民生事务较少，村庄属于一种维持型的自治组织。2016年以后尤其是2018年以后，村级组织承接的自上而下的行政性事务大大增多。在服务型政府职能转型的过程中，村级组织也需要不断地完成乡镇政府交付的服务型任务，提升公共服务水平，并依据上级细节化的要求，在乡镇对应的考核体系中落实对应工作。

在强项目下乡背景下，乡镇政府需要村级组织积极参与到项目落地的过程当中，以缓解过强的考核压力。通过控制治理主体、支配治理资源、下派治理事务三种途径，乡镇政府对村级组织的控制权得到了强化。乡镇政府依赖村级组织获取更好的考核结果，村庄则在组织、资源、事务三个层面依靠乡镇政府的任命、输入与安排。由此，在强项目下乡背景下，乡镇政府与村级组织形成了依附型乡村关系。

四、依附型乡村关系下的复合型村级治理结构

项目下乡为村庄发展带来红利，村级组织不再需要筹工筹劳就能完成基础设施建设，这些全部由国家项目资源支持。与此同时，在依附型乡村关系之下，村级治理主体从维持型的老干部逐渐更替为科层体制内的年轻干部，村级治理资源绝大部分由上级政府管理和拨付，治理事务从内生型的社会性事务转向自上而下的行政性事务。村级组织不仅行政化趋势不断升高、业务性面向增强，甚至从过去的自治组织被吸纳进入科层体系，成为乡镇政府在村庄的“代理机构”和“服务窗口”，村干部也在双重角色中完全倾向国家代理人角色。

但需要注意的是，项目资源的输入并不能对冲掉村庄社会内生型社会性事务的生发，这就要求村级组织不能仅仅完成自上而下的行政性任务，还需兼顾自下而上的社会性事务。然而，资源投入力度的不断增加强化了村庄的无主体性，村级组织异化为“向上负责、对内脱离”的状态^[24]，与村庄社会相脱节。这可以从两方面进行解读。一方面，在村级组织行政化、科层化背景之下，村干部被卷入大量的行政性事务当中，治理空间受到挤压，无法应对村庄内生的社会性事务;另一方面，村庄本身正处于转型阶段，虽然村级治理行政化带来村级治理精细化程度提高，规范化、数字化的治理体系可以将很多村级治理事务纳入并消化，但仍旧有一部分治理事务处于不规整的状态，规则化、制度化、标准化的治理方式无法对接村庄剩余的社会性事务。两方面原因共同导致村级组织走向“悬浮”。

在村级组织悬浮化的状况下，自然村²这一级治理单元就成了链接基层社会的关键一环。行政化、科层化趋势倒逼村级组织在对接村庄社会时，也必须借助自然村这一级治理单元的力量，落实反馈双向的、对接社会的治理事务，依托自然村走出“最后一公里”困境。这就要求将自然村纳入村级治理结构中来，构成完整的、复合型村级治理体系。

从W村的实际做法来看，村两委主要通过组织吸纳的方式动员自然村参与到村级治理当中。一方面，自然村作为非正式的治理组织，缺乏政治层面的合法性，需要依靠从村庄社会内部获取治理的合规性。W村在村两委换届选举结束后向村民再次发放选票，通过正式的选举程序，投选出自然村小组长和会计（如表2所示）。依靠程序的正式性将村民选举出来的、具有社会性权威的小组长等人员吸纳到村级治理体系中来，在社会评价体系中赋予他们参与村庄治理的政治性与合规性。另一方面，为了使自然村这一级治理结构能够相对稳定，村级组织按期给予自然村小组长和会计一定的工资作为经济支撑，确保其发挥治理作用的稳定性。W村通过社会层面和经济层面的动员，弥补了自然村一级发挥治理作用的政治合法性问题，从而将自然村纳入村级治理结构，负责处理村庄公共性事务，维持村庄公共秩序，从而提升村级治理体系的完整性。

可以说，强项目下乡不仅改变了乡村关系，还改变了村民关系，使得村级组织悬浮于村庄社会、悬浮于村民，干群关系逐步走向疏离。但与此同时，新的乡村关系对村民自治也提出了挑战：以自然村为一级治理单元代替村级组织履行治理责任，完成内生型社会性事务的治理任务。在新的要求下，自然村一级被吸纳进入村级治理体系，构造出村两委—行政性治理与自然村—社会性治理共存的复合型村级治理结构。

五、精英分类、事务拆解与分工合作：复合型治理结构的运行逻辑

复合型村级治理结构赋予村级组织向上对接乡镇政府、完成行政性事务，向下对接村庄社会、处理社会性事务的治理状态。即是说，在完整的村级治理体系中，针对不同性质的治理事务，可以根据不同的治理資源，由不同的治理主体采取不同的治理行为，进而达成治理目标。在W村，复合型治理结构中的治理主体可分为以下三种类型。

第一类是文化精英，即有思想、有发展能力、通过任命或招考进入村庄的年轻干部。村级组织主要依靠年轻干部落实上级下派的如信息采集、系统录入等有一定技术门槛、规范化要求高的行政性工作。在承接行政性工作的过程中，年轻干部基于学历、经历等专业知识和技术，将文化资源转化成治理资源，进而对工作予以落实。

第二类是政治精英，即税费时期延续下来的老干部，“老干部在村里说话有分量”（访谈笔记，20201220QYT）。村级组织依靠老干部负责项目落地、基础设施建设等需要与群众打交道的服务性工作。自上而下传达至村庄的行政性治理事务则需要老干部和自然村小组长共同承接。在这个过程中，工作得以落实依据的是村民对老干部政治权威的认可与接受度，即老干部是将政治资本转化为治理资源。

第三类是社会精英，即自然村小组长、会计，是“在村里有面子、受村民信任的人”（访谈笔记，20201216XC）。村级组织主要依靠这一类人员负责两方面的工作。一是调解矛盾纠纷，包括邻里之间宅基地边界、用水纠纷等矛盾。这一类矛盾属于村庄社会内部发生的治理事务，矛盾边界在村民日常交往中无法规则化、清晰化，包含有日常相处的复杂性内涵。自然村小组长作为熟人社会关系网络中的一个核心，拥有一定的社会资本去调和矛盾，借助关系资源来平衡这种没办法清晰化、规则化处理的矛盾。在这种内在的调和秩序当中去保持社会内部认定的公共规则，形成稳定的、内部认可的社会秩序。二是小组长要负责整合村庄村民利益诉求，并反馈到村级组织并予以回应。自然村小组长在调解矛盾、整合村民利益诉求的过程中，将人情、关系、面子等社会资源转化治理资源。

不难发现，上述三类村庄精英对具体治理事务的处理过程包含了对治理事务进行解构的过程。通过对治理事务进行拆解，村级治理事务分为业务型事务、服务型事务和社会型事务三类。业务型事务主要依靠现代性、规范性的操作来完成，与群众互动的强度不高，所以由学历层次相对较高但群众工作能力相对较弱的年轻干部即文化精英来承担和落实。服务型事务需要与基层社会进行互动，所以由有政治权威和群众工作能力的老干部来承接，与自然村一起将政治资本和社会资本转化为治理资源，将任务落实到基层社会当中去。社会型事务主要依托社会性权威，将社会资源转化为治理资源，调解矛盾纠纷，整合利益诉求，实现自然村向村级组织反馈和村级组织回应的目标。可以看出，在W村的治理实践中，村级组织与自然村有一个内部调和、对治理事务进行拆解的过程，并塑造出一个层级分明且分工合作的村级治理体系。这一新型的村级治理体系表现出村级组织一级对上、对外，自然村一级对下、对内的治理样态，构成复合型村级治理结构的运行逻辑。

六、进一步讨论

W村通过吸纳自然村一级进入村级治理体系，形成了层级分明且有分工合作的村级治理结构。但需要思考的是，自然村这一级治理单元何以在村级治理中发挥自治效用？

首先，从治理方式来看。一方面，乡镇政府通过人员输入、资源输入、事务输入等方式对村级组织进行改造，强化村级组织行政化趋势，村级组织科层化特征明显，体现出街道对于村级组织的强控制力。但另一方面，村庄社会内生型事务没有完全规则化，无法完全通过行政化手段进行规范化治理。这为自然村一级发挥自治效用提供了空间。

其次，从治理过程来看。村级治理过程并没有完全规范化，自上而下的规范性力量没有完全冲抵掉村庄内部的规则，村级治理事务也没有完全依靠制度和规则进行处理。在自然村一级，以人情、面子等传统人际交往规则为工具的情感治理方式仍然可以发挥作用^[25]。村级组织将老干部、村主任等具有政治权威和社会性权威的人士保留在村级治理体系当中，并未排斥原有的乡土关系，村级治理体现为大体上的规范性治理。与此同时，自然村的自治空间并没有受到规范性治理的挤压，其自主性得到了较好的保留。这为自然村发挥自治效用奠定了基础。

最后，从治理结构来看。通过社会动员与组织吸纳，村级组织与自然村共同构成了完整的村级治理体系。在这一结构中，自然村这一级单元虽然没有被完全瓦解，但也不是完全独立于村级组织存在的，而是被统合于村庄完整的治理体系当中，成了村级治理体系的一部分。这为自然村自治效用的长效发挥提供了保障。

村级治理行政化已是学界的基本共识^[26]，如何在此基础上挖掘治理资源、完善治理结构成为乡村治理体系和治理能力现代化的重要着力点。有研究者试图以“去行政化”促使基层组织回归其自治功能^[27]，但不仅村级治理行政化趋势不可逆，而且追求百分之百纯度的自治组织也难以成为现实。因此，要想使村级治理发挥应有的自治效用，除了供给其发挥作用所需的条件和空间，还要避免自然村、村民小组等自治单元被行政二次吸纳，重蹈行政村覆辙，进一步挤压自治空间。同时，村民自治单元并非越小越好，单一的治理单元也无法契合乡村振兴战略实施的多重需要。应以治理有效为目标，以便于政策落地为标准，因地制宜的开展对村民自治单元的探索，同时避免过度关注治理单元下沉^[28]、乡村微自治^[29]等自治形式，从而形成多维度、多层级、多形式的多元化村民自治结构与多元化乡村治理体系。

[注释]

1 W村下辖的数个自然村均只有一个村民小组，即自然村与村民小组在空间范围上是重合的，所以本文以自然村统指联结村两委与村民的中间结构。

2 根据学术惯例，文中相关地名和人名均已做匿名處理。

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