审计部门对固定资产投资内部审计指导和监督

戚志伟

一、概述

目前，国内外对于固定资产投资项目内部审计工作的组织模式有一定研究。陈钟和宋晖研究了美国审计机关和内部审计的关系并指出，美国审计机关在开展公共工程审计中，主要通过专项审计或监督检查，促进内部审计机构对项目的审计监督作用。Henry R.Newmark研究了工程内审工作的特点，工程审计内审工作主要针对项目全过程周期内的四个基本方面展开：项目定位、项目计划、项目开展、项目完工。Alexia Nalewaik研究了内部审计需要在项目中的作用，通过审计调查结果和审计建议来降低成本和纠正管理错误。英国和法国在开展公共投资审计时主要由内审机构负责监督项目资金的合规、效益、效果，审计机关则根据议会关心热点进行抽审监督。

在国内，审计署武汉特派办针对长江重要堤防隐蔽工程，探索“政府+内部+社会” 审计结合方式开展大型投资项目审计的模式。莫广周针对高校建设项目审计工作的开展，研究了政府审计和学校内审、中介审计的有机融合和优势互补。随着审计署内部审计相关规定出台，各级审计机关逐步探索国家审计和内审协同工作的模式，通过出台审计监督办法，明确内审机构开展投资项目内部审计的职责。对于基层审计机关，嘉兴海宁市审计局和扬州邗江区审计局先后于2017年和2019年制定了政府投资项目内部审计规定，主要侧重于投资项目造价的内部管理。

国内外的学者和审计人员主要从审计机关和内部审计的关系、审计机关和内审机构协作互补开展审计工作、审计机关和内审机构对项目审计重点等角度来开展研究，并没有针对审计机关指导和监督政府投资项目内审工作的方法开展专项研究。笔者主要基于基层审计机关的角度，通过分析基层政府各单位投资项目内审工作存在的不足，从机构和工作流程建设、制度建设指导、指导培训三个方面，分析了基层审计机关开展固定投资内部审计指导和监督的方法，并以G区的内部审计工作为例，对该工作未来的发展和改进方向提出了建议和意见。

二、基层投资项目内审工作特点

1.投资项目内部审计基础薄弱。目前，区、县政府的下属部门、街道、乡镇、国有企业等单位中大多未设置独立的内部审计部门负责工程项目内部审计，对内部审计工作重视不足。从业务管理角度，单位下属财务和资产管理部门主要职能为会计核算、财务管理、资产管理等。从人员结构角度，财务和资产管理部门工作人员主要以财务人员、行政人员为主，对工程内部审计工作并不熟悉，不掌握基本建设财务相关规定。从人才专业角度，投资项目内部审计的专业人才较为缺乏，业务和技术水平也相对落后。

2.投资项目内审制度建设不足。区、县政府下属部门、街道、乡镇、国有企业投资项目管理较为薄弱，项目内部审计工作普遍缺乏规章制度和操作流程。设有内审机构的单位也往往仅对项目的工程结算进行审核，缺乏对投资项目全过程、后期绩效进行跟踪。对于建设类国有企业，大型投资项目往往采用“代建制+中介机构跟踪”方式，负责内部审计工作的人员只注重项目的结算审计工作，对项目全寿命管理缺乏审计监督。

3.投资项目内审管理模式不统一。对于类别不同的政府投资项目，区、县政府的管理模式不尽相同，对内审工作的要求也不统一，且缺乏统一的指导管理。对于大型基础设施、教育、卫生、社区等项目的建设，区县政府往往委托下属国有企业、代建单位负责建设，内审工作主要为委托中介机构跟踪造价审计的方式，缺乏统一专业的全过程监督。对于小型的专业类项目，往往由政府下属部门、单位负责实施，长期缺乏内部审计机构开展监督。对于经营性投资项目，国有企业在开展项目计划、投资、融资的过程中，缺乏专业的内审机构进行事前和过程监督，对后期运营和绩效管理也较为忽视。

三、审计机关指导和监督投资项目内部审计方法

1.指导各单位明确开展内部审计工作的机构。基层政府下属单位往往受困于机构编制、人力资源、财力资源，缺乏独立的内审机构。因此，有内审部门的单位在审计机关的指导下履行好内部审计监督职能，逐步建立健全固定资产投资内部审计操作流程;没有设立内审部门的单位，要提高内部审计意识，以内部审计领导小组或明确某部门履行内部审计职能的形式，挖掘单位资源，开展固投内审工作。基层政府要特别重视建设类国有企业的内审工作，这些单位往往负责城市轨道交通、市政管線设施、新校建设等工作，极其有必要设立内审机构来规范建设管理。

2.指导建立固定资产投资内部审计相关制度。基层审计机关根据区、县政府特点，制定固定资产投资内部审计规范性文件或指导意见，从制度层面来规范对区、县下属单位的内部审计操作流程。针对履行建设职能的相关部门、国有企业，通过经济责任审计、专项审计、质量检查促进重视内部审计工作，指导建立健全固定资产投资内部审计专用操作指引，发挥内部审计作用。针对非建设类相关单位，可以指定统一的通用操作指引，指导其开展固定资产投资项目内审工作，提高项目投资效能。

3.对固定资产投资内部审计人员开展指导培训。审计机关要强化固定资产投资内部审计人员专业能力的提升，通过固定投资项目审计培训、理论研讨、交流会等形式，借用专业的审计案例，对各单位内审人员开展全方位的内部审计指导。审计机关可以定期组织各单位内审人员，开展投资项目以审代训或跟班学习，通过参与国家审计项目，强化内部审计能力。此外，对于基础内审较为薄弱的区、县，审计机关还可以指导各单位报送竣工决算、跟踪审计、专项资金审计等内部审计项目，通过审计项目全过程指导，让内审人员对开展投资项目审计工作有全方位的认识。

四、案例分析——以某省某市G区为例

1.存在的问题。截至2020年，全国共有地级市293个，地级市下辖老城区由于区划、土地资源、人口、环境等问题，投资项目管理工作有着一定通病。某市G区由原三个老城区合并而来，具有老城区鲜明的特点，投资项目内部审计管理基础较为薄弱。①内审基础较差。原先三个老城区工程项目管理模式都有差异，G区成立后各街道管理基础不一。各个街道部门对投资项目内部审计工作也缺乏重视，没有相关的部门和人员负责相关工作。此外，工程管理相关专业人才较少，工程管理和审计的多维人才则更为缺乏。②内审制度缺乏。部分街道、部门、国企缺乏单位投资项目管理和内部审计的制度，部分单位对内部审计工作的概念仅仅停留在造价审计环节。G区的建设集团在大型项目的建设过程中，也仅靠专业性较强的代建单位来强化内部控制，靠跟踪审计单位对造价进行控制，缺乏规范的制度、操作流程和独立的专业人员，对工程项目进行全过程监督。③项目管理薄弱。部分街道、部门工程项目管理缺乏统一专业扎口单位，城建相关科室仅负责工程前期招标，项目施工管理、工程结（决）算和后期运维工作均由各业务处室分别负责。项目过程缺乏统一扎口管理和内部审计监督，质量效率难以保证。

2.内部审计方法。G区审计局充分贯彻上级对内部审计和投资审计工作的要求，针对G区投资项目内部审计工作基础差、制度弱、管理缺失等问题，通过结合各类审计项目，重点剖析投资项目管理问题，以审促改，揭示区内投资项目内部审计薄弱环节，从以下三个方面强化对内部审计的指导和监督。主要体现在以下三个方面：①转变思维，改革投资审计管理模式。自开始投资审计改革后，G区审计局主动转变投资审计管理模式，转变审计方式，强化审计指导，升级审计信息化平台。通过建章立制，在工程审计监督办法中明确了內部审计工作的要求。通过区级培训、审训融合等模式对被审计单位内审人员进行指导，提高对工程管理的认识。通过审计工作平台实时发现问题，积极主动开展内审监督工作。把立项审计的重点放到实事项目、古城保护、社区建设专项审计，对被审计单位进行全过程体检。②以审促改，强化对内审工作的指导。G区审计局通过在政策跟踪审计、投资审计、经责审计等项目中派出工程审计分组，从项目管理、基建程序、内审管理等角度多维进行评价。开展审计项目对区政府各部门、街道、国企强化固定资产投资项目内审工作起到重要作用，促进各单位建立项目管理和内部审计相关规章制度，进一步提高各单位内审人员对工程项目审计的认知。③数据先行，重视发挥大数据作用。G区审计局根据近年来对各类单位工程项目审计获得数据，利用统计分析数据模型，筛选出核减率大、投资额大、审计问题较多的项目，在专项审计调查项目中重点关注问题较为突出的投资项目，逐步探索对内部审计数据进行建模，分析项目管理漏洞，督促内部审计查漏补缺，促进投资审计提质增效。

五、结论与建议

随着政府投资项目力度的增大，审计机关投资审计重点仅集中于事后审计、造价审计是远远不能满足审计工作的要求。审计机关要形成与内审机构协同工作机制，审计机关既要起到配合、指导各单位内审工作开展的作用，又要对各单位内审工作开展监督，发现投资项目管理的薄弱点。此外，还要在未来挖掘“大数据”、“云计算”、分析模型等方式方法，进一步提高审计效率，探索审计机关和内审机构共同形成点面结合的投资审计新模式。

1.搭建固定资产投资项目审计信息“大数据”共享平台。要实现审计机关和内部审计的协同，要依靠大数据审计作为手段和媒介。固定资产投资审计是一个系统工程，既要实现对项目的纵向全过程监督管理，还要实现审计机关和各单位内审机构人员的横向交互。审计机关通过平台可以有效发现审计过程中的通病，借助平台的信息反馈来发现各单位管理的薄弱点，对管理问题突出或内审工作开展不到位的单位，可以将其列入监督检查对象。

2.建立固定资产投资项目内部审计工作评价指标体系。建立投资项目内部审计评价指标体系，既是对各单位项目内部审计情况监督指导的基础，又是审计机关判断专项审计重点的前提。审计机关要做到对各单位投资项目管理情况的全面掌握，就要将量化评价的结果作为各单位项目管理情况的判断依据。评价指标体系应包括内审机构设置、制度制定情况、内审人员能力、项目造价审核情况、协审管理、投资绩效管理情况等。

3.逐步建立固定资产投资项目内部审计分析模型。投资项目内部审计分析模型是在内部审计开展过程上建立的一个综合分析平台，对于政府投资项目审计工作有重要意义。为了做到审计全覆盖，审计机关应当和内部审计共同建立投资项目数据指标，纳入投资项目审计数据库。在数据库基础上，审计机关根据现有项目指标和问题，利用聚类分析模型、遗传算法模型、统计分析模型等，定期开展内控测试，及时发现管理问题。

（作者单位：苏州市姑苏区经济责任审计中心）