迈向公私合作型的现代化治理

[摘 要]公私合作治理作为政府与社会协商联动的一种新型治理模式，契合现阶段国家治理体系和治理能力现代化的现实要求，能够有效弥合传统治道与治术之间的断裂：破除“管理论”借重政府乃“主权的代表”这一理论桎梏，摒弃公法关系主体间非对称的差序格局，进一步拓宽公法和行政管理既有的“狭隘疆域”。公私合作治理有助于生成现代治理模式的理想态貌：关切充分的协商参与是治理民主化的制度关键，强调明定的同享共责是治理法治化的核心要义。治理模式的选择对于政府形象重塑和行政法学理论变迁所能够产生的重要意义远不止当下，其未来的发展空间尚有待于公法学人继续深入研究。

[关键词]公私合作;管理论;协商参与;同享共责;现代化治理

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）06-0087-09

一、引子：公私合作治理何以可能与何以可为

治理并非一个法学或者公法学的基础概念，而是政治学或是政府管理学领域常用的专业术语[1]。然而，随着政治和行政之间的关系呈现愈加融合的总体趋势，治理理论逐渐得到我国公法学人的关注和青睐，尤其是关涉“政府管理与社会治理的发展脉络”[2]，“政府在国家治理格局中的角色作用”[3]等重要议题，治理便不可避免地会带有公法学的色彩。如果说代议制民主国家的建立是人类历史上最为深刻的政治革命，那么20世纪90年代末治理理论的勃兴及相关实践便是对宏观民主和国家管理等制度的二度革新[4]。从管理到治理，决非仅仅是名词概念层面的更新或者对政府管理手段、方式的小幅修正，而是折射出人们对政府管理的观念革新，终而重构为一种新的理论范式和认知体系[5]。从公共行政发展为公共治理，体现出治理领域、治理主体和治理机制等多方面的深刻变化。

随着治理理论和治理实践的深化发展，在不同程度上暴露出其内在的理论短板和逻辑漏洞，例如，在试图全面抛弃民主主义时代的绝对主权观念和传统官僚制度的过程中，会发现始终无法摆脱科层制元素对于治理过程和治理结果的显著影响，以及在全球化背景下颇受重视的全球治理，呼吁全人类社会共同遵守所谓的普遍道德准则、核心价值，极大程度上削弱主权国家对内、对外的治理效能，上述这些倡议遭到来自地方治理研究者的责难，认为“在复杂多样的信息网络社会空谈宏大的理想抱负，完全是不切实际的”[6]，“世界共同体存在着高度的非代表性，权力、机会和资源都是极度不平等的”[7]。总而言之，如何妥善地解决政府与社会、市场之间的矛盾关系问题，是现代治理理论必须直面的现实拷问。

一方面，政府自我改革的不彻底、不到位致使国家与社会、市场渐行渐远，进一步扩大和恶化了“体制内与体制外”的关系扞格，甚至某些公共管理机构出于维护部门利益的需要，可能会滥用职权侵占社会私域、市场空间，造成政府与社会、市场三者的地位重新被拉回到管制与被管制、强权与弱势的非对称格局之中;另一方面，对于那些利益组织化能力较低或者缺失的社会主体、市场组织，实在难以通过有效的参与方式和途径表达自身政治诉求和利益偏好，无法顺利地搭建平等、理性的沟通平台，造成社会民意上传渠道受阻、政府回应下达途径受限，普通民众的误解愤懑可能还会滋生某些极端的群体性事件，加剧政社关系的扭曲。由此不难看出，无论是政府治理还是社会治理均不可能实现善治的最高目标，治理理论正面临着现代性与后现代性的“时间丛集”“时代错位”[8]。鉴于上述普遍存在的治理困境，学人们的目光转而聚焦于“元治理”“合作治理”“共治”及“协同治理”等颇具时代鲜明特征的治理模式，试图完成现代治理理论的终极修正和整体改造。

囿于篇幅所限，本文仅选取“公私合作治理”作为研究主题，探究其“何以可能与何以可为”，为本文的后续论证提供引子。合作治理或者说是多中心治理被视为善治理论3.0版本，是继“政府治理”“社会治理”之后发展起来的全新理论范式[9]。

合作治理視为政府、各类社会组织、市场企业及个人等所有利益相关者平等参与、协商合作的过程，不再单向度地偏重政府管理或者社会自治的应然效果，而是倾向于在治理格局之中接纳多元利益主体，并且依赖规范化、制度化的公共决策和公众参与等方式，加强主体间沟通、利益选择及利益博弈，实现权力（利）协同、利益同享、责任共担。

公私合作治理能够从源头上缓解治理过程民主性输入匮乏、治理结果可接受性明显不足等弊端，使其成为现代治理理论代际升级的目标追求，从而有力地佐证了合作治理对于国家治理现代化所能产生的逻辑展开意义。在此基础上，亦能延伸出对于传统治道与治术的深刻反思，继而引入合作治理模式的具体机制构造——经由充分的行政协商和公众参与，促进治理过程的民主化;通过明定的利益同享和责任共担，实现治理过程的法治化，此二者共同发生作用起到弥合治道与治术之间断裂的最佳效用。笔者不揣浅陋，以此求教于方家。

二、 道与术的断裂：单一中心治理的体制末路

公私合作治理代表着一种全新的治理理念和治理模式，之所以能够在现代治理理论的代际升级过程中做到独树一帜，且很大程度上已经引领着未来治理实践改革的前进方向，归根结底在于其能够实质性地突破传统基础理论——“管理论”的思想桎梏，彻底摒弃政府作为“主权的代表”和社会作为“管理的客体”主体间关系这一非对称的差序格局，重新正视社会、市场的治理主体地位，进一步拓宽公法关系的疆域边界和影响范围。前述造成政府治理和社会治理均无法达致善治目标的消极因素，往往被视为是治道与治术的断裂，由此通向单一中心治理的体制末路。

（一）“主权的代表”：传统“管理论”的思想桎梏

仔细考察西方政治哲学理论的经典论断，可总结为如下观点：人民作为主权者，通过签订契约的方式将主权授让予政府，此时后者便成了“主权的代表”，其所制定的法律亦被当作是“公意的表达”[10]（P58）。此种观点对于近现代国家的政府机构建制、行政管理思想均产生了不容小觑的影响作用。一方面，政府根据社会契约的内容代表人民行使国家主权，建立代议制民主制度，意味着人民不再亲自出场，而是经由民主程序选举的人民代表进行国家的日常管理，由此建构了包含立法、行政、司法、监督等权力机关在内的庞大行政组织体系;另一方面，国家公共权力的良好运行必须依靠有条不紊、衔接得当的行政人员体制，否则无法承担起日益繁重、复杂的行政管理任务，国家公权的至高无上和高度集中造就了“国家中心主义”思想的盛行。

“国家中心主义”并非是一种超然存在的理论构想，而是遭到来自古典自由主义思潮的严厉批评，尤其是亚当·斯密等人倡导个体意志自由和市场经济自由，政府无须干预一般的经济事务，而是应当充分地释放个人自控能力和尊重市场运行规律，宽松不受限的经济体制才是社会和市场得以顺利运行和稳步发展的重要条件。但是，二战之后爆发的全球金融危机迫使各国政府再度陷入对于政府与社会、市场之间关系问题的反思和讨论之中，凯恩斯主义的面世宣告国家调控在公共事务管理中的地位逐步攀升，“有形之手”必须取代“无形之手”，政府干预日益成为主导社会管理和有效配置经济资源的核心力量，这些政治诉求和经济目标为后来传统“管理论”的兴起提供了充足的理论来源和实践动力。

在凯恩斯主义盛兴的二十世纪中后期，很多国家陷入了对政府管理能力的盲目自信和热烈推崇。在新中国成立初期，我国行政法学基础理论亦深受苏联、东欧社会主义国家管理学思想的影响，倾向于认为政府部门是唯一合法有效的管理主体，而社会、市场只能是政府管理的对象，无法享有与政府同等的政治地位和法律权利，致使社会私领域始终处于国家制度管理的“客体”。这些内容显然形成了传统“管理论”的思想内核——最好的管理被预设为“无交流、无争辩的管理”[5]。

其一，“管理论”并未清晰地把握行政法与行政管理之间的性质差异及逻辑关联，而是选择将行政法定性为一种纯粹意义上的行政管理法，过度夸大其作为统治阶级意志表达和巩固阶级利益的政治工具，在极大程度上弱化和忽视了行政法天然具有的控制公权滥用、保障公民权利及升华民主自由等法律品格。“管理论”自觉或者不自觉地都会带有公权至上的姿态，选择命令与服从的关系角度来定义行政管理，政府负责发布命令和制定规范，社会则只能无条件地服从、执行，全然不顾行政管理作为一种实践型概念的基本面相，即以现实任务、制度构建为目标导向，集中表现为制定行政规范性文件、行政决策、行政组织、行政控制及行政内部监督等方式，在价值取向方面偏重于关注行政行为的效率，兼顾公正;以及行政法作为一种规范型概念，应当以法益平衡、权利保障为旨意追求，政府的行政管理职权必须来源于行政法的授予，“法无授权不可为”应当是现代行政法与行政管理之间关系的真实写照。

其二，“管理论”的支持者对于行政管理实践效果与行政法价值目标二者之间的关系缺乏“手段——目的”双向循环互动的研究视角，却是采取一种片面、偏激的单向助推方式。在他们看来，行政法作为一种典型的上层建筑，其立法目的不应涉足政治领域，更不应当试图去控制和束缚行政管理的强力运行，而是局限于确保和促成政府全面履行自身的管理职能，真正意义上发挥其保障社会秩序稳定和社会公共福祉等方面的规范作用。具体言之，政府制定行政组织法旨在构建一套等级严密、分工明确的官僚制度体系，且以此形式将国家的意志强加于社会和个体之上，继而完成政府公权力对社会各个子系统的监管控制，同时在国家机关内部实行层级管理监督，提高行政管理的效率;行政程序法则是一系列由政府自行制定和颁布，用于指导上下级机关在行政管理过程中遵守必要的“手续步骤”“时间期限”，尚需指出的是，这些手续并非是政府束缚住自己的“手脚”，而是在某种程度上确保官僚制度的良性运行罢了[11]。

传统“管理论”语境下的行政法与行政管理密切相关，行政法完全被看作是为行政管理提供服务的“附属品”，必须无条件地服从于行政目的的实现。同理，行政管理是依据和执行行政法的活动方式，只要管理方式符合行政法规范的形式要求，便可证明该行政管理具备完整的合法性基础。故而，作为一种行政法学基础理论，“管理论”对于我国行政法学和行政管理学等领域的理论发展和实践应用产生了非常深远的影响，由此形成的“官本位”主义思想仍旧阻滞着我国某些地区的行政体制改革进程。传统“管理论”给行政管理带来的思想桎梏，是导致单一中心治理模式走向体制末路的重要原因之一，更是现代治理理论在治道方面的深层“凹陷”。

（二）“疆域的狭隘”：主体间非对称的差序格局

作为一种传统意义上的行政法学基础理论，“管理论”在我国计划经济时代曾一度成为主流学说，能够有效地指导政府进行公共事务管理，并且对行政法学的理论研究和实践发展提供了强劲的思想指导。但是，随着欧美国家倡行的“控权论”及国内“平衡论”的日渐活跃，引发了公法学人对“管理论”的反思和摒弃[12]。政府作为“主权的代表”而享有的唯一治理主体地位受到严重质疑，学人们的眼光逐渐转向重构现代行政法学的基础性范畴，其中最为核心的便是行政法律关系，这也是治理理论尤为关注的重要议题。在“管理论”视野下，行政法律关系没有生存空间，政府部门作为唯一且强势的行政管理者，是当仁不让的行政主体，公民、法人或者其他组织只能作为行政管理的对象和客体，不能获得政治、法律上的主体资格，处于被压制、被管理的劣势地位，形成了一种公法主体间关系非对称的差序格局，同时在某种意义上造就了狭隘封闭的治理“疆域”。

从内在意蕴来看，治理理论是一门重视研究相关利益主体间关系的学问，更是一整套处理利益矛盾、重构主体关系的实操。但是，通过考察治理理论的历史沿革，发现政府治理和社会治理这两种形态在看待和处理政社关系或者说行政法律关系的过程中均带有厚此薄彼的片面认知，无法形成权利义务对等、利益诉求公正的整体观。

其一，政府自产生之始便具有管理者得天独厚的资源优势和制度优势，能够灵活地采取各种形式的管理措施，通过立法、行政、司法、监察等制度构建来实现行政管理的任务目标。加之，一直占据主导地位的“管理论”可能会导致行政法的控权思想无法渗透到政府的日常管理之中，而是选择将公共权力作为一种控制工具，并且始终从高权傲慢的视角开展公共事务管理，这也被一些学者称作是治理理论1.0版本——政府治理模式的“死穴”。

其二，由于受到一种由来已久的“偏见”——公私严格分野政治哲学观念的知识传统局限，社会和市场往往容易显现自我放任、自我搁浅等非正常状态，私主体利益和地位日渐式微，甚至沦为公权力肆意驰骋的“围猎场”[13]。无论是政府治理视域还是社会治理视域下的私领域均是非常不成熟的，前者对于私领域空间的克制和压缩，完全是将私主体置于管理控制的框架之下予以考虑;后者则仅仅注重社会自我约束、自我调整、自我管理的价值效果，偏执地将公共事务管理全权交予社会和市场，过度夸大社会理性和个体理性的治理能力，普遍认为最好的治理模式便是无政府状态下的自治。不可否认，社会自治观念的生成发展的确是现代民主制度的“短期奏效”，但这种治理模式會造成利益主体多元化、缺乏有效的利益组织化方式，从而陷入各方主体针对某种利益展开无限争斗的“无序状态”，并且缺失居中公正的权威主体进行有效裁决，最终引发社会秩序陷入瘫痪的危机局面。

治理疆域的狭隘局面或许可归咎于中国几千年以来没有市民社会的自治传统，无法形成如同西方话语世界“政治国家与市民社会”的政治学分析理论框架。在现代行政国家，公权力不断地向社会自治领域扩张“势力范围”，导致个人自由程度与社会发展程度之间呈现极为明显的正比例关系，而这一结论在我国改革开放过程中得以有效验证，即无限扩张的国家权力会挤压个人自由，窒息社会发展的深层动力。

通过认真反思传统“管理论”对于现代治理理论与治理实践所遗留下来的思想桎梏，以及由此造成行政法学与行政管理学混淆不清、踟蹰不前的忧人后果，尤其是在处理政社关系、政市关系等方面显得极端、狭隘，要么选择政府中心主义的政府治理模式，要么选择社会中心主义的社会自治模式，而这两种模式的选择无疑都会导致治理理论走向单一中心治理的体制末路，同时亦折射出基础理论和制度运作之间的意义关联，从而勾勒出政治哲学时常引喻的一种场景——“治道与治术之间的断裂”[14]。

三、道与术的弥合：公私合作治理的态貌生成

前文尝试借用政治学领域用以描述指导思想与实际操作的专業术语——道与术——来表达治理理论与治理实践之间的逻辑关系，显然是符合学术背景与现实情境的。传统“管理论”作为一种典型的传统治道，其在实践过程中极易造成公法主体间关系一直处于非对称的差序局面，影响了治理理论在点和面上的进一步深化拓展，最终导致治道与治术的断裂。但是，公私合作治理模式强调政府与社会进行充分的平等协商，明确的利益同享、责任共担，无疑是一种现代化的治道，其在实施过程中始终坚持“公共事务共同管理”的全新理念，能够通过兼具民主化、法治化的治理过程，最终达致各方利益最大化、最优化的治理结果，从而对传统治道与治术之间的“断裂”进行有效的弥合。

（一）充分的协商参与：治理民主化的制度关键

公私合作治理是一种坚持权力与权利协调、政府与社会合作的新型治理模式，与以往的政府治理和社会治理所不同的是，其更加注重公众参与和公共选择及公共博弈的制度有效性。在公私合作治理模式指引下，所有的利益相关者皆有权参与到治理过程之中，保持政府与社会之间良性沟通、互动协作，实现利益同享、责任共担的共管共治目标。首当其冲的是，必须实质性地保证社会民众在公共事务治理过程中的充分有效参与，而非仅仅停留于政治口号、权利符号这般“空谈”。

立足于国家公共政策的角度批判高度单一化的政府管控模式，时刻警惕其以不同形式余烬复燃。引入公私合作、政社联动的多元主体合作治理模式，能够有效地避免政府公权的恣意妄为。通过制度化、理性化、日常化的公众参与、民情监督等途径，重塑“权利制约权力、权利监督权力”的法治治理格局。治理主体多元化、治理方式多样化的治理制度革新，不仅能够克服政府独揽型管理模式所引发的治理效能低下、社会可接受性不足等固有弊端，还能够进一步增强政府决策与社会民意之间的良性互动。党的十九大报告明确提出，要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，构建共建共治共享的治理模式，十九届四中全会进一步强调：“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”十九届五中全会更是明确提出要全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制; 坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。从字面意义上看，本文所意指的公私合作治理模式与现阶段我国顶层设计的共治实践极为相似，有着异曲同工之妙，均倾向于公私主体共同治理、合作治理，而非政府部门单一治理、强权治理。共治即社会问题社会治，这就意味着除了既有视野内的政府管理之外，需要实质性地引入社会、市场经济主体及民间组织等多元主体力量，并且通过合理有效的沟通商谈、政社联动及政市合作等制度构造来管理公共事务[15]。

公私合作治理作为现阶段我国治理体系和治理能力创新的战略方向，是一种倡导政府、社会多元主体参与治理的模式选择，必须打破公私部门的传统藩篱，采取政府与社会通力合作、平等协商的方式，进而妥善地解决社会现实问题。因此，在治理过程中必须提升社会民众的治理智慧、完善治理策略，还权于社会、赋权于公民，提供民主参与、协同治理的平等机会，实现国家执行能力的合法、有效且经济，首先，必须在立法和决策环节体现民主性、科学性和规范性，经由党内民主和人民民主实现利益代表，以及进一步扩展利益表达的内部化和社会化程度，注重吸纳专家意见、社会民意和程序正当。从某种意义上说，即便是一个国家具有强大的执行能力，但如果欠缺民主责任制也将最终损害国家能力的实际发挥。因而，要充分发挥专家论证会、公众听证会、人大代表和党代表密切联系群众等现代民主机制的作用，严格遵循相关的国家实定法律规范，推动国家能力的法治化。在某项重要政策出台后，应当加强政策动员、宣传解释及培训，增强政策内容的社会可接受度，提高政策内容的贯彻执行能力。其次，合理设置政府机构和职能部门，明确政府的职能范围和职权行使方式，主动向社会放权。国家权力的作用领域必须是合理有据的，在公私合作治理的背景下，政府需要出台一系列规范政府职能、简政放权、政府购买社会服务、允许社会组织直接登记、分类推进事业单位改革等诸多利好政策，

体现国家权力的减法思维。最后，国家权力的行使得以有效经济，需要针对公职人员制定一套管理办法和约束措施，并且能够实质性地改变传统维稳观念、及时回应社会民众诉求，适度允许和包容人民群众维护合法利益的集体行动，最终形成包容弹性的社会矛盾宽减机制。

“参与协商”制度通过社会场域这一公共载体得以进入治理的全过程，国家管理的强制性色彩渐渐削弱，去“不对等性”成为传统管理转向现代治理的一个重要标志。合作治理作为一个开放、动态的模式选择，主动面向国家、市场、社会乃至个体，努力寻求一种制度共识和公共理念：利益的互相依赖决定了合作是各自利益最大化的最好选择。为了更好地合作，公私领域必须沟通协商，最终造就“合作国家”的概念框架，在合作观念盛行的社会场域，愈发显现更为民主化、柔性化的整体概貌，而我们必须正视社会管理职能绝非由政府专断、独享，或者说政府并非社会管理的唯一合法主体，应当大方地承认公民个体、法人组织及社会力量的治理主体地位，防止出现政府大包大揽、社会哑然失声的治理困局，从而促进国家治理能力的现代化进程及公共领域或市民社会的发育[16]。社会是人的社会，只有实质性地调动人及其组成的群体或组织的积极性、主动性和创造性，才能促成全社会的良性运转，亦才能达到理想的社会治理效果，这种主体性的发挥既指向国家也指向社会。公私合作治理的终极目标是通过有力地引导主体性需求，最大限度地增进和实现公共利益，并在此二者之间实现平衡，寄托于民主、平等、高效、透明等价值诉求，为个人主体性的成熟创造良好的社会条件。由此可以得出结论：公私协作治理的内在逻辑支点是通过培育国家、社会（包括市场）的自主性，充分发挥多方主体的积极性和协作治理能力，加强主体间的合作共治，推动社会全面发展。

目前，中国正在大力培育和践行社会主义核心价值观，即富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善，此种价值体系较为全面地概括出现代治理所隐含的各种构成要素，基本涵盖了国家、社会、公民三种主体。当然，关于治理主体的法律地位，政府与社会之间从来都不是也不可能是非此即彼的决然闭合关系，而是在坚持法治原则基础上，政府应当充分尊重和发挥社会公众的治理智识，灵活运用政策、风俗习惯、村规民约等“非国家制定法”规范，重新整合所有可利用的社会资源来解决社会矛盾，从而形成“上合国家大法，下合社情民意”的和谐大局。公私合作治理模式大力倡导的政社合作、群防群治等工作方法，重新诠释“国家—社会”的关系图景，既符合社会主义制度背景下人民当家作主的政治引导，又顺应民主法治情境下政府职能转型的规范要求。公私合作治理模式下需要最终形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的总体格局， 在此过程中需要借重国家与社会的通力合作，以提升各方主体的自主性能力。在未来的发展中，国家和社会的治理能力将成为经济进步的重要因素，也会进一步影响社会各个方面的共同进步。公私合作治理模式既能够强调发挥国家与社会的主体性，又能够内在彰显社会与经济政治发展的协同性，在国家、社会和市场之间形成一种良性的互动，将多元化的利益诉求加以整合，培育更多的社会主体与沟通媒介，保障和发展公民的社会权利，使社会秩序与社会发展达到平衡。

（二）明定的同享共责：治理法治化的核心要义

治理民主化是协同治理模式的第一重要义，即在政府与社会之间搭建平等对话、良性互动的理性商谈平台。此外，还需关注公私合作治理模式的另一重要义——治理法治化，即通过治理前各方主体之间的协商交流，以法律规范或者书面协议等方式明确各方的利益同享和责任共担，避免重蹈人治色彩浓厚的单一化政府管理模式和多元主体无序争夺利益的社会自治模式的覆辙。

公私合作治理模式下政府与社会展开联动合作，意味着治理场域与目标皆会相应随之发生变化：从单纯地维护社会秩序稳定转变为综合权衡各方利益诉求，最终实现整体善和共同利益[17]，从根本上将传统公共领域拓展为更为广阔的社会场域，引入社会力量作为公共治理的主要参与者，从而形成一种新的治理空间——社会场域[18]。在该场域内政府与社会各方主体之间相互作用，并通过非对抗式的商谈合作来达成共识，促使政府日常管理和社会自治达成合力，为着共同的利益目标动员和组织民众，从而形成不同社会群体之间利益博弈和利益权衡的综合机制，并逐渐趋向于成熟和理性[19]（P228-229）。

鉴于此，如何理解治理模式中公私主体“利益共享”的性质和内容，俨然成为后续描述公私合作治理模式法治化的前提基础[20]。本文选择从规范法学的维度引入“共享权”概念，“共享权可分为广义和狭义两种，前者类似于参与权，包括但不限于各种情形下的公民参与;后者则与社会国相关联，是公民社会权利的下位概念”[21]。基于此，我们得知共享权作为一种社会权利色彩极为浓厚的公法权利，其目的主要在于保障社会共同体能够共享治理成果。然而，不可否认的是共享权绝非仅仅局限于社会领域，亦涉及政治领域[22]。

从本质上看，共享权绝非一个完全独立的法权概念，与我们通常所说的政治协商、民主监督等权利均不可等量齐观[23]。根据其内在的逻辑构成，合作治理模式下的共享权应当包括三项理念或者原则：第一，利益共享面前人人平等，即必須承认各类治理主体皆可请求享有同质等量的资源、利益权利，构成共享权的基础价值原则;第二，治理过程人人有权参与，即必须确保各类治理主体皆可通过相关的制度安排，实质性地参与到社会治理的各个环节之中，构成共享权的根本政治方向;第三，治理成果人人可得分配，即必须根据“付出——收获”的合理对价原则，激励和督促各类治理主体积极投身于治理全过程，设置公正有效的治理成果分配机制，构成共享权的坚实民意基础。可见，公私合作治理模式下的共享权兼具平等原则、政治面向、社会基础等宪治人文关怀，其内涵和意义远比德国公法学理论中的狭义共享权更为丰富、立体[24]。

公私合作治理模式的一个重要特征应当是实现广泛、有序的社会参与，这也是国家治理能力现代化的内在逻辑要求。

当然，除了在治理主体之间实现利益同享外，尚需进一步指出公私合作治理模式下的政府必须是一个“善于为社会和市场提供服务”的责任政府，这就意味着政府既要秉持和履行“全心全意为人民服务”的根本宗旨，亦要不折不扣地承担相应的治理责任。随着公共事务日益复杂化，传统的政府管控型模式终将难以为继，服务型政府管理呼声甚高，政府履行其社会管理职能的终极目的必须体现以人为本，寓管理于服务之中[25]。管理与服务作为政府基本职能的重要“两翼”，不能将二者割裂开来，看作是“不可逾越的天堑鸿沟”，而应当积极地疏通彼此之间的障碍。

基于合作治理的内容框架和逻辑展开，进而体现“以人为本、服务为先”的治术理念，不但有利于将建设服务型政府塑造成为治理创新的核心要义，促进我国治理体系从“粗放型”向“精细化”转变，而且有助于减少政府急于追求经济发展效果所实施的一些不规范手段，

实现国家施政理念从“权力本位”到“权利本位”的目标转变。

“十四五”规划将改革创新、协调发展、体制完善、制度健全、优化资源配置等作为经济社会发展的主要任务，强调运用法治手段提升国家治理效能。习近平提出：“要推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。”[26]

故而，在公私合作治理的过程中，政府与社会要深刻认识到各自应当承担的法律责任，“在讲求民主的政治环境之中，恰恰是由于公共管理主体需要承担相应的公共责任，方能促使公共管理工作显得更为崇高神圣”[27]（P203）。政府需要及时地回应社会利益需求，“在公共服务过程中讨论责任问题是非常复杂的，因为这意味着我们必须要面对一个复杂的外部关系控制网络，并且平衡其中的竞争性规范和责任规范，涉及职业差异、个体偏好、道德伦理、公法及终极公共利益”[28]（P119），还应定期、主动地向社会各界人士征求决议意见、解释公共政策，从而促成管理与服务的有机结合，实现责任型政府在社会回应方面的内涵清晰化[29]。根据这一观念的有力引导， 在政府和社会之间建立起良性运转的互动关系，根据社会和市场的普遍利益诉求，设置并完善一整套涵盖不同责任类型的后果排查机制，能够及时有效地应对各类可能出现的损害。例如，在政府和社会出现治理不作为或者治理滥作为等情形时，需要根据案情事实的具体发生原因和损害结果，

充分考虑治理行为与治理后果之间的因果关系，依法要求政府与社会承担相应的民事赔偿、刑事惩戒及政治问责[30]，以此督促政府在协同治理过程中审慎地行使国家公权力，同时警醒社会不得随意滥用参与权、共享权等政治权利和社会权利，终而达致政府、社会和市场等多元主体利益最大化的理想目标。

在全国范围内，尽管中央层面非常重视公私合作治理的改革创新，但个别地方或者系统的治理创新氛围还远远不够。从激发人的主体性而言，创造一个风清气正的政治生态环境，不仅要求从根本上严厉惩治腐败行为，更要进一步形成一个对治理主体有为有位的科学激励机制，设计一套以公私合作治理为主要内容的考核评价体系，这也将成为促进治理创新法治化的根本举措，激活系统体制内部的制度资源，如人大代表可以针对行政系统行使质询等方式，这也是我国政治体制的重要先天优势。当然，为了鼓励治理工具和内容的丰富创新，相关的问责制度需要科学设计，要对不作为及重大明显的失职行为加强问责，对积极创新而可能导致的问题则需要按照具体情况给予适当的宽容，不能一概而论。另外，需要特别注意发挥好网络新媒体的舆论作用，使之成为宣传和实践公私合作治理模式的全新平台，鼓励公民个体、社会组织和社会媒体积极融入公共事务的管理过程，网络技术的高速发展使任何一个主体意欲凭借垄断地位或者掌控信息维护自身利益的忧人情形不复存在，终而有利于推动营造公开透明的社会氛围和良好风气。

四、余论：公私合作治理的意义远不止当下

治理现代化是一种大胆突破既有理论框架的改革过程，亦是一种探求未来知识创新的开创举措，大致总结为政府的职能范围和规模层次发生多重转变：从无限到有限、从人治到法治、从集权到分权、从专制到民主。那么，作为一种兼具民主化、法治化治道思想与治术实践的全新模式，公私合作治理必然具有治理现代化的发展趋势，对政府治理、社会治理等模式皆有理论方面的深刻反思和实操方面的积极更新[31]。通过公私合作治理模式在弥合传统“管理论”造成治道与治术之间的断裂所发挥的功能效用，可以直接或间接地推导出公私合作治理模式对于现代政府形象重塑和我国行政法学理论变迁具有非常重大的指导意义。

但是，并不能因此便阻却公私合作治理模式朝着更为有益的方向继续发展。例如，对于各级地方政府及其工作部门的协同治理责任，尤其是涉及赔偿责任问题，应当由哪个机关负责具体执行，目前人民法院能否以现有《中华人民共和国民事诉讼法》或者《中华人民共和国行政诉讼法》为执行依据开展强制执行，若执行措施不到位，社会或者市场主体的合法权益又当如何实现充分保障和有效救济等诸多问题，均值得我们仔细思考和系统构建，以求达到规范化和精细化，否则“模糊不清的义务具有很大的道德意义，但却超过了法律的执行范围”[32]（P120）。因此，实现公私合作治理模式的善治目标，既需要通过完善国家制定法逐步巩固，也需要发挥社会软法的力量，这是一项极其复杂、艰苦的研究议题，也是本文终而未竟的思考所系。

参考文献：

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责任编辑：陈文杰

Research on the Modern Governance Towards of Public-Private Partnership

Zhou Zezhong

Abstract：

As a new governance mode of government and social consultation， public-private partnership governance meets the practical requirements of the current state governance system and the modernization of governance capacity， and can effectively bridge the gap between traditional governance and

governance. It can break the theoretical shackles of “management theory” relying on government as the representative of sovereignty， and abandon

the asymmetric differential order between the subjects of public law relations to further expand the existing “narrow territory” of public law and administrative management. It is conducive to the formation of the ideal appearance of modern governance mode. It concerns about full consultation and participation which is the key to the system of governance democratization， and emphasize that clear shared responsibility is the core of governance legalization. However， the choice of governance model for the reconstruction of government image and the theoretical change of administrative law can produce more important significance than at present， and its future development space still needs to be further studied by public law scholars.

Key words：

public private cooperation， management theory， consultation and cooperation， shared responsibility， modern governance