新媒体时代高校学生管理法治化模式的创新机制构建研究

2021-12-08黄玲俐，饶爱民

陕西行政学院学报 2021年4期

黄玲俐，饶爱民

摘要：法治化模式是高校学生管理工作的必由之路，是高校治理体系和治理能力现代化的重要一环。新媒体开辟了高校学生法治化管理模式的新路径，凸显了高校学生法治化管理模式亟须解决的多维困境。高校学生管理法治化模式必然要求突破传统体制机制束缚，构建与新媒体时代相适应的法律保障机制、多元化的权利救济机制、风险防范机制和民主参与机制。

关键词：新媒体时代;高校学生管理;法治化模式;创新机制

中图分类号：G647文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.04.022

Research on the Construction of Innovative Mechanism of Legalization Mode of

College Student Management in New Media Era

HUANG Ling-li，RAO Ai-min

（Security Department， Anhui Normal University， Wuhu 241002，China）

Abstract：The mode of legalization is the only way for student management in colleges and universities， and it is an important part of the modernization of college governance system and governance capabilities. The new media has opened up a new path for the legalization mode of student management capabilities of colleges and universities， highlighting the multidimensional dilemmas that the legalization mode of college student management urgently needs to solve. The legalization mode of college student management inevitably requires breaking through the shackles of traditional systems and mechanisms， and constructing a legal guarantee mechanism， a diversified rights relief mechanism， a risk prevention mechanism and a democratic participation mechanism that are compatible with the new media era.

Key words：new media era; college student management; the mode of legalization; innovation mechanism

高校學生管理法治化是依法治校的重要内容，是高校内部治理法治化、制度化、规范化的内在要求，也是提升高校治理体系和治理能力现代化水平的重要路径。早在2003年，教育部就提出了“依法治校”的概念。习近平总书记在2018年的全国教育大会上明确指出要依法治教、依法办学和依法治校。2020年教育部《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》指出：“要把依法治理作为学校治理的基本理念和基本方式，融入、贯穿学校工作全过程和各方面。”作为一种社会治理方式，高校学生管理法治化模式体现了高校学生管理以人为本的价值理念，其实质在于实现高校学生管理工作程序和方法的民主化、制度化和规范化，核心在于运用法治思维和方式调节高校学生管理法律关系主体之间的权利和义务。这种管理模式是推动高等教育内涵式发展、高质量发展的重要动力。进入新媒体时代以来，高校学生参与学校治理和保障自身权益的诉求日益强烈，传统人治化的高校学生管理模式弊端凸显，法治化的高校学生管理模式受到了越来越多高校师生的青睐。新媒体具有交互性、即时性、共享性、社群性等特点，在给高校学生管理工作带来便捷的同时，也使得现行高校学生管理制度面临新的挑战。为此，高校学生管理工作应当适应新媒体时代的发展需求，更新管理理念和规则，构建符合高校学生管理法治化模式的创新机制，提升高校的治理效能。

一、新媒体时代高校学生管理法治化面临的机遇与挑战

大数据和互联网技术的快速发展将人类社会带入了新媒体时代。以微信、抖音等为代表的新媒体模糊了信息生产者与消费者的边界，迎合了信息消费者时间碎片化和需求个性化的趋势，成为当代高校大学生获取知识信息和表达利益诉求的重要渠道。对高校学生管理工作来说，新媒体的普及和应用是一柄双刃剑，它一方面为法治理念和法律规则的普及传播提供了平台，简化了高校学生管理工作的程序和方法，为高校学生管理法治化带来了新的契机;另一方面新媒体属于受众主导型，“长尾效应”和“信息茧房效应”容易被无限放大，从而给高校学生管理法治化带来冲击。

（一）新媒体时代高校学生管理法治化面临的机遇

首先，新媒体提供了法治理念和法律规则普及传播的平台，开辟了大学生法治教育的新领域。由于契合了当代高校大学生群体的心理特点，新媒体正成为影响和培育大学生价值观的新载体，对大学生学习、生活乃至价值取向都产生了深远影响。新媒体的出现打破了大学生获取法律知识的传统框架，为高校管理者和学生提供了一个双向互动的信息交流和传播平台。借助微信、抖音等新媒体手段，高校管理者可以嵌入核心价值观和法治精神，使大学生在潜移默化中逐步接纳和认可法治理念，这有助于在大学生中树立法律权威，树立适应高校治理需求的权利意识和规则意识，增强对高校管理法律法规和学校规章制度等的认同感。换言之，新媒体开辟了高校学生法治化管理的新领域，提供了法治化管理的新手段。

其次，新媒体可以简化高校学生管理的法治化工作程序，提高学生管理工作效率。高校学生管理法治化是一个复杂的系统工程，重点在于依法管理的程序和方法。从一定意义上说，高校学生管理法治化是一个动态的渐进过程，既是保障学生合法权益的过程，也是规范高校学生管理权力行使程序的过程。[1]因此，必须坚持正当程序原则，以确保权力行使符合法定的权限、步骤和方式。传统的高校管理模式以学生到现场接受说教为主，如果遵守正当程序原则，受管理部门众多和工作流程繁杂影响，信息交流传递的速度较慢，管理成本较高，管理效率低下。新媒体突破了时空限制，高校管理者和学生能够及时地实现双向互动，大大简化了工作流程，提高了管理效率。

最后，新媒体满足了多样化和个性化的需求，拓宽了大学生参与管理和表达诉求的渠道。新媒体是“受众主导型”，受众享有更大的自主性和选择权，充分满足了信息消费者的个性化需求。同时，新媒体具有极强的交互性，信息传播方式是双向的，这就决定了信息传播者和接受者处于相对平等的地位。因此，新媒体从根本上改变了大学生接受外部信息的方式，他们拥有更多的选择、参与、自我实现的机会，新媒体为高校学生参与民主管理和表达利益诉求提供了新的平台。

（二）新媒体时代高校学生管理法治化面临的挑战

一方面，新媒体对传统高校学生管理方法产生了重大冲击。传统高校学生管理方法较为单一，带有浓厚的人治化色彩，无法适应依法治校的需要。更为重要的是，这种传统的管理方法往往采取一刀切的形式，忽略了学生在高校管理中的重要作用。新媒体时代，高校学生管理法治化的一个重要条件是在大学生中树立法治思维的规则意识和权利意识。这就需要高校管理者采取以人为本的服务型管理理念，注重学生的自由、平等与个性，尊重学生的选择权和参与权。另一方面，由于新媒体具有大众化、平民化和多元化的特点，缺乏对虚假信息、非法信息的甄别剔除机制，这就使得很多不合法的、有暴力倾向的、反人类反科学的信息泛滥，从而不利于对大学生进行法治教育。

新媒体传播的碎片化、娱乐化也会给高校学生管理的法治化带来冲击。例如，当发生涉及高校学生管理的突发事件时，由于“信息茧房”效应，信息发布者往往只考虑满足受众的需求，忽视对信息的真实性进行辨别，再加上高校管理的透明度不足，容易引发对学校的信任危机。如果学生反映的问题不能得到及时解决，可能就会形成负面的群体噪音，从而给高校学生法治化管理带来负面影响。

二、新媒体时代高校学生管理法治化模式亟须解决的多维困境

新媒体时代，高校学生管理法治化模式的顺利实施受到各种主客观条件的制约，法律供给与需求的不平衡性、高校与学生法律关系的不确定性、高校权力与学生权利的不对称性和学生权利救济机制的不完备性成为高校学生管理法治化模式迫切需要解决的主要障碍。

（一）法律供给与需求的不平衡性

法治是规则之治、良法之治和善法之治。有法可依是实现依法治校的前提。要想实现高校学生管理的法治化，首先必须要解决的问题是法律供给与现实需求之间不平衡的矛盾。改革开放以来，我国非常重视教育法律体系建设。目前，我国基本上形成了以《宪法》为核心，以《教育法》《高等教育法》等教育基本法为基础，以《普通高等学校学生管理规定》等教育行政规章为补充的法律法规体系，这些法律法规为高校学生管理提供了法律依据。但遗憾的是，我国高等教育立体式法律体系尚未科学建立，尤其是“高校学生管理的法律法规没有形成上下有序、内容形式完整统一的体系”[2]。高校学生管理法律体系不完善主要表现为：一是高校学生管理立法较抽象、原则，且存在立法漏洞。例如，管理主体的法律地位不清晰，高校管理权限不明确等，这些都会导致高校学生管理工作面临着无法可依的局面;二是不同层级的法律法规存在着不统一甚至矛盾和冲突的地方;三是不少高校制定的章程和管理办法，未能以尊重和保护学生利益、促进学生自我管理为重点，忽视了学生民主参与管理的重要性。正如學者所言，普通高校学生管理规则系统所具有的“管理法”特征，是教育法律等硬法软化以及高校校规等软法硬化的现实写照，它客观上构成了中国公立高校学生管理法治化的制度性困局。[3]新媒体时代，以“控制”为特征的高校学生管理法律规范已经不能适应时代的需要，亟须向以“服务”为理念的法律规范转变，以满足高校学生的时代需求。

（二）高校与学生法律关系定位的不清晰性

正确认识高校与学生之间的关系是高校治理的核心问题，更是高校学生管理法治化的前提条件。高校与学生的关系是个古老的话题，自大学出现之日起就一直饱受争议。在我国，对高校与学生之间关系的认识经历了一个不断深入的过程，并且随着社会的发展进步而发生变化。新中国成立后到20世纪80年代，我国高校与学生的法律关系承袭过去政府与学生间的关系，以高校权力本位和学生义务本位为特征。[4] 20世纪90年代以来，高校与学生法律关系总体上呈现了从传统的“特别权力关系”向修正的特别权力关系转变的趋势。近年来，学者们充分认识到了高校与学生之间法律关系的复杂多样性，两者之间是“一种结构复杂的法律关系”已经成为学界的共识。[5]

对高校与学生之间的法律关系，学术界存在着不同的观点，主要有单一说和混合说两种。单一说认为高校与学生之间是一种行政法律关系，其中又分为外部行政法律关系和内部行政法律关系，高校权力来源也因此而有所区别。[6]混合说认为，高校与学生之间存在双重或多重法律关系。在双重法律关系中，有学者认为高校与学生之间存在着教育服务合同法律关系和学籍行政管理法律管理关系[7]，也有学者认为高校与学生之间既有行政法律关系，也有民事法律关系。[8]在多重法律关系中，有学者认为学生入学时与高校为民事法律关系中的合同关系，在校期间与高校为内部管理关系，离校时与高校为行政法律关系。[9]此外，还有根据高校管理的内容，将高校与学生关系划分为隶属型行政法律关系、平权型民事法律关系和高校自主管理关系。从立法上看，目前无论是《高等教育法》等法律，还是《普通高等学校学生管理规定》等部门规章都没有对高校与学生关系作出明确规定。新媒体时代，由于现行立法对高校与学生法律关系定位不清晰，导致高校与学生之间的权利与义务关系不确定性增加，高校管理与学生自治的边界模糊，严重制约了高校学生管理法治化工作的开展。

（三）高校权力与学生权利的非对称性

规范高校管理权力和保障学生合法权利是现代高校治理的两大重要目标，也是高校管理法治化模式的必然要求。大学自治是现代大学发展的趋势，内在地要求高校享有一定的自主管理权力。高校管理权力主要包括行政权力和学术权力，这两种权力的合理配置对于依法治校具有重要意义。当今世界，绝大多数国家都通过立法赋予高校一定的自主管理权力。我国《教育法》和《高等教育法》不仅规定了高校享有自主管理权，还规定了高校学生负有遵守高校管理制度的义务。在赋予高校管理权力的同时，各国立法还特别注重对高校学生权利的保护，力求在两者之间达到适当的平衡。

从法治维度考量，高校权力与学生权利的不对称性是造成我国高校与学生冲突的根源，也是制约高校学生管理法治化进程的藩篱。长期以来，我国高校与学生的法律关系以高校权力本位和学生义务本位为基本特征，片面强调高校的管理权力，漠视学生的合法权利。例如，原《普通高等学校学生管理规定》（教育部令第21号）总体上采取了“以权力为本”的权力与权利配置方式，充分彰显了“管理法”所具有的权力膨胀与权利受压制的规则特性。[10]进入新媒体时代以来，高校职能日趨多元化，高校权力也随之扩张。尽管新修改的《教育法》《高等教育法》和《普通高等学校学生管理规定》加大了对高校学生合法权利的保护力度，但由于高校享有几乎不受任何限制的内部管理规则制定权，使得其管理权力不断膨胀，从而形成高校与学生关系绝对的不平等。[11]高校管理权力与学生权利的失衡对实现依法治校和提升高校治理效能产生了不利影响，成为高校学生管理法治化模式发展亟须突破的桎梏。

（四）学生权利救济机制的不完备性

高校管理权力扩张是高校内部权力结构失衡的具体表现，往往容易对学生的合法权利造成损害。“无救济即无权利”，如果权利受到侵犯后无法获得救济，那么权利最终就无法得到保障。不可否认，我国现行相关立法也对高校学生合法权利受到侵犯时的救济机制作出了规定。根据2015年修改的《教育法》第42条第四款规定，高校学生对学校给予的处分不服可以向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，有权提出申诉或者依法提起诉讼。2016年修订的《普通高等学校学生管理规定》第六章规定了高校学生的申诉制度。

总的来说，我国现行法律法规对学生权利救济规定得较为原则和模糊，并且很不完备，致使学生的救济性权利难以获得有效保障。这种救济机制的不完备性主要表现为：一是学生的救济形式较为单一，缺乏多元化的纠纷解决机制;二是救济的方式主要是内部救济，外部救济的机制不畅通;三是缺乏相关救济程序的规定。高校学生权利救济机制的不完备，直接影响了法律的权威，进而影响了高校学生管理法治化的进程。

三、新媒体时代高校学生管理法治化模式的创新机制构建

如前所述，新媒体时代高校学生管理法治化面临着多重困境，这就需要我们更新传统的高校学生管理理念和规则，采取法治化的手段和方法，创新高校学生管理体制和机制，加快高校学生管理法治化的进程。

（一）构建权力和权利相制衡的法律保障机制

高校学生管理法律法规不健全，法律供给与现实需求不平衡是实现高校学生管理法治化的一大障碍。因此，必须完善高校学生管理的法律法规体系建设。一是针对现行立法的缺陷，修改完善《教育法》《高等教育法》《高校学生管理规定》等教育法律法规，明确高校、教师和学生之间的法律关系，科学地配置高校行政权力和学术权力，明确学生在高校管理中的权利和义务，形成高校权力与学生权利相互制衡的平衡机制;二是健全以高校章程为核心的高校学生管理规则，高校管理规则的制定必须符合法律规定的内容和程序，并尊重和保障学生的利益需求，体现公平、公正和合理的法律价值，同时取消现行管理制度中不符合或者违背法律法规的内容，使高校的管理规则符合法治的基本精神。当然，高校学生管理规则系统，不仅需要考虑大学自治尤其是学术自治的特殊性与自主性，还需要考虑高校作为特殊行政主体的公共属性。只有积极推进和完善高校学生管理相关立法，建立健全高校学生管理规则体系，才能推动高校学生管理的法治化。

法治的精髓在于限制权力和保障权利。在新媒体时代高校与学生之间的关系发生了两大变化，即高校自主管理权力的不断扩大和学生权利意识日益增强。事实上，高校管理权力与学生权利是矛盾的结合体，两者之间的冲突不可避免。高校的管理权力来自两个方面：一是法律法规的具体规定，另一个是法律授权高校自主制定的校规。高校校规是高校享有自主管理权的重要体现，是高校行使管理权力的重要依据，在高校治理中具有独特的地位。在现代大学治理中，不论行政权力、学术权力的运行，抑或教师、学生权利的保障大多数是通过校规予以设定的，校规规划并描述着高校的治理框架与治理秩序。[12]由于现行法律进行了概括性授权，赋予高校制定校规的自由裁量权，却未对校规制定的内容和程序等方面进行限制，这就使得一些高校在制定校规时可以随意扩大管理权力，限制甚至排除学生的合法权利，造成了高校权力与学生权利的不对等。为此，高校校规的制定必须符合法定权限和程序，遵循并反映高等教育的本质和规律，坚持以人为本，内容具体明确，过程公开透明，保障学生民主参与，确保高校管理权力与学生权利的适当平衡。

（二）构建有效衔接的多元化学生权利救济机制

法治的基础是平等与公正，在高校与学生地位不平等和权力非对等的情况下，必须健全学生权利的救济制度，这是高校学生管理法治化模式的重要内容。从理论上讲，高校学生的权利救济类型也应当包括公力救济、私力救济和社会救济三种。但实际上，我国现行立法规定的高校学生权利救济方式较为单一，如高校学生对学校处分享有申诉权，对学校、教师侵犯其人身权和财产权时可以进行司法救济。而在其他管理领域广泛适用的协商、行政复议、调解、仲裁等多元、复合的救济方式却付之阙如，这反映出高校学生权利救济法律体系的严重缺陷。高校与学生之间法律关系的复杂多样性，决定了学生权利救济机制的多元化、复合化。鉴于上述三种救济方式的不同价值功能和社会成本，我们需要完善高校学生权利救济方式，构建以公力救济为核心，私力救济和社会救济为补充的权利救济体系。在权利救济结构中，以行政救济和司法救济为主的公力救济居于核心地位，是解决纠纷的主要方式，具有优先适用性;以教育调解、教育仲裁为主的社会救济，以及以协商为主的私力救济处于次要地位，是对公力救济的必要补充。高校学生权利救济的多元化机制有利于实现诉讼与非诉讼制度的协调配合，促进各种高校学生管理纠纷解决程序的多元化与合理化，最终达到维护高校教育自主性管理权与保护学生合法权利的目的。[13]

在法治框架内建立校内救济与校外救济有效衔接机制，是保障高校学生合法权利，实现高校学生管理法治化的重要举措。一方面要完善高校内部学生权利救济制度，具体包括：一是制定《高校学生申诉办法》，实行申诉部门和决定作出部门分离，明确学生申诉的规则与程序;二是建立完善学生管理校园听证制度，对涉及高校学生重大利益的处分、处理决定，尽量采取听证方式，确保程序的公平、公开、公正。另一方面，完善高校学生管理校外救济制度，建立健全学生伤害事故调解制度，探索试行教育仲裁制度，完善教育行政复议案件处理机制，规范办案流程，明确教育行政诉讼的受理范围，畅通高校学生权利救济的渠道。此外，对校内外救济制度进行整合，改革诉讼程序实现权利救济的多元化对接，确保各种救济制度的有效衔接，为高校学生的合法权利提供全方位的保障和救济。

（三）构建高校学生管理的法律风险防范机制

新媒体时代，我国高校学生管理存在着“非法治化”问题，致使容易出现“黑天鹅事件”、“灰犀牛事件”，严重制约了高校学生管理法治化工作的正常进行。为此，有必要构建风险防范机制，将法治理念、法治思维和法治方式根植于高校学生管理的全过程，将学生管理纳入法治化轨道。首先，加强高校学生法治教育，培养学生法治观念，强化规则意识，实践法治的育人功能;其次，健全高校法律风险防控机制，梳理高校学生管理法律风险清单，加强校内外的信息共享和风险预警，探索发布学校法律风险处置指南，形成妥善预防和解决高校学生管理问题的法治化框架;再次，加强高校法治工作机构和队伍建设，积极推进高校法律顾问制度，打造一支素质过硬的法治化队伍;最后，构建高校学生管理信息沟通机制，搭建师生平等对话的信息沟通平台，确保信息发布的规范化和制度化。

（四）构建民主参与的高校学生管理机制

以人为本是高校学生管理工作的核心，也是高校学生管理法治化的逻辑起点。以人为本反映在高校学生管理中就是要求以学生为本，注重学生的自由、平等，尊重学生的选择，确保学生的知情权和参与权。新媒体时代高校学生管理模式必须适应“人本管理”的需要，以学生民主参与为契机，促进高校学生管理的民主化、规范化和制度化建设。具体可以从以下几个方面入手：一是制定合理的学生参与管理制度，明确参与主体、参与方式和范围，保证制度的透明性和可行性;二是积极推进管理信息公开制度，保障学生的知情权和管理参与权;三是高校制定管理规则和对学生作出处理决定，应当进行认真的调研、座谈，尊重和采纳学生的合理意见和建议。此外，高校还要鼓励学生进行自主管理，扩大学生权力空间，真正实现学生管理活动中的学生民主化参与。[14]总之，高校学生管理制度的民主化与专业化是高校学生管理法治化模式的内在要求和必然体现。

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