论土地征收成片开发的公益性补强

李祎恒，吴欣欣

（河海大学法学院，南京 211100）

当前，中国城镇化、工业化和新农村建设的快速发展迫切要求更多的土地资源得以供应，集体经营性建设用地入市制度加快出台的脚步，土地征收范围也发生相应的法律调整。2019年第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议表决通过了《关于修改＜中华人民共和国土地管理法＞的决定》（以下简称新《土地管理法》），成片开发建设作为新的土地征收情形被纳入其中。《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国民法典》第243条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条、新《土地管理法》第45条等诸多条文均强调公共利益为征收权行使的惟一前提性要件。但公共利益至今没有明确定义，新《土地管理法》亦未对公共利益的内涵有所说明，仿佛第45条所列举的6种情形均为“公共利益”［1］，成片开发建设顺应着特定时期土地资源需求扩张而进入公益征收行列。理论界对于因成片开发建设可以行使土地征收权存有极大争议，有学者认为，成片开发建设的核心目的在于增加地方政府财政收入和助推地方经济发展，不满足土地征收的公共利益之前提［2］，应当将其剔除于土地征收范围；还有学者虽对成片开发建设的公益性持消极态度，但认为成片开发建设入法具有特定时期的权宜性，短暂存在于土地征收范围具有现实必要性，待土地要素市场化配置机制以及集体经营性建设用地入市制度健全后，即应退出公益征收范围［3］；另有学者对多数成片开发建设项目类型的公益性予以否定，认为成片开发的建设项目只有在达到“特别重大的公共利益”标准时才得以进行征收，诸如特定的城中村改造、省级以上的经济开发区建设、以公益性建设为主的综合开发等［4］。

纵观理论界现有研究，多从限缩公共利益范畴或限定成片开发征收实体标准的路径来解决成片开发的公益性困境，这同时反映出，相较于一般的土地征收而言，成片开发的公益性趋于弱化。而在当前经济体制结构和城乡二元土地所有制的背景下，地方政府的财政收入主要来源于出让集体所有土地，成片开发的公益性弱化易于诱导其以促进地方经济发展和增加财政收入等为目的而进行土地征收，进而引发土地征收范围被肆意扩大和征收权被滥用的法律风险，损害被征收主体的土地财产权益。为避免阻滞国民经济社会发展和城镇化建设进程，成片开发这一新的土地政策将会被大力推行。因此，本研究以土地征收成片开发的相关法律规范为着眼点，研究各省出台的《土地征收成片开发标准实施细则》，分析各地关于征收范围的区别，对成片开发的类型进行总结，对比不同类型间的差异得出土地征收成片开发公益性存在弱化现象，阐述成片开发征收公益性弱化的潜在法律风险，将成片开发征收制度嵌入公私利益平衡框架之中，有针对性地提出法律补强建议，以期为推进城镇化建设和保护被征地农民合法权益提供助力。

1 成片开发的类型分析

理论界有观点认为可以将成片开发征收的实体标准进行缩小解释以限制公权、保护私权［5］，但全国人大常委会并未在修订《土地管理法》时明确成片开发征收的实体标准，而是授权国务院自然资源部制定。自然资源部依据新《土地管理法》第45条的授权制定了《土地征收成片开发标准（试行）》（以下简称《标准》），其亮点在于：①为成片开发征收设置多项限制条件，如公益性用地比例一般不低于40%、未经成片开发范围内集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意不得申请土地征收成片开发，这在一定程度上能够限制地方政府行使征收权；②为成片开发征收规制4类排除情形，即涉及占用永久基本农田的，市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的，各类开发区、城市新区土地利用效率低下的，已批准实施的土地征收成片开发连续2年未完成方案安排的年度实施计划的［6］。但是严格的征地条件仅能起到多重监督的作用，无法提升成片开发征收的公益性要素，成片开发的公益性需要结合具体方案中建设项目的类型、公益性用地的比例、征收范围等进行确定。自《标准》出台后至今（截至2021年4月29日），15个省级政府自然资源主管部门在其规制下结合本省的国土空间规划和土地利用现状陆续颁布了《土地征收成片开发标准实施细则》的暂行稿或征求意见稿，经比较研究，各省关于《标准》的40%公益性用地的原则性规制细化不一，关于成片开发的征收排除情形也存在较大差异，主要可归纳为扩张型和限缩型2种类型。

1.1 扩张型

扩张型是指突破了《标准》的原则性规定或相较于其他省份而言某种自由度更高，从而使得成片开发征收的公益性弱化。具体体现在40%的公益性用地比例和成片开发方案的调整次数上，如新疆维吾尔自治区的《自治区实施＜土地征收成片开发标准（试行）＞暂行办法（征求意见稿）》第1条规定：“依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例，南疆四地州县（市）比例不低于35%，其它市、县（市）比例不低于40%”［7］。据此，在南疆四地州县（市）进行成片开发征收的公益性用地比例与其他地区将相差5%左右，该区域对公益性用地比例的进一步降低导致被征收主体集体经济组织及其成员的土地财产权益更易受到侵犯，另外，这5%的被征土地是否可以完全进行商业性开发建设也是值得探讨的问题。再如青自然资规〔2021〕1号文件对成片开发方案的调整次数限定为每年2次，相较于其他省份每年调整不得超过1次的规定更为频繁，青海省对于成片开发方案的编制权更为灵活开放。由此可见，新疆维吾尔自治区和青海省等西部地区实施土地征收成片开发的意愿更为迫切，地域经济发展被强势纳入公共利益的范畴。

1.2 限缩型

限缩型是指严格遵循《标准》的规定并依据本省土地利用现状限缩成片开发征收的适用情形，在一定程度上缩小了成片开发的征收范围，有利于强化成片开发征收的公益性目的。多数省份均采用此种模式，具体可见于其所增设的成片开发征收排除情形和所明确的主要建设项目类型上。对比安徽省、云南省、浙江省、广东省、贵州省、河北省、湖北省、湖南省、江西省、青海省、山东省、天津市、广西壮族自治区、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区15个省份《土地征收成片开发标准实施细则》中关于不得批准成片开发方案的情形，不难发现，部分省份［8］在《标准》所规定的4种不予批准成片开发方案情形的基础上增加了严禁压占生态保护红线、严禁压占自然保护区的缓冲区和核心区以及严格管控土壤污染风险和修复目标等情形，其考虑到追求土地利用效率和地方经济发展不得以牺牲生态环境为代价，在推进成片开发征收制度实施的过程中，应当维护生态系统的服务功能，打造生态安全格局，这弥补了新《土地管理法》和《标准》对生态保护用地未给予足够重视的不足。此外，《宁夏回族自治区土地征收成片开发标准实施细则（试行）》第1条还明确了成片开发的主要建设项目类型，即老城区拓展、新城建设、城中村和城郊村改造、工业园区建设、科技园区建设、经济技术开发区建设等，为自治州、县申请成片开发建设用地提供了明确指引，同时也能有效遏制列举范围之外的征地申请。

1.3 成片开发征收的公益性存在弱化现象

严格来说，公共利益是征收土地的内在实质目的，征收范围仅是外在表现形式，不能将征收范围完全等同于公共利益，但是根据不同法律规范中征收范围的差异情况能够反推顶层设计者对公共利益的大致界定范畴。将扩张型和限缩型进行对比研究，可以发现二者在征收范围上存在显著区别，由此推知各省实施细则对成片开发公共利益的界定标准并不一致，且大多受到地方生态环境保护、地域经济发展等因素的影响。《标准》对成片开发建设的多项程序性规制和40%最低公益性用地比例的要求的确能体现一定的公共利益，但相较于新《土地管理法》第45条前4项强公益征收而言，成片开发因掺杂了城镇化和发展经济等目的性因素导致公益性较弱。而扩张型成片开发在《标准》的基础上又进一步降低了如最低公益性用地比例等公益性要求，使得成片开发征收权限进一步放宽，地方成片开发征收的公益性遭受叠加性弱化，这有悖于2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2019年《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》关于“缩小征地范围、维护被征地农民合法权益”的初衷，将引起多项法律风险。

2 成片开发征收公益性弱化的潜在法律风险

2.1 行政机关的成片开发征收权扩大

法律为成片开发征收制度设置的多项限制条件并未起到实质限制作用，仅仅是为行政机关的成片开发征收权扩大披上了合法化的“外衣”。首先，成片开发征收虽然被限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，但是土地利用总体规划是由各级行政区依据国家社会经济可持续发展的要求与本行政区土地资源特点和经济发展目标所制定的，而征收后的巨额土地出让金又是地方政府财政收入的主要来源，地方政府难免会为减轻自身财政压力而对土地利用总体规划进行“私人定制”，进而扩大成片开发征收权的行使范围。其次，《标准》中40%的公益性用地或省级行政区《土地征收成片开发实施细则》中所规定的更低公益性用地比例虽然在一定程度上保障了成片开发的公共利益属性，但从另一角度来说，这难免会使地方政府陷入只需要达到最低公益性用地比例就可以肆意扩大征收范围的错误认知，从而扩大成片开发征收权的行使权限。最后，未经成片开发范围内集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意不得申请土地征收成片开发，的确能有效约束地方政府的成片开发征收权，但建设项目类型的泛商业化和范围不确定化再次使公共利益陷入尴尬境地，行政机关的成片开发征收权限实则有增无减。

2.2 “特殊牺牲”群体的土地财产权益缺乏合理保障

与军事外交、基础设施建设、公共事业以及保障性安居工程建设等强公益征收相比，以开发为主要目的的成片开发建设属于弱公益征收。强公益征收中，被征收人为实现公共利益必须作出“特别牺牲”，但在弱公益征收中，被征收人的“特别牺牲”便失去了强有力的依托。

一方面，弱公益征收仅赋予被征收主体对安置补偿的协商权，与强公益征收的补偿标准相比没有明显提升。依据新《土地管理法》第48条，虽然在原有基础上给被征地的集体经济组织及其成员增加了村民住宅补偿费和社会保障费，法律对被征地农民的财产损失和失地后的基本生活给予了一定的保障和补偿，但是与其被征地前的物质生活水平相比，农民集体丧失了未来生存和发展的空间基础和物质基础——土地资源和村落集市，被征地农民将承受未来没有生产和发展资源的极大风险。实践中，失地农民财产权益保障不足的案例也屡见不鲜，如G区某村农户土地主要经营大棚蔬菜，每棚年收入数万元，土地被占用后，县里仅以1.35元/m2的流转价格对其作出补偿，显然不足以补偿损失。当被询问这方面问题如何解决时，一些村干部竟说：“给农民做做工作就行了，做出一点牺牲嘛”［9］，这无疑是对被征地农民合法土地财产权益的不合理剥夺。

另一方面，弱公益征收中被征收主体的土地增值收益权缺乏合理保障。成片开发建设分为两步，首先建设含有基础生产生活功能的公共设施，其次将规划中非公益性用地的土地使用权出售给商业开发者从事商业活动，由社会中不特定的公众，包括被征地农民，为相关“商品”买单，最终由国家和商业开发者享有收益。而集体土地对于被征地农民是安身立命之本，随着社会主义现代化市场经济的发展，一方宗地不仅牵涉着集体经济组织当下的社会、生态、经济等各项权益，还蕴含着未来增值与发展的机会性利益。拟成片开发征收决定作出至具体建设项目竣工的整个过程中，成片开发范围内的土地价值不断上升，征收后的土地增值收益原集体土地所有权人是否享有以及如何分配等问题应当重点关注。如在2014年山东省平度市征地纠纷案中，因土地增值收益缺乏分配办法、街道党委与杜家疃村支书关于招拍挂后的土地增值收益费的分配问题意见相左以及产权主体不明等一系列问题，导致集体经济组织及其成员土地增值收益权的实现困难重重。

2.3 征收权与入市权产生冲突

总结“三块地”改革试点的多方经验，集体经营性建设用地入市制度和成片开发征收制度在实践层面被逐渐完善，土地要素供应来源不再单一。以成片开发征收中的征收主体与被征收主体的直接利益为出发点，对比集体经营性建设用地入市制度和成片开发征收制度可以发现，在成片开发征收公益性弱化的现状下，于征收主体而言，城镇化建设、经济建设等均可被冠以“公共利益”之名，地方政府显然更青睐以低成本高收入的成片开发征收方式获取建设用地资源，而集体经营性建设用地入市因跨越地方政府出让土地的“中转站”很可能遭受一定的压制；于被征收主体而言，采取集体经营性建设用地入市的方式能够获得更高的经济收益，而在成片开发征收中只能获取低额补偿，故被征地农民更热衷以集体经营性建设用地入市的方式流转土地。由于成片开发方案要获得批准必须经过集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意以及签订预征收的安置补偿协议，地方政府和被征地农民根据自身利益最大化作出的决定势必会引起公权与私权之间的利益纠纷，这也将导致成片开发征收制度与集体经营性建设用地入市制度产生冲突，目前缺乏有效协调和衔接两种制度的法律规范。

3 成片开发征收的公私利益平衡

剖析成片开发征收公益性目的弱化所引起的法律风险，问题主要集中于行政机关的征收权和被征地农民的土地财产权之间，二者分别隶属于公权与私权。公权行使的目标在于实现公共利益，私权保障的核心在于维护私人利益，解决两种利益之间的冲突就必须使二者实现法律上的平衡，因而防范成片开发征收公益性目的弱化所引起的法律风险的关键就在于平衡制度下的公共利益与私人利益。

3.1 成片开发征收中公共利益与私人利益的关系

要顺利推进城镇化建设进程和保护被征收主体的合法权益，必须做好成片开发征收与集体经营性建设用地入市等制度的衔接工作，将地方政府的征收权严格限定在必要限度之内，保障成片开发征收公益性目的有效实现。而公共利益兼具历史性、主观性和相对性的特征，属于极度抽象的概念。宏观上，公共利益是全部私人利益的集合体，微观上，每份私人利益的获得都是公共利益的实现，公共利益的最终表现形式有且只有一种，即私人利益的具体落实。因而研究成片开发的公共利益问题，关键不在于对公共利益的概念或内涵进行界定，而应探析制度下公共利益和私人利益的关系。法律上并不排除在私人利益数量足够庞大时，也能转化为公共利益，即使是某些特定的社会成员受益的集体利益，如果有更多的不特定人受益，也能转化为公共利益［10］。成片开发具有涉及土地面积广、被征地农民数量多和开发利益巨大等特征［11］，在被征地农民数量足够多时，被征地农民的私人利益聚集体便足够庞大，且成片开发的建设项目往往能够带动周边地区的经济发展与促进就业，使不特定的多数人受益，此时法律对被征地农民私权的保障便可以转化为公共利益，在这个程度上，保障被征地农民的私益便是补强成片开发征收的公益。

3.2 成片开发征收的公私利益平衡应当符合比例原则

实现大多数人的福祉和保障被征地农民的合法权益均是实施具体征收行为不可或缺的要件，而公共利益所涵射的多数人群体必然包含被征地农民，因此，私益的切实保护就是公益的有效实现，公益与私益在成片开发征收制度中相辅相成，二者实为一体之两面。公共利益赋予行政机关强制剥夺农民集体土地所有权以正当性，农民在失地之后，国家保障农民个体利益虽指向生存权，但这与其他公共利益在根本上是一致的，公共利益与被征地农民的私人利益均为国家履行职责的体现。再者，公共利益剥夺私权的一方面，必应对私权的另一方面进行弥补，才能保持公益私益的平衡，维护社会的稳定秩序。参照域外立法经验，德国相关法律和法国判例［12］均有类似的规定，行政机关实施征收行为所剥夺的私人利益必须在合理且必要的限度之内，与其所创设的公共利益应当合乎比例、应当有助于土地的适当和合理利用，这与中国相关行政法律中的比例原则理念一致。房绍坤等［13］对土地征收公共利益的界定6标准中体现了比例原则，其中后3条标准“征收目的实现上的必要性、征收前后财产利用上的效益性以及被征收财产位置的依赖性或垄断性”能够判断征收权行使是否在必要限度内，是比例原则的实践应用。于凤瑞［14］提出可以应用比例原则对成片开发征收决定进行司法审查，征收决定下的公益目的与私益损失需合乎比例才能显现合法性和正当性。行政法中比例原则的本意即限制公权、保障私权，在成片开发征收中公共利益和私人利益的平衡上，更应当秉持比例原则的理念：若征收决定的公益性目的越弱，则其所侵害的私益应当越有限；若征收决定侵害的私益越大，则其公益性目的就应当越强。

4 成片开发征收公益性补强的法律建议

4.1 确立不同于强公益征收的征地补偿标准

与新《土地管理法》第45条第1款前4项的强公益征收相比，成片开发征收因公益性弱化，所侵害的私益理应低于强公益征收，但二者均剥夺了集体经济组织及其成员的土地所有权，且现行法律对二者的补偿标准也一致，很难达到公私利益的平衡。成片开发征收的补偿标准应当基于比例原则下属的均衡性原则予以提升，具体而言，前4项的强公益征收仍依据新《土地管理法》第48条确立的“区片综合地价+相应社会保障”的标准进行补偿，成片开发征收的补偿标准可以参考本地域内同时期集体建设用地入市所形成的土地市场价格，由征收方和被征收方进行议价协商，最终依据意思表示一致所签订的《安置补偿协议》进行补偿［15］。补偿标准参考依据的提升性调整，是以事后弥补被征收主体私益的方式来抵销弱公益征收中侵害的私益，有利于平衡成片开发征收制度中的公共利益和私人利益。

4.2 保障被征收主体的土地增值收益权

为平衡成片开发征收中的公共利益与私人利益，对建设项目类型为房地产开发或商场等经营性项目的弱公益征收，以增强被征收人利益的方式使征收权行使限定在比例原则的要求下，参照集体经营性建设用地入市中的土地增值收益制度，应当同样给予弱公益征收的被征收主体以土地增值收益权。为贯彻2013年党的十八届三中全会提出的“建立国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，并结合2015年以来“三块地”改革试点各地关于探索土地增值收益分配机制的经验，本研究提出以下建议：首先，确立集体土地的行权主体并授予行权证书，统一代表被征地集体经济组织及其成员行使土地增值收益权，从而规范实践中的乱象——当下集体土地的行权代表不规范、不统一，有的是村民会、村委会，而有的是乡镇人民政府亦或是村民小组。其次，借鉴定州市、和林格尔县改革试点经验，完成土地增值收益的再分配，由集体土地增值收益权人享有多种获取土地增值收益的选择权，如土地股份合作、留地、留物业等方式，并形成区片土地增值收益的核算方法和指导意见［16］。最后，还应当在前述基础上研究并完善成片开发征收制度下集体土地增值收益权实现的监管制度和权利不能实现的司法救济制度。

4.3 赋予集体经济组织及其成员入市优先权

随着集体经营性建设用地全面入市，集体经济组织成为与国家并肩的建设用地供应方，地方政府依靠征收与出让土地的方式获取财政收入的愿望越来越难实现，给地方政府带来了一定“阻碍”。为了使成片开发征收制度顺利开展，平衡征收主体与被征收主体的利益，同时确保集体建设用地入市制度的适用空间免于遭受公权“挤压”，必须做好两种制度的协调和衔接工作。鉴于成片开发征收公益性日益弱化的现状，对位于成片开发征收范围内的集体经营性建设用地，应当保障集体经济组织及其成员享有入市的优先权，仅在无法入市而又符合征收条件的情况下，才可进行土地征收成片开发。征收权的行使应当严格限定在比例原则的要求下，如果存在其他方式对集体经济组织及其成员的利益损害更小，同时能够实现行政目的，则行使征收权将无法满足必要性条件，此时应当以其他方式来实现行政目的。故赋予集体经济组织及其成员入市优先权，不仅能有效防范地方政府的非公益征收或极度弱公益征收，而且能避免集体和国家的利益冲突，对于乡村振兴和城乡经济融合发展具有重大建设性意义。

4.4 限定建设项目类型

成片开发征收公益性弱化的症结之一是建设项目类型的泛商业化，要补强成片开发征收的公共利益必须严格限定建设项目的类型，不能使地方政府任意拓展，实现保护公益和私益的双目标。世界范围内，越发达的国家或地区对征收权的限定越严格，对被征土地后续的开发建设项目类型的范围确定也越窄。如2003年的《越南农用土地流转法律制度》将“投资建设工业区、高新技术区、经济区和政府规定的大型投资项目”等带有强经济发展因素的建设项目纳入开发范围；而韩国特别法仅规定“观光旅游区建设事业、产业园区开发事业”等为公益项目建设类型［17］。借鉴国外关于成片开发建设项目类型的法规，并结合中国当前大力推进城镇化、工业化的现实国情，同时为保障中国法律体系的内部统一，需要衔接《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条，建议将成片开发征收中的弱公益建设项目类型限定为“旧城区改建、国家和省级以上人民政府规定的经济开发区建设”两项，严禁市、县级人民政府把控土地征收成片开发的建设项目类型。