基于SWOT框架的中国-老挝农业合作及其对策分析

韦 幂，吴全清，张小川，申垚阳，杨锋昌，温国泉

（1.广西农业科学院农业科技信息研究所，南宁 530007；2.广西万川种业有限公司，南宁 530007；3.广西农业职业技术学院，南宁 530007）

老挝地处中南半岛内陆，是陆路连接中国与东盟各国路程最短的国家，拥有独特而显著的区位优势。老挝是一个传统农业国家，拥有得天独厚的光、温、水、热、土地等农业资源，农业在其产业经济结构中占据重要地位［1］。然而，由于科学技术发展缓慢，生产资料匮乏，交通条件及基础设施欠发达，虽全国农业就业人员约占就业总数的70%，但近十年来（2009—2018）老挝农业增加值在国内生产总值中的平均占比仅为18.86%，农业发展仍面临困境，因此对于借助农业国际合作及援助等推动经济社会发展具有现实需求。

老挝是中国的友好邻邦，也是“一带一路”建设的重要节点。近年来，在双方政府的积极推动及相关政策引导下，两国逐步实现“一带一路”倡议与“变陆锁国为陆联国”战略的有效对接，其中农业合作已成为中老两国合作的重要领域。随着共商共建共享理念的深化发展及中老命运共同体行动计划的签署，中老两国的农业合作不断迎来新的机遇。在当前政策背景下，深入分析中老农业合作现状、不断寻求合作方向的突破与创新，是保证两国合作长远发展的必要任务，对推动两国农业产业合作不断纵横发展、实现区域经济持续繁荣具有重要战略意义。

1 中老农业合作优势

1.1 老挝农业资源丰富

老挝农业发展条件优越，拥有得天独厚的农业资源，水热同季，南低北高的地势带来了可观的水力动能；土壤肥沃，耕地及水资源丰富，为各种作物的种植提供优越条件，也适宜发展畜牧业及水产业；自然条件对热带、亚热带果木的生长十分有利，使其生长期短、成活率高。严重自然灾害发生极少，对于种植业、养殖业及渔业的发展十分有利；农业资源利用程度低，大量土地、生物等资源亟待开发，其中外国投资者在当地享有土地使用权，可通过租赁及出让方式获得土地，且价格相对低廉；生态环境保护良好，可进一步开展实施各类资源开发、生态农业、现代农业等项目，合作前景广阔。这些优越条件为老挝农业科技发展提供了稳定的发展要素保障，通过国际农业科技合作来合理利用和配置资源，将有效挖掘老挝的农业科技发展潜力。

1.2 中国农业科技发展迅速

中国农业生产历史悠久，因幅员辽阔而具有丰富多样的自然条件，适宜多种农产品的种养与研究。经过数十年的不断发展，中国在农业科技领域与发达国家间的差距日益缩小，农业综合生产能力大幅提升，在作物育种、设施农业、农业机械、基因工程等多个方向均取得重要进展，尤其是杂交水稻技术等方面已处于世界领先水平。

1.3 人力资源丰富且价格相对低廉

中国国家统计局数据显示，2014—2018年中国劳动力数量保持在8亿人左右，约占总人口的58.13%，其中约26.7%的劳动人口从事农林牧渔业［2］；世界银行统计数据显示，2019年老挝劳动力总数约为381万，约占总人口的53.97%［3］，约73.1%的劳动人口从事农业行业［4］，劳动力价格在东南亚乃至全世界处于较低水平。

1.4 中老地缘优势独特

老挝地处中南半岛北部，与越南、柬埔寨、泰国及缅甸相毗邻，北接中国，是中南半岛重要的陆路交通节点，易获得周边邻国影响及援助，国际合作潜能巨大，是中国面向东盟实施澜湄合作的重要阵地，更是实施“一带一路”倡议的重要沿线国家。借助位置优势，中老两国于2016年合作开展中老铁路项目，项目建成后将大大推动老挝铁路交通运输发展进程，基础建设、物流、电力等多种关联产业将迎来迅速发展机遇，因而也为两国农业合作创造良好的基础条件与环境，有利于推动老挝现代农业发展进程。

1.5 中老双方具有一定的社会文化相似性

中国与老挝同为社会主义国家，两国政局稳定，社会环境及发展趋势良好。此外，老挝与中国广西省、云南省相毗邻，与壮族、傣族等中国少数民族具有较为相似的民族风俗和文化背景，尤其是老龙族、老听族、老松族等，老挝主要民族大部分是由云南地区的少数民族迁徙而来。中老边境地区使得两国文化拥有了交汇点，双方的交流在此表现得淋漓尽致，也使中老国际合作交流方面更具便捷性，具有独一无二的人文优势。

2 中老农业合作劣势

2.1 劳动人口素质偏低

老挝人口受教育程度普遍较低，导致劳动力素质偏低。公共教育支出总额仅占GDP的3%左右，2015年国民识字率为84.66%，到2018年为止，中学入学率67.36%，其中接受中学职业教育的学生人数仅占中学生总数的1.04%，高等院校入学率仅为14.97%。教育水平难以满足农业科技的发展需求，大部分劳动力仅能从事技术水平要求较低的工作。同时，老挝劳动力还存在工作效率低下、纪律意识淡薄、稳定性较差等问题，在一定程度上会影响技术培训及推广效果，增加合作成本。

2.2 基础设施条件较差

目前，老挝交通网络建设水平较难满足国际合作需求，陆路、水路及航空运输条件较差，运输能力十分有限，这些直接导致了合作成本的增加。老挝农业基础设施条件较差，农田水利、电力供应等方面与农业发展需求不对等，土地开发程度较低，对农业生产也有不利影响。例如，近年来老挝农业用地面积仅占土地总面积的10%，其中农业灌溉用地仅占农业用地总量的12%［5］。落后的基础设施直接导致技术转移、推广难度增加、效果削弱，合作项目实施的时间、资金及人力成本也大大提高。

2.3 双方合作深度不足

总体而言，中老农业合作仍属于技术援助层面。目前所实施的许多农业项目主要偏向于技术引进和推广，缺乏基础研究、技术开发方面的合作；老挝农业基础薄弱，主要农业科研机构有国家农林研究院、老挝国立大学农学院等，农业科研单位、涉农高校数量稀少，农业科研人员极度匮乏，研究条件与后备人才的培养能力不足以支撑本国农业科技发展，导致双方科研单位、高校等共同开展农业科技研究工作的程度低，前沿研究内容较少，合作多停留在会议、研讨等表层形式，先进技术不易实现对接合作，仅能通过一些大型展会进行交流，难以被消化、吸收和创新，较难达成预期合作效果，这是也导致老挝农业科技水平多年滞后的重要原因。

3 中老农业合作机遇

3.1 老挝积极响应“一带一路”倡议

老挝是目前东盟经济增长最快的国家之一，近十年来，平均增长率达到7%以上，成为备受投资者青睐的新兴市场，下一步为实现“八五”规划所设定的GDP增长率达7.5%的目标，老挝政府将努力推动农业部门年均增长率达到3.2%，2020年实现农业产值占GDP的19%。为加快实现发展目标，老挝参与“一带一路”建设意愿强烈，始终希望借助“一带一路”建设实现与东盟各国的互联互通［6］，并表示愿进一步推动“八五”规划、“2020”战略等同“一带一路”倡议的对接。可见，两国具有相似的发展愿景和高度一致的发展决心，在此背景下合作环境更上一层楼，农业合作空间进一步扩大，合作机遇不断更新。

3.2 政策环境日益良好

2000年11月中国农业部与老挝农林部在万象签署的《农业合作谅解备忘录》标志着两国政府正式开始农业领域合作［7］，此后中老双方农业科技合作日趋深入。2013年9月，双方签署《落实中老全面战略合作伙伴关系行动计划》，扩大和深化各领域务实合作，提高合作质量和水平，重点推进农业等十大领域合作。2016年9月，《中华人民共和国和老挝人民民主共和国联合公报》发表，双方还签署了《中华人民共和国和老挝人民民主共和国关于编制共同推进“一带一路”建设合作规划纲要的谅解备忘录》，该备忘录是中国与中国-中南半岛经济走廊沿线国家签署的首个政府间共建“一带一路”合作文件，具有标志性意义，农业作为重要合作领域之一被纳入规划纲要中。2019年4月，中国共产党和老挝人民革命党共同签订实施《构建中老命运共同体行动计划》，农业为其中重点统筹推进合作领域之一，并决定共同建设中老现代化农业产业合作示范园区，提高农业产量和农产品附加值，鼓励发展可持续农业和外向型农业。

3.3 中老基础设施建设合作日益密切

自老挝加入“一带一路”建设以来，中老双方在铁路、高速公路、机场、水利电力、通信系统等多个基础设施领域合作日益密切，大大提升老挝交通、邮电、供水供电等设施条件，为双方农业合作的开展提供了物质保障，优化了农业生产及科研技术工作的开展条件，为未来双方合作的纵横发展提供了有利机会。

3.4 中老农业需求互补性凸显

“一带一路”在中国境内主要以西北、西南地区为主，老挝因其地理位置，在“一带一路”中主要与中国西南地区具有密切的合作往来。当前，中国西南地区正面临耕地资源超载的现实困境，同时也长期存在粮食产销矛盾及供需缺口［8］，通过“一带一路”建设发展老挝农业科技，对当地自然资源进行充分开发利用，并加强中国先进农业技术推广及农业基础设施建设合作，可以提高老挝粮食生产及出口能力，通过与西南地区农产品市场对接，推动老挝经济发展，促进西南地区粮食供需平衡及国内农业可持续发展，实现“一带一路”市场互惠、发展共赢。

3.5 中国农业部“猎英行动计划”实施

自2016年起，中国农业部针对农业“走出去”人才瓶颈问题，提出实施“猎英行动计划”，组织各国家机关直属单位及农业“走出去”企业进入知名高校招聘植物科学、动物科学、“一带一路”沿线国家小语种、经济管理、人力资源、会计、法律等领域的优秀、紧缺人才，能够有效缓解国际农业合作中人才缺乏的困境。中老农业合作将能借助该举措整合各方力量，逐步建设起精技术、善管理、懂外语的复合型人才队伍，大大提高合作成效。

4 中老农业合作面临挑战

4.1 老挝农业生产体系亟待完善

老挝不成熟的生产体系主要体现在农业集约化水平低，化肥、农药等农资应用无序等多个方面，农业生产方式十分粗放，缺乏规范的市场管理体系和科学的推广宣传措施。同时也反映出，老挝仍处于传统农业阶段，依靠发展农业科技，难以在短期内改变政府在政策制定与实施上的不足，以及国民根深蒂固的农业生产方式和发展观念。因此，中老双方开展农业科技合作，需要做好长线计划和合作项目实施成效甚微的风险应对准备。

4.2 农业合作经费投入途径亟待优化

老挝经济发展在很大程度上依赖于投资，其中企业投资是其重要的合作资金来源。但在农业方面，中国主要以政府之间、半合作半市场化的方式进行投资，企业对老挝农业投资活动很大程度上依托于政府的援助项目或农业合作项目［9］。老挝自身在商业环境方面也持续存在各种问题，如行政办事效率低下、注册要求繁琐、立法后实施不力、法规不明确甚至存在矛盾等，制约了涉农企业的项目投资。此外，对老挝的农业科技投资，需要考虑当地对先进技术的消化能力、技术与农业生产其他环节的衔接度等因素，而这些因素往往又与当地劳动力素质、政府管理水平、战略规划高度、产业发展平衡性等方面密切相关，因而具有一定的投资风险。

4.3 自然灾害带来风险

老挝地势北高南低，干旱、洪水等自然灾害频发，占巴塞省、沙湾吉拿省、沙拉湾省等中、南部省份受大范围暴雨、洪灾及台风等影响尤为严重，但薄弱的发展水平导致当地灾害防控能力较低。作物病虫害是老挝境内易发自然灾害之一，尤其是沙耶武里省等一些主要作物主产区，易受蝗虫、粘虫等害虫为害，造成巨大损失。

5 中老农业合作对策分析

在SWOT分析的基础上，将各要素进行匹配组合并进行系统分析，得出不同的合作对策。

5.1 SO对策分析

5.1.1 扩大老挝水稻生产规模 中国应发挥农业技术优势，加强水稻栽培技术的输出，利用老挝优越的农业资源条件，尤其是要充分挖掘老挝南部平原的粮食生产潜力，针对中国西南地区粮食缺口问题，积极寻求水稻等粮食作物的生产栽培合作。通过提供优良种质、先进栽培技术及配套先进设备和机械，提升老挝水稻生产水平，同时还能创造多个初级生产加工岗位，充分利用丰富的劳动力资源，激发老挝粮食生产出口潜能，逐步实现老挝水稻规模化、集约化、无公害化发展，保障粮食安全，实现互利共赢。

5.1.2 加强农业示范园区建设合作 自2009年中国农业部启动国家现代农业示范区创建工作以来，中国在现代农业示范园区建设方面已积累了许多宝贵经验。中老双方可进一步加强农业产业示范园区合作，将农业智力资源、劳动力资源及自然条件优势高度集中起来，充分发挥土地价值、资源利用率和劳动生产成效。针对不同地区特点进行核心定位，突出当地特色。在发展条件相对较好的地区，应注重技术消化吸收及创新、标准化生产示范、良种繁育研究、加工技术示范、仓储物流服务等一系列对老挝发展现状来说兼具应用和探索意义的功能建设，同时加入休闲、观光、培训等辅助功能，将当地既有条件进行融合利用，以农业技术合作为出发点逐步向各农业产业链合作发展。而在中、南部粮食主产区，则应充分发挥当地“老挝粮仓”特点，主要发挥园区的重视无公害技术示范推广和带动辐射、标准化体系建设、本土品牌打造等功能，提高老挝农产品国际竞争力。

5.1.3 保障和支持边境橡胶种植 近年来，橡胶成为老挝重要的出口创汇商品。一方面，老挝工业与贸易部数据显示，2019年老挝橡胶出口额攀升至2.175亿美元，合作潜力巨大。另一方面，中国多个中小型民营企业成为参与老挝北部橡胶替代罂粟种植项目实施的重要合作方［10］，借助文化背景优势，中老边境地区民众间也兴起跨境橡胶种植合作。由于“替代种植”项目主要参与者仍为中小民营企业及边民等民间力量，在推动边境地区农业经济社会发展、促进边境地区文化交流与和谐稳定的同时也面临着缺乏制度保障和法律效力、激发矛盾冲突及可能的土地纠纷［11］等各种现实和潜在难题，因此中老双方政府可加大边境“替代种植”合作的支持力度，鼓励国有企业、农业研究机构、涉农高校等多方力量积极投入合作，推动边境地区橡胶种植生产实现标准化、规模化，并针对合同制定、矛盾纠纷、监督管理、利益协商等方面制定一系列政策法规，健全边境合作体系，充分发挥边境地区人文社会优势，加速老挝橡胶产业高质、健全发展。

5.2 ST对策分析

5.2.1 建立可持续性现代农业生产管理体系 通过技术输出，完善老挝种植养殖、农业基础设施等方面的技术标准及规程，以完整的农业科技体系指导农业生产与管理，改善生产环境，规范生产行为，帮助老挝逐步摆脱粗放的生产方式，将零散、自给自足的生产模式向标准化、规模化转变，提高自然灾害抵御能力，也有助于农业生产结构的调整，进而提高外资吸引力。

5.2.2 积极响应老挝环保农业诉求 重视老挝政府“环保农业”理念，将生态环境保护及治理融入农业合作项目规划中，同时尽可能地针对当地发展条件对引进技术进行“本土化”改良，在保证示范效果的前提下，削减农药、化肥用量，推广无公害栽培生产，还可充分利用老挝湿热气候和农业废弃物，开展有机肥料生产及沼气池建设推广等合作，实现“环保农业”理念与实践的有效衔接。

5.3 WO对策分析

5.3.1 优先在基础设施建设相对完善地区开展合作 由于当前中老农业合作项目中涉及较多品种引进试种、技术示范推广等方面，因而对合作当地的水利灌溉、交通运输等基础设施条件具有一定要求。因此规划时可优先选择老挝交通、水电、通信等基础设施相对完善的地区，降低合作中不必要的人力、物力、运输等成本，提升合作成效，更好地实现带动辐射效果。

5.3.2 促进人才合作，加深合作内涵 整合中老各农业科研单位、涉农高校等研究资源，结合“猎英行动计划”带来的人才资源，通过共建研究机构、共同开展基础研究项目等方式加快人才合作，解决老挝农业科技支撑后劲不足、创新能力缺乏等问题。依托研究机构建立专门的培训部门，组建一支专业培训队伍，并构建完善的培训体系，在当地面向不同农业从业人员开设不同层次的专业培训班，提高技术、成果推广应用效率。

5.4 WT对策分析

5.4.1 统筹实施综合性农业合作项目 目前，中老农业合作项目多为单一内容项目，合作方向聚焦于技术援助和转移、品种引进和示范等。但单纯依靠农业科技的带动发展还不足以使老挝向现代化农业方向发展从而带动市场经济。因此，双方政府部门要鼓励实施综合性农业合作项目，将农业科技、农业机械设备与基础设施、农业组织管理等合作内容进行统筹安排，通过对老挝农业发展的各关键环节进行提质乃至变革，改变固有缺陷与劣势。

5.4.2 鼓励企业对合作模式进行创新 首先，政府应制定相应保障措施，为企业提供政策支持，提高风险应对能力和企业合作积极性。在投资方面，基于老挝国情，中老农业合作在今后相当长的一段时间内将仍以援助性质为主，为了充分调动老挝在合作中的主动性，提高合作可持续性和抗风险能力，企业可选择直接投资、中老合资、并购等多种方式并举，投资环节以技术投资为出发点，从简单的租赁土地进行初级生产向加工、仓储、物流等产业链后端延伸，填补老挝农业产业链空白，有效创造健康稳定的农业产业环境。合作战略布局应从短期合作项目向长期规划转变，更加注重老挝农业科技的长远发展与布局。