中国流域治理问题探析及《长江保护法》初探

黄雅屏，金 昊

（河海大学法学院，南京 211100）

作为国家的自然资源和经济资源，水对于生态环境起到了至关重要的作用，是基础性和战略性的存在。从维护国计民生角度来看，水资源可持续利用有利于维护中国特色社会主义经济社会良好健康、持续向好发展，因此，在国家环境治理中维护水生态的健康、保障水生态的安全是很有必要的。党的十八大以来，习近平总书记围绕系统治水作出一系列重要论述和重大部署，科学指引水利建设，开创了治水兴水新局面。党中央更是要求将生态文明建设放在突出地位，要求从生态文明的角度来全面理解人与自然的关系，创新、协调、绿色、开放、共享是新的发展理念要求。党的十九届四中全会指出，坚持和完善生态文明制度体系、促进人与自然和谐共生，并针对这一指示作出系统安排，从实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度4个方面，提出了坚持和完善生态文明制度体系的努力方向和重点任务。

这些国家政策与指示全都反映出中国对于治水和流域生态环境治理的重视程度，而在中国流域管理保护与治理的进程中依旧存在一些问题，如管理问题、执法问题，还有最重要的法律问题。部分问题随着时间的推移和法律的管控，正在逐步得到解决，但还有很多问题在现实生活中是一直存在而得不到解决。在此形势下，中国于2021年出台了《长江保护法》，其对于流域治理中存在的一些问题作出了回应，但是还有一些问题仍需在实践中进行规范和解决。本研究通过探析中国流域治理问题和《长江保护法》具体条款规定，以期为流域管理保护与治理工作提供一定的理论参考。

1 中国流域治理中存在的问题

1.1 多头管理现象突出

在中国，涉及到流域管理的部门有很多，但是每个部门的职责都不一样，事权实际上是不清晰的。在涉及到流域生态环境保护问题方面，职责部门不仅只有水利部门，还包括环保部、国土资源部、林业与草原局等部门。在有关水管理的某些事项上，由一个部门负责主要的进程，另一个部门进行相应的配合，比如对水量的管理一般是由水利部门进行统筹管理，而涉及到水质的部分主要是由环保部门进行主导。而从水量的具体管理角度来看，对于水资源和水环境部分的管理是通过流域管理机构和各省、市的环保部门来领导的。但是，流域管理机构和环保部门经常会因为缺乏协调与沟通，致使双方对流域的监管观点不一致，从而出现各自管理各自领域的情况，就可能会使各当事方对流域的监督和管理流于形式，不能达到期望的效果。除此之外，水行政主管部门与其他主管部门在水资源保护、水质监测和管理等方面的事权也存在交叉和冲突。

2018年，虽然中国对“九龙治水”的问题作出了相关调整，并将一些职能互相交叉或者相似的涉水机构进行了重组，但多头管理的问题依然未能完全解决。比如流域的资源管理、生态环境、污染防治、水利工程建设等还是交由不同的部门进行管理，同时存在着各个部门之间脱节或互相缺乏衔接性的问题。

1.2 执法缺乏硬性

1.2.1 执法随意 在执法实践中，有时当流域内的环境污染事件刚出现或者发生了一段时间以后，相应的主管机构才会去进行应急性的管理。但这种管理就像污染事件一样往往是突发性的，并不能事先预防，对于流域治理与保护是非常不利的。各地方政府有时还会为了应对上级的任务和安排，选择“运动性执法”，为了尽快完成任务，他们经常会成立某治理委员会、某综合治理办等机构，但这些往往都是临时成立的部门，仅在交待任务时才会出现，并且因为是“突击式”成立的，这些机构的权责不清晰，也很少经过法律的授权，所以当遇到真正需要处理的事情，却发现这些机构根本“力不从心”，无法“对症下药”。等任务过去，这些机构就会消失，流域协调机制就更难建立起来。所以这种执法是“治标不治本”，起不了根本作用。

1.2.2 执法分散 流域管理中涉水部门众多，执法的体制过于分散和琐碎。在实践中，发生一些复杂性的环境事件后，执法机关就会过度地关注某一环境性问题，从而导致对流域整体性特征考虑不充足，就很有可能会出现执法机关对于所关注的事项积极去行使职权，而对于不关注或不太了解的事项则疏于管理。当执法机构对某些事项不注重或不太了解的情况下，就有可能出现相互推卸责任的做法，甚至没有机构去主动管理。实际上，这种体制的分散很有可能导致流域治理效果甚微，与流域整体水环境的保护和流域一体化管理的要求也是相悖的［1］。

1.2.3 权力受“区块”影响 中国在流域治理方面一直没有明确区域和流域的划分，自上而下的科级制管理和同一级层的不同部门管理之间是既分开又并行的，也没有法律法规作出具体规定。比如，若某地出现了河流水污染的问题，则关于水量和防洪的问题可能归于水行政主管部门进行管理，而涉水源头的污染排放问题则划归于环保部门进行管理，如果涉及到城市污染源的排放问题，会由城市主管部门如城建局进行管理，如果涉及到其他的问题，则可能需要其他部门进行管理［2］。而地方政府又需要对上级政府负责，处理本辖区内的流域污染事件，这些都会造成执法过程中的混乱。出现这种问题的原因可能是因为中国的行政体制是“垂直管理”，即从上级到下级进行管理，但是流域管理会涉及到多方面的各种问题，因此，仅靠行政体系的“垂直管理”去处理实际操作中面临着的一系列问题是不适合的，如何处理和平衡流域执法和“区块”管理的关系是亟待解决的事情。

1.3 法律问题

1.3.1 涉及流域环境治理的法律少 目前，流域的环境污染问题比较突出，但与水环境相关的法规并不多，难以应对复杂的流域环境问题，并且涉及流域的法律制度规定也不是很健全，对一些流域内的违法事项没有作出相应的规定，比如偷排和瞒报这类违法事件。同时，已经制定的各个法律规范之间也不具备很好的协调性，并且现行的环境立法模式是只针对问题突出的地方进行立法。在现实生活中，只有问题较大程度地凸显出来，立法才会启动，相关程序才会跟上，即使准备立法了，也会受到立法周期和程序的限制［3］。

1.3.2 央地立法差异 2015年《中华人民共和国立法法》修改之后，关于环境保护设定的职权下放到了地方政府，地方政府有权对相关事项进行立法。因此，地方政府如果对于自己行政区域内的流域部分进行立法是符合法律相关规定的，但是一个流域包括不同的行政区域，这就导致不同行政区域之间的立法可能会有冲突，比如某地方设定的排污标准是一个数值，但是在该流域的其他地方却是另一个数值。目前，有很多企业和个人针对流域生态环境系统对流域周边区域经济的积极影响表示不理解，甚至还有某些省份的地方政府，认为可以牺牲环境来避免经济的落后［4］，这些观点也会反映在地方立法上。只有流域系统保持长期健康发展，流域区内居民就会获得更大的利益，“皮之不存，毛将焉附”，这也体现了习近平总书记提出的“绿水青山，就是金山银山”理念和现行的环境保护政策。

同时，与中央层面的立法相比，地方的立法实践中大多只会选择从水资源的某一特征或者从某一价值角度来进行水资源的利用、开发和保护。但是，这种立法模式并不符合流域管理的特征，不能使流域治理发挥很好的作用，因为对于流域来说，环境问题的处理需要从整体性和系统性来进行考量，这种立法会人为地分隔开流域环境问题之间的联系。此外，从流域的治理具有综合性特点的角度考虑，流域的治理与保护也必须进行整体性、系统性考量。而且不同的区域和部门之间，也需要进行统一性的管理［5］。

综上，法律的制定需要能够体现生态系统之间的关联性、生态和经济的同一性、流域治理的特殊性等特征。只有这样，立法才能够发挥引领和推动的作用，流域的治理才能具有成效性，流域的保护才能落到实处。现行的不同级别的立法中关于流域内治理与保护的相关规定具有差异性，因此中央和地方的立法需要得到同等的重视与关注。

1.3.3 立法过于体现部门利益 生态环境部及其下级部门水生态环境司和土壤生态环境司等，这些机构的意见是法律制定和修改的基础，所以立法过程会经常被部门的利益所牵绊，导致不同法律之间有不完全一致的规定，甚至有可能会出现相反的规定［6］。还有关于流域内涉及到的生态问题立法，水利部门一般是作为主要参与者，因为水利部门以水为主，其主要关注点会放在有关涉水事项上，对于立法内容就会有一些限制，如涉水事项中会过多地关注流域内的水生环境保护，而缺乏对流域生态系统整体性的考量。因此这种立法范示将导致相关法律的立法会以该部门的利益或视角作为主要考量因素，产生流域治理与保护相关法律的设置不科学、不系统的情况，流域内的生态环境保护也难以获得理想的效果。

1.3.4 责任制度有待完善

1）责任设定不合理。目前，涉及到流域管理的事务主要是由流域内各级水利部门和流域管理部门承担，而环境监管和其他管理部门很少参与进来，这种现象是不可取的。比如生态系统的恢复与保护会涉及到生态资源的利用、生态的保护、环境的治理、污染的防治等多方面，远不是一个主体就能担负起全部责任。另外，经济的发展与改革、自然资源、住房和城乡建设、水利、林业和草原、农业农村等部门均有参与到流域管理机制中，所以，流域管理机制要使流域系统得到整体性保护和明显的发展成效，需要政府、企事业单位、社会组织和公众的共同努力。同时，流域内不同地方政府之间以及不同部门之间也都需要共同作出努力。流域的治理与保护工作不是一朝一夕就能够完成的，也不是仅一个部门就能做好的。

2）责任追究不深入。虽然已有立法指出了政府及其主要负责人关于流域治理与保护的相关责任，但目前对于不完成相关任务或考核的政府机关及其责任人，实际立法并未详细规定其应当承担什么样的责任或者即使有相对明确的规定，也只不过是“寥寥数笔”。一般情况下，地方的自主操作余地较大，奖惩都比较含糊，有的地方立法对于责任处理甚至“轻描淡写”，责任的承担并不严苛，难以发挥其应有的作用。如“河湖长”的相关制度规范就缺乏对于违反相关规定或者不履行职责的法律处罚的制度。此外，受制于中国行政体制和管理机制的约束，在现行的涉流域立法中，不仅不同级别的法律之间连接性不是很强，而且对于违反相关规定的人员或者事项进行追责的规定也不完善。在实践中流域内的生态要想尽快恢复，其过程是相当艰难的，原因在于生态恢复技术要求较高，并且需要花费的治污支出也过高［7］，所以如果没有强有力的制度保障，流域的生态修复与保护会很难达到预期的目标。

2 《长江保护法》的施行

2020年12月26日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》），并自2021年的3月1日起正式施行。习近平总书记关于长江流域的保护与发展曾强调“共抓大保护，不搞大开发”，而《长江保护法》也体现了这一政策理念。这部法律为长江流域的协调与治理作出了明确的规定，是一部综合性的立法，与以往的单项立法或单一目的立法相比有很大的区别，同时对以前一些突出的流域环境治理问题也作出了相应的回应。

2.1 强调协调机制下的长江流域治理机制

流域协调下的长江流域治理机制首次是由流域专门法所确定。《长江保护法》中流域的治理方式强调协调制，协调体制是注重分级、分部门的多级合作管理体制，而并不是像美国田纳西管理局所采取的权威制。其强调长江流域各个不同区域的统筹协调，要求不同部门和行业也参与进来，形成体制机制合力，以更好地处理和解决长江流域治理中存在的问题。

从职责上看，该机制的职责是对有关长江保护工作进行统筹与协调，对涉及到长江保护的重大政策和规划等进行审议和讨论，对涉及到长江流域治理问题需要不同地域协助时出面协调和沟通，也可以对长江流域治理与保护的情况起到监督的作用。当长江流域协调机制进行部署或作出决策后，由国务院相关部门或长江流域沿岸的省级政府负责具体行动的贯彻与落实。通过合力体制机制的建设、构建全流域的协调合作，将联动机制发挥出来，以达成长江流域治理成功的目标。同时也避免流域内各地方政府独立制定相关监督标准而形成一套“固有做法”。此外，流域协调机制享有监测和信息共享的职权，可以对专家委员会的设立、长江流域的信息共享、河湖岸线保护规划的设定以及修复等进行统筹协调。

从流域管理上看，流域协调机制对长江流域的横、平向治理关系进行统筹协调。对长江流域中涉及到的行政区域，用综合管理的方式进行统筹协调，对地方有关政府和部门的职权进行了明确和详细的划分［8］。当然，还需要进一步建设长江流域的生态环境标准体系，配套环境监测、生态预警、信息共享等制度。国外流域治理一般也都配备了这些制度，欧盟等大多数国家签订的法律文件中会对这些配套制度作出具体说明和要求，以使国家及其有关部门能够进行统一的规定。

2.2 流域一体化观点立法

《长江保护法》的制定过程和内容体现了生态性，并且具有流域一体性，对山、水、林、田、湖一体化的内容进行了强调，体现立法与生态系统结合的观点。从用水量的分配、用水的调度、对执法程度的监督等方面进行了的详细规定，并从长江流域生态修复的角度对长江流域河流的岸线、森林河口、湿地建设、水库周边生态环境的修复等作出相关规定，还有专门条文规定了生态径流的需要以及对于国家所需的生态流量应有的保障，要求对流域的不同区域的水生态情况进行摸底调查，这从立法角度上体现了系统化、流域一体化治理的理念和趋势。同时，该部立法强调了不同部门及行政区域的政府之间在面对流域治理时，需要更好地协同合作，体现了合作的重要性，这也是对长江流域一体化的综合考量，符合世界先进流域治理的发展趋势。

另外，从长江流域保护的范围来看，已经从单纯的“水系空间”上升到以“水”为核心要素的“多元化水土的综合保护性空间”，这也反映了一体化立法的理念。但这种综合性立法并不意味着能够做到面面俱到，在涉及到具体问题上时，还需要进一步细化研究与落实，不同问题需要不同的侧重点，才能更好地解决和完善相应问题。

2.3 监督制定更为详细

2.3.1 监督加强 从施行监督的主体上看，《长江保护法》包含了政府、各级人民代表大会和社会主体等；从相关主体的承担责任上看，需要承担的责任包括民事、行政和刑事责任；从监督对象上看，明确了长江流域治理与保护过程中所涉及到的众多参与者必须接受监督，一旦违反规定，必须进行追责，这些参与者有中央政府国务院、国务院的下属部门、长江流域范围中涉及到的地方政府等，都是以往不容易受到制约的重要权利机构。

同时，长江流域的监督机制也借鉴了先行立法中已经存在的且正在实践应用的一些制度。一是流域的环境保护目标责任制和考核评价制度，以往的立法中环境保护目标和环境保护考核评价主要集中在特定的区域，而并不是以流域角度来统筹进行考核与保护的，而《长江保护法》则是从流域角度对未完成考核的相关主体作出相应的规制；二是行政约谈作为一种行政内部监督，也首次被立法赋予明确的法律效力。

2.3.2 公众参与 根据《长江保护法》规定，作为长江流域管理的主体，国务院有关部门和长江流域的地方政府应当积极拓宽公众参与的渠道，加强宣传教育和做好流域信息自主公开工作等。同时，还规定了社会公众有权获得长江流域治理与保护的相关信息，有权揭发和检举长江流域治理中存在的违法违规行为［9］。

但是，相比立法中其他的部分，该部分的内容规定并不是很详细，只是简单笼统地说明了行政主体应当注重社会公众参与流域治理，但是具体的操作程序，地方政府对此事项失职、懒政应当承担何种责任并无具体说明。因此，《长江保护法》施行后，可能需要继续出台相关规章制度进行后续的匹配，才能进一步完善长江流域公众参与的程序。

2.4 有利于流域执法状况改善

过去的执法行动中，法律缺乏硬性特征，此次立法明显加大了流域治理中执法的强度，制定了很多禁止性条款，而这些禁止性条款能够很好地促进流域治理过程中政策的执行，如禁止捕鱼制度、禁止采砂制度、禁止扩建或新建厂房制度等。同时，对全流域范围内的合作也作出了相应的规定，要求主体不仅要积极参与，互相之间还需要协调与合作，形成多层次执法合力。对长江流域发生的重大性环境违法案件，涉及跨区域的，应当依法展开联合性执法，加大执法合力［10］。

2.5 规划制定更为系统

《长江保护法》规划分为第一级别的国家发展规划和下层、下级别的国土空间规划、生态环境保护规划等，还包括专项规划、区域规划等，这些规划按照规定对长江流域治理与保护发挥应有的作用［11］。国家发改委会同国务院有关部门共同编制长江流域发展规划。流域的国土空间规划则由国务院自然资源主管部门会同国务院有关部门组织编制，涉及到长江流域国土空间利用的专项规划不能与长江流域国土空间规划相冲突。长江流域的水资源规划、水生态环境保护规划则依照相关法律、法规的规定进行。长江流域的省级政府负责制定省级行政区域的生态环境分区管控方案和生态环境准入清单，报国务院生态环境主管部门备案后施行，这两项应当与国土空间规划相匹配。长江流域的河湖岸线的保护规划由长江流域协调机制统筹协调国务院相关部门和长江流域的省级政府进行综合划定。

相比之前“各自为政”式的立法，《长江保护法》对于规划相关条文的制定更为完善和详细，不同规划的制定主体在条文中有较为详细的描述，对长江流域规划体系的构成和不同层级也做了相应的回应。但是，中国还需要对涉及规划的具体事宜进行更加清晰的确认和梳理，包括对规划的内容、标准等需要有进一步清晰而统一的认识，防止在实践中出现规划内容冲突、混乱不清的情况。

3 小结

中国流域管理保护与治理的进程中存在着管理问题、执法问题，还有最重要的法律问题。《长江保护法》的出台对流域治理中的部分问题做了相应的回应和完善，但如何保障公众参与的程序问题、如何避免实践中中央和地方立法不一的问题、如何保证规划内容的制定不冲突、能否通过协调机制解决多头管理问题、能否切实改善流域执法情况等问题依然存在，在后续的实践中还需要进一步的解决和完善。这部法律虽然是由全国人大审议通过的，立法级别高，但是对于有些事项制定并不是很详细，部分规定的范围比较宽泛。为了更好地解决长江流域治理与保护问题，就需要制定更加详细的“下位法”，“下位法”的主体需要尽快制定与“上位法”系统匹配的内容，进而更好地在实践中执行相关规定。另外，国务院各部门、沿长江流域的各级别及各类别行政主体也需要尽快根据新制定的法律条例作出具体的安排和落实相应的制度。综上，《长江保护法》最新出台的涉流域的专门性规定必定能对中国长江流域的治理与保护发挥积极的作用，但是，长江流域面临“无鱼”状态后的后续治理与保护，也需要实践和时间去进一步完善。