德国生育保障体系对我国的启示

■文／龚曦

作者单位：中国人民大学公共管理学院

为应对人口老龄化、人口红利下降等问题，党中央、国务院发布了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，作出实施三孩生育政策及配套支持措施的重大决策。生育保障体系走在全球前列的德国，其生育保障制度明显提升了国民生育意愿，配套措施及做法也大幅解决了国民关心的热点、难点问题，为我国提供了一系列启示。

德国历年生育率概览及成效

2021 年7 月16 日，根据德国联邦统计局发布关于总和生育率（按日历年统计）的统计数据可以得知，在21 世纪初期，德国总和生育率持续偏低，从2005 年至今，生育保障制度得到相应改善，使得总和生育率不断攀升，在2016 年达到峰值后平稳在1.5 左右，较2005 年提高了约18.7%（见下图）。在多种制度中，“父母津贴+”以及“父母育儿假”受到了高度认可，成为激发生育内生动力的重要因素。

德国生育保障体系一览

优渥的生育津贴。早在2006 年12 月，德国联邦司法和消费保护部出台《关于联邦父母津贴与父母育儿假的法律》，以津贴和假期为激励，提高生育积极性。首先是“父母津贴”（Elterngeld）。父母津贴是在子女出生后的照料期间内，给父母因暂停工作造成收入缺失的补贴。“父母津贴”包括“基本父母津贴”(Basiselterngeld)、“父母津贴+”(Elterngeld Plus)、“合作照料奖励”(Partnerschaftsbonus) 三个部分，可根据家庭需求进行自由组合，要求领取者的工作时间小于每周30 小时，领取金额取决于前一年工资的平均水平。另外还有“子女津贴”和“子女补贴金”。

第一，“基本父母津贴”(Basiselterngeld)。在子女出生14 个月内，提供给父母的津贴。“基本父母津贴”的领取金额范围是300—1800 欧元不等。如果父母双方因共同照料子女而失去收入来源，父母双方可以得到共计14 个月的“基本父母津贴”，如果父母双方中仅有一方负责照料孩子，另一方正常工作，其津贴的领取周期为2 个月到12 个月。

第二，“父母津贴+”(Elterngeld Plus)。2015年7月，德国联邦家庭、老人、妇女与青少年事务部在“基本父母津贴”的基础上进行了完善，提出“父母津贴+”以及“合作照料津贴”。“父母津贴+”实现了领取时间的延长功能，父母双方可在子女出生14 个月后申请以“父母津贴+”代替“基本父母津贴”，将“基本父母津贴”份额减半，延长其领取时间为原先的两倍，兼顾到在领取“父母津贴”过程中有兼职需求的家庭。

第三，“合作照料奖励”(Partnerschaftsbonus)。是“父母津贴”的配套奖励方式。父母双方在子女出生后同时工作时间达到每周24—32 小时，便可获得额外4 个月的“父母津贴+”。通过将照料责任主体由单方转变为父母双方，积极促进父亲角色在家庭照料中的“回归”。

德国总和生育率趋势图

第四，“子女津贴”（Kindergeld）。2019 年1 月，《所得税法》设置“子女津贴”，是政府为减轻子女负担，以家庭拥有的孩子数量为标准向父母发放的津贴。自2021 年起，根据《联邦子女津贴法律条款》规定，在德国境内居住的（不申请减免父母税收的家庭）子女津贴金额标准为：第一个和第二个孩子每月219 欧元，第三个孩子每月225 欧元，第4 个以及第4 个以上每人每月250 欧元。通常，“子女津贴”统一发放至18 岁。政策考虑到子女的工作和教育情况，如果18 岁后仍没有工作的，可以继续领取到21 岁，如果直到25 岁仍在教育期间的，可以继续领取到25岁。这一政策使新生子女在一定程度上成为家庭经济的补充项。

第五，“子女补贴金”（Kinderzuschlag）。是针对于低收入家庭而设立的。家庭税前月收入900 欧元以下的、单亲税前月收入为600 欧元以下的家庭被界定为低收入家庭。从2021年1 月1 日起，每个孩子每个月最高领取205 欧元。子女补贴金作为子女津贴的配套制度，满足低收入家庭生育的基本需求。

充足的生育假期。第一，“生育假”(Mutterschutzfrist)。根据德国2018 年修订的《孕产妇保护法》，带薪“生育假”是从分娩前6 周到分娩后8 周，共计14 周。如果有早产、多胞胎、婴儿残疾等情况，产后休假时间可以延长到12 周，从而保障母亲在生育时期内的合法休假权利。

第二，“父母育儿假”（Elternzeit）。是在子女出生后，父母为照料以及教育子女依法享受的权利。法律规定，每对父母都有3 年的时间用来照料以及教育子女，直到子女满3 岁。2015 年，德国联邦家庭、老人、妇女与青少年事务部通过完善《父母津贴+、合作照料奖励以及灵活化“父母育儿假”》制度，促进父母双方能够更好地平衡家庭与工作。“父母育儿假”在五个方面得到改善：（1）增加“父母育儿假”的灵活性，即在孩子3 岁至8 岁期间，父母可以申请用“24 个月灵活时间”替代其中12 个月的“父母育儿假”；（2）“父母育儿假”可分三段申请；（3）在不同的年龄阶段梯度实施“父母育儿假”日期登记；（4）允许在此期间父母参加兼职工作；（5）增强其“防止解雇”保障功能。

配套的托育服务。第一，“配套日托 照 护”（Kindertagsbetreuung）。2008年12 月，联邦政府出台《儿童促进法》，通过完善日托机构以及日托方式，保障1 岁至3 岁的儿童的照护需求（自2013年起，将保护对象扩大为有照护需求的学龄前儿童）。由此，在父母工作后，该制度依然可以保障对子女的照护作用。

第二，满足日托时长需求。德国联邦家庭、老年人、妇女和青年事务部发布的《儿童日托照护报告（2019 年）》显示，德国家庭对日托照护的需求逐年增长，其日托时长（各地区设定）以每周大于35 个小时为主（见下表）。

第三，优化日托方式。德国联邦家庭、老年人、妇女和青年事务部表示，《儿童日托优化法》的目标是增强托育质量并减轻托育成本。其优化方式主要有：（1）地域化日托制度。联邦州与政府签订地方日托合同，满足地域需求。（2）分级化日托成本。将日托成本与家庭收入相关联，分担家庭日托花费重担。（3）公平化日托服务。减少贫富、城乡差异的因素影响，以公平的视角照护每个孩子。

优质的医疗服务。第一，跟随性儿童医疗保险（Mitversicherung von Kindern）。按照1988 年发布的《社会福利》（第五册）中的法定医疗保险规定，出生子女直到18 岁之前，其医疗保险将跟随其父母。

第二，助产师全流程陪护。在德国，助产师从产前预备到分娩陪伴，再到产褥期护理全程陪同，提供必要的检查和咨询指导，包括产前培训、产中护理以及产后新生儿的基本护理服务。在产后阶段，助产师提供上门检查，持续跟踪产后恢复情况和新生儿的发育情况，根据产妇恢复情况，助产师逐步减少上门服务频率，直到产褥期结束。同时，分娩期间所产生的生产费用和怀孕期间助产师的全程护理费用，全部属于医疗保险的覆盖范围。

德国作为西欧生育保障发展较早、制度较为完善的国家之一，通过一些配套保障使国民的生育积极性大幅增加，生育率逐年提升。对我国的启示主要体现在：第一，津贴形式多样化。针对不同家庭的需求提供了多种形式以供选择。第二，保障必要亲子时间。给予父母充分的时间培育孩子。第三，不断完善幼儿入托机制。补充足够的日托位以及相应延长日托时间，以满足幼儿入托需求并平衡家长的工作与生活。我国上海、深圳等发达城市已经出台了相关配套措施，可以学习德国的经验做法，将政策实施加以完善。■

德国日托需求及时常