击鼓催征稳驭舟 奋楫扬帆启新程

■文／本刊记者 刘洪清

视觉中国

全国统筹从省级统筹做起

“以前是拿存折取钱，现在换成了社保卡，每个月发钱的时间也调整到了15 日。”74 岁的湖北退休人员周奶奶对养老保险“变脸”省级统筹的直接感受是，养老金发放时间和发放方式有了新的变化。当然，最令周奶奶高兴的是，企业退休人员养老金迎来了“17 连涨”。

最近，人社部印发的《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》提出：“在规范省级统筹制度、加大基金中央调剂力度基础上，建立实施企业职工基本养老保险全国统筹制度，适当加强中央在养老保险方面的事权。”

2020 年2 月14 日，中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通过了《企业职工基本养老保险全国统筹改革方案》。会议强调，要坚持公平统一、权责一致、循序渐进，推动养老保险全国统筹制度更加公平更可持续，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

2021 年3 月5 日，李克强总理在政府工作报告中提出了今年的工作目标任务：“推进养老保险全国统筹，规范发展第三支柱养老保险。”

2021 年6 月17 日，人社部部长张纪南在《求是》杂志发表署名文章：“重点是按照养老保险制度改革总体方案，成熟一项、推出一项，有步骤地推进改革任务落实。社会保障遵循大数法则，统筹层次越高，制度越安全可靠。在健全养老保险基金中央调剂制度、实现省级统筹基础上，加快推进养老保险全国统筹，科学调整确定中央和地方养老保险事权，做好政策、经办、监管、信息系统等相关工作。”

7 月22 日，人社部召开2021 年第二季度新闻发布会，新闻发言人卢爱红表示，将继续推进企业职工基本养老保险全国统筹，完善政策，扩大养老保险基金投资运营规模。

7 月26 日，全国政协召开“积极应对人口老龄化，促进人口均衡发展”专题协商会，提及要加快构建多层次养老服务体系，推进基本养老保险全国统筹。

7 月30 日，中共中央政治局召开会议部署下半年经济工作，要求“推进基本养老保险全国统筹”。

不难看出，中央高层近年关于推进全国统筹的声音和动作频频，人们听到全国统筹的脚步声近了，更近了。

其 实，早在2010 年10 月28 日，我国《社会保险法》就曾明确提出：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”

此后，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》规定：“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹，切实做好城镇职工基本养老保险关系转移接续工作。”尽管国家“十二五”规划将基本养老保险全国统筹列为重要目标任务，遗憾的是“省级统筹”并未真正实现，“全国统筹”更是难以“瓜熟蒂落”。对此，全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，以往“省级统筹”的实质是调剂金制度，并没有实现真正意义上的基金统收统支。

由此，2017 年3 月5 日，国务院《关于2016 年中央和地方预算执行情况与2017 年中央和地方预算草案的报告》明确指出：“在推进各项相关改革工作的基础上，研究制订基本养老保险基金中央调剂制度方案。”作为养老保险全国统筹的过渡性政策，养老保险基金中央调剂制度被正式提上议程。

为了让推进多年而难以突破的养老保险全国统筹迈出关键步伐，同时倒逼省级统筹改革，2018 年6 月11 日，国务院副总理韩正在企业职工基本养老保险基金中央调剂制度贯彻实施工作会议上强调，加快推进完善养老保险省级统筹改革工作，2020 年底前全面实现省级统筹，为全国统筹打好基础。实行基金中央调剂制度是实现养老保险全国统筹的第一步，在做好基金中央调剂工作的同时，要同步推进完善省级统筹工作。2018 年6 月13 日，国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，自2018 年7 月1 日起，我国开始实施养老保险基金中央调剂制度，这也是全国统筹的初级版本。但只有实现统收统支式的省级统筹，才能有效实行养老保险基金中央调剂制度，才能顺利向全国统筹迈进。

省级统筹从统收统支做起

全国统筹的基础是省级统筹，而省级统筹的核心是基金统收统支。作为全国较早建立省级统筹的省份之一——陕西从2001 年起就实现了基金全省统收统支、省级统一拨付使用，省级统筹的主要内容可以概括为“五大统一”和“五子模式”。省级统筹的实施彻底改变了陕西养老保险“一个地方一把号，各吹各的调”的“诸侯分割”局面，实现了全省养老保险统一协奏、统一指挥的“黄河大合唱”。

“五大统一”即：全省执行统一的基本养老保险制度和政策，缴费基数和缴费比例全省统一、基本养老金计发办法和统筹项目全省统一、基本养老金调整办法全省统一；基金由省级直接统一管理使用，实行统收统支，收支两条线；全省统一编制和实施基本养老保险基金预算和参保扩面计划，落实地方政府分担机制，明确各级政府的责任；业务经办规程和管理制度全省统一并实行标准化管理，全省执行统一的数据标准并使用统一的信息系统；养老保险经办机构实行省级垂直管理，机构名称、规格统一规范，人、财、物、事统一管理，分级负责。

“五子模式”，即“政府定点子、社保开单子、税务收票子、财政兜底子、银行发票子”。

2019 年4 月，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》，对推进省级统筹工作提出明确要求，2020 年底前要实现省级基金统收统支。2019 年10 月，人社部、财政部、国家税务总局印发《关于规范企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，明确规范省级统筹工作目标，要求各省在养老保险政策、基金收支管理、预算管理、责任分担机制、信息系统、经办管理、激励约束机制等方面，做到全省规范和统一。从2020 年底开始，人社部、财政部对各地规范省级统筹进行了考核验收。

我国职工养老保险制度是数十年来自下而上探索建立起来的，现在以省级统筹、全国统筹自上而下来倒逼制度改革，难度颇大。推进省级统筹的最大阻力在于某些经济发达地区认为统收统支“劫富济贫”“动了自己奶酪”，实质上，各省份累计结余的养老保险基金是劳动者共同的权益，而不是某个省、某个市的地方利益。业内一位参与省级统筹改革的处长告诉记者，其中既有意识狭隘问题，也有技术问题；既有历史问题，也有现实问题。比如，H 省养老保险制度运行迄今有18 套信息系统，有17 个缴费基数档次，制度不统一，经办不互联。省级统筹是个系统工程，必须一套政策管用、一把尺子量体、一套标准管齐、一套信息管通。尽管难度颇大，H 省采取“小步快跑、大步往前跨”的方式向统收统支的省级统筹迈进。以往H 省社平工资缴费基数最高的城市为8000 多元，最低的城市仅4000 多元，H 省最终用3 年时间，将缴费基数这个差距鸿沟逐步填平了。

从吉林、湖北、广西、山西的情况来看，基金统收统支运行平稳，均实现了基金收入统一归集省级财政专户，基金支出统一由省级拨付，基金整体抗风险能力显著增强，待遇发放更有保障。按照“收支两条线”的要求，各地征收的基金按月全额统一归集到省里，发放待遇所需资金由省里按月统一下拨至各地，取消了省级调剂制度，彻底改变了以往基金收支条块分割的历史，做到了真正意义的省级统筹，在全省范围内最大限度发挥了基金共济的作用，各省退休人员的待遇发放更有保障。各地还打造了“1+N”制度政策体系，保障省级统筹各项工作全链条联动、全方位管理、全闭环运行。

坚持省级统收统支，有利于创建规范高效的经办服务模式。比如，浙江、湖北、广西、吉林等地陆续使用省集中信息系统，实现了企业职工基本养老保险数据实时省级集中，全省业务统一在省集中信息系统中经办，彻底解决了以往全省信息系统管理碎片化的问题，彻底解决了全省范围内重复参保和重复享受待遇问题，彻底解决了各地政策执行不统一问题。参保人员在省内流动，不再需要办理养老保险关系转移手续，促进了人才要素流动。同时，社保省集中系统业务经办模块和公共服务模块支持大厅、网上、移动、自助、基层“五位一体”多渠道无差别受理，实现全省“一窗受理，就近能办、全省通办、异地可办”，为全省参保单位和个人提供便捷、高效、多元化的社保经办服务。

统收统支方显省级统筹的“真功夫”。据人社部养老保险司负责人在答记者问时介绍，2020 年各省社会保险费阶段性减免后依然能确保全省养老金的发放，主要得益于省级统筹制度的实施，全省基金统一调度使用，提高了资金使用效率。同时，得益于基金中央调剂制度的实施，一些基金压力较大的省份在减免企业缴费的情况下仍能确保发放，调剂比例提高到了4%，对困难省份的支持力度更大。据财政部的数据显示，2020 年广东、北京、福建、江苏、浙江、上海、山东等7 个省市的调剂金上缴下拨为正数，即贡献省份；辽宁、黑龙江、湖北、吉林等21 个省份和新疆生产建设兵团为负数，即受益省份；贵州、云南、西藏3 个省份调剂金缴拨平衡。

省级统筹尚须练好“基本功”

社保数据质量是社保经办工作的命脉所系，完整、清晰、准确的数据是提升服务水平的前提，是为广大群众“记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生”不可或缺的基础条件。据近年发布的《中国企业社保白皮书》显示，社保缴费基数完全合规率较低，各地缴费基数标准也不尽统一。业内人士也指出，由于制度碎片化影响，社保经办水平参差不齐，社保历史数据质量不高。剔除重复数据、清理无效数据、核实疑点数据、杜绝问题数据、完善缺项数据，实现“一数一源”“同源共享”，以精细、精准、精确的社保大数据完善省级统筹，对接全国统筹，确保养老保险系统数据从粗放式向精细化管理转轨，确保养老保险全国统筹驶向高质量、高速度、高效率发展的“新蓝海”，可谓任务艰巨、责任重大。

实现基本养老保险全国统筹，要求全国层面的信息系统集中管理收支数据。2020 年底，在省级统筹“大考”最后交卷的浙江省厚积薄发，于2021年被确定为全国养老保险统筹信息系统建设先行先试省份，这与该省推行的“互联网+人社”共建、共治、共享思维不无关系。浙江省全面启动社保数字化转型和信息系统省级集中的步伐，同时以系统省集中、业务一体化、服务标准化的思路，加速推进数据、应用、服务的全面省集中，并以数据支撑数字化决策，初步形成了“系统省集中、业务一体化、服务标准化、决策数字化”的新格局，为巩固完善省级统筹和全国统筹搭桥铺路，发挥了支撑和引领作用。

信息化是民生“助跑器”，是社保经办“加油站”，也是省级统筹的“基本功”。从山西、浙江、吉林、湖北和广西的省级统筹推进情况来看，统一集中的信息化建设无疑是重要的加速器。在“互联网＋社保”的行动指南下，各地进一步强化信息基础能力建设和数据质量提升行动，引领社保经办管理服务模式创新，形成高效、统一的社保治理新形态。在线上服务方面，建立统一的社会保险公共服务信息平台，统一线上服务入口，实现全业务、多渠道的便捷服务，实现社会保险关系无障碍、无缝隙转移接续。在线下服务方面，推进社保服务“打包办”“提速办”“简便办”，强化“适老化”服务，实现“一站式”服务，融入“智能化”服务。在主动服务方面，利用大数据技术，为各类服务对象提供更具个性化的主动服务，变“服务对象找我”为“我找服务对象”，利用旅行、医疗、消费等生活轨迹信息，动态掌握参保人员状态，辅助判断参保人员的待遇享受资格。同时，借助移动互联网、生物特征识别等技术，推进待遇享受资格远程认证。在引导服务方面，通过数据比对和关联分析，定位未参保对象，明确新业态等重点扩面人群，提供网上自助参保、续保、缴费等服务，促进全民参保。在精确监管方面，建设以大数据为基础的监管监控平台，提高监管监控的针对性和精确性，完善社会保险基金监管系统，推动社会保险与财政、税务、金融监管等大数据资源的融合应用，筛查社会保险基金欺诈违法违规行为。在信用监管方面，探索建立“社保信用体系”，对诚实守信主体实行信用承诺、优先办理、简化程序等激励措施，惩戒违规、欺诈、骗保等失信行为，倡导社会诚信文化。

迈出全国统筹的关键步伐

党的十九大报告提出“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，全面实施全民参保计划，完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”。这是一张“快马加鞭”的时间表，也是一个“行稳致远”的重大政策信号。

当省级统筹统收统支的步子迈实了，全国统筹也具备了坚实的基础条件。首先，覆盖面越来越广。特别是党的十八大以来，坚持把社会保障全民覆盖作为全面建成小康社会的要求，实施全民参保计划，各项社会保障的覆盖人数迅速增加。截至2020 年底，基本养老保险参保率超过90%，基本实现法定人员全覆盖，参保人数已占全球养老保障总人数的三分之一，是世界上覆盖人数最多的养老保险制度。

其次，信息化程度不断提高，管理层次不断提升。“金保工程”升级提速，全面实施“互联网+人社”行动计划，国家社会保险公共服务平台上线运行，进一步简化优化再造社保经办服务流程，积极推动数据共享和互联互通。

第三，统筹层次不断提升，为全国统筹奠定了基础。省级统筹实现了“统一养老保险政策，统一基金收支管理，统一基金预算管理，统一责任分担机制，统一集中信息系统，统一经办管理服务，统一激励约束机制”，养老保险中央调剂制度开始发挥作用。

省级统筹是一个复杂的系统工程，全国统筹更是难上加难。当前，实现全国统筹还有哪些“疑难杂症”需要攻克呢？比如，统一费率和基金统收统支是省级统筹的两大核心标志，省级统筹虽然在2020 年底全部交上了答卷，但仍有少数省、市在统一养老保险费率方面留下了“尾巴”，没能在2021 年实现“齐步走”。2021 年4 月和5 月，人社部、财政部相关司局先后两次发函，指出某市企业职工基本养老保险单位缴费费率不符合国家有关规定，要求制定整改方案。目前，该市明确单位缴费费率过渡规定：自2021 年9 月1 日至12 月31 日，企业职工基本养老保险单位缴费费率按14%执行；自2022 年1 月1 日起，按全省统一规定的16%执行。同时，全国统筹要整合消化各地“碎片化”的制度结构，提升制度的规范性，尤其是规范特殊群体的“补缴”规定。再比如，如何合理确定中央和地方的责权利分担机制，形成激励相容、公平合理的养老保险治理格局。另外，还有养老保险历史欠账问题、社会保险经办管理体制问题、社会保险公共服务平台标准化建设和信息化建设问题、社会保险缴费基数问题、社会保险缴费年度和自然年度统一问题、社会保险关系转移接续问题、历史数据清理问题，等等。

各地在做好省级统筹向全国统筹迈进的对接准备中，应树立以下三种革新的理念，啃下改革的“硬骨头”：一是思想观念的革新，提升政治智慧，把握经济灵魂，打造社会治理新格局。经济发达地区应保尽保、应缴尽缴的全部企业职工基本养老保险基金属于全体参保人，而不应该成为经济发达地区用来吸引企业或招商引资的激励工具；养老保险基金最终所有权归属全体参保人，最终管理权属于国家，应坚持看齐意识、底线思维，以防范化解风险为着力点，着力解决人民群众最关切的社会稳定、权益保障、公平正义问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。二是体制机制的革新，应坚持以基层基础建设为重心，调整不适应的管理体制机制，推动“数据向上集中、服务向下延伸”，建立纵向和横向新思维。既要有国际视野比较，又要有中国特色创新，社保经办管理体制应加强中央事权，减少并规范央地共同事权，完善组织体系，构建垂直管理的权威高效的经办管理系统，以参保人为本，打造全国一体化社会保险公共服务平台。三是信息化时代的革新，人类从农业社会、工业社会向信息社会飞跃前进，应坚持把科技创新作为重要抓手，推进社保治理模式创新，探索大数据治理新路径，以共建共治共享为新格局，在共同富裕的大棋局下，做好省级统筹向全国统筹的无缝对接，按要求不折不扣地纳入全国统筹，做到全国“一盘棋”。■