国际民航组织语言政策述评

刘雯婷

(浙江大学 外国语言文化与国际交流学院，浙江 杭州 310058)

2017年，国务院办公厅印发的《关于加强和改进中外人文交流工作的若干意见》指出：“要深化我国与有关国际组织和机构的交流合作，积极参与人文领域全球治理，积极向国际社会提供人文公共产品”。2021年1月，国务院新闻办公室发布《新时代的中国国际发展合作》白皮书，再次强调要“与国际组织开展务实合作”。可见，以国际组织为对象开展相关研究，不仅是学科探索的需要，也是国家发展的需求，与新时代我国国际发展合作的战略目标息息相关。[1]下文以国际民航组织为研究对象展开研究。

1974年，中国恢复参加国际民航组织(简称ICAO)活动，2004年竞选成为一类理事国，并连任至今。我国民航业持续快速发展，已是全球第二大航空运输体系，对全球航空运输的贡献率超过20%。2017年我国向国际民航组织提供了400万美元的“南南合作援助基金”，支持“一带一路”沿线国家相关培训项目和能力建设项目的顺利开展。[2]中国通过全面参与国际民航组织活动，积极参与民航全球治理体系建设，不断推进共治共建，提升中国在多边国际舞台的话语权和影响力。而语言在外交事务和国际交流合作中可以展现一国的综合实力，[3]因此，研究国际民航组织的语言政策具有深刻的现实意义。

一、理论框架

(一)语言政策的基本概念

语言政策，是指人类社会群体在言语交际过程中根据对某种或某些语言所采取的立场观点而制定的相关法律、规定、措施等，一般认为语言政策以语言规划的形式具体体现。[4]而国际组织语言政策的实施者一般为该组织的行政机构及各成员国，根据目标对象不同，分为对内和对外两种，前者聚焦内部行政、宣传，后者则主要面向其成员国。[5]在专门性国际组织视域下，其语言政策还可以根据功能分为行政语言和专门用途语言。

国际组织主动制定的相关语言政策往往含有一定的政治目的，作为超国家行为体，国际组织需要保障组织内部平等，包括语言的平等。对于专门性国际组织，出于客观的现实需求，其制定语言政策不仅是为了管理好机构内部的语言运行，保障语言平等和多样性；还需要通过明确语言政策来促进成员国从业者之间的语言交际，提高国际合作效率，并对各成员国的语言管理发挥好影响作用。

(二)分析框架

1.库普尔的“八问方案”

库普尔在1989出版的《语言规划与社会变化》中，参照其他四种行为科学的有关原理(市场营销、管理学等)，采用了四种类型的语言规划运动作为典型模式——法兰西学院、美国的女权运动、希伯来语在巴勒斯坦的推广、埃塞俄比亚的扫盲运动——并从这四个例子中整理得到适用更多语言规划案例的“八大问”：[6](1)什么样的实施者；(2)试图影响哪些人；(3)什么行为；(4)什么目的；(5)在什么情况下；(6)以什么手段；(7)通过什么决策过程；(8)取得了什么效果。

2.豪根的2×2模型

挪威社会语言学家豪根在1966年提出2×2分析模型，该模型最初用于分析挪威20世纪六七十年代的语言政策，为当时的语言规划(Language Planning，LP)做参考。而后，随着语言规划学科的发展，该模型得到广泛应用。

表1 分析模型

在该模型中，豪根主要提到四个语言规划的步骤：[7]一是选择，即决策过程；二是符号化，即标准化过程；三是实施，即教育推广的过程；四是精细化，即功能发展的过程。

二、国际民航组织语言政策

(一)国际民航组织语言政策简介

国际民航组织是联合国经社理事会下设的专门机构之一，[8]由大会、理事会、秘书处三级框架组成。大会是该组织的最高权力机构，由全体成员国组成。秘书处负责国际民航组织的日常行政工作，下设多个机构，其中，行政服务局的语言和出版处负责提供语言服务，并按照联合国的质量标准以联合国六种官方语言制作出版国际民航组织的各类文件，除口译和文档编辑部门外，语言和出版处还下设多语种翻译司。其主要活动包括：为会议提供国际民航组织六种工作语言的口译和笔译服务、编辑并分发给各成员国的出版物、术语研究、文字处理和校对等。

与专门性国际组织语言政策特点一致，国际民航组织语言政策分为两类：一是行政语言政策，针对组织内部会议、日常工作和对外宣传时所使用语言的政策；二是空中语言政策，—主要面向从业者和成员国，对技术人员和各国对人员能力培养时的要求(具体见图1)。

图1 国际民航组织语言政策概览

(二)国际民航组织的行政语言政策及其执行现状

作为联合国专门机构之一，国际民航组织坚持推行多语政策，其2018年12月22日第A/RES/73/270号决议特别指出“联合国所有六种正式语文地位平等至关重要”，以及“联合国活动中使用多种语文的重要性”，在2019年第40次大会上再次强调“使用多种语文是国际民航组织实现其作为联合国专门机构的目标的基本原则之一”。[9]然而，通过对其语言实践的调研，发现实际上英语仍在其行政语言政策中占据绝对主导地位。

以2019年9月24日至10月4日在加拿大蒙特利尔举办的第40次国际民航组织大会为例，调研样本所涉及的第40次大会共749件项目工作文件中，[10]以联合国六种官方语言撰写的达到65.55%，体现了“多语化”的政策原则。其中，提供英语版本的文件数量最多，占比达93.32%，仅少数技术类、分国别政策类信息文件无英文版本，然后是西语(71.3%)、汉语(70.2%)、俄语(67.4%)和阿拉伯语(67.4%)、法语(67.2%)。汉语使用排行第三，与近年来我国在民航事业中愈发重要的作用息息相关。

另外，2013年，国际民航组织亚太地区分办事处在北京设立，这是国际民航组织历史上设立的第一个地区办事处，也是建国以来联合国系统政府间国际组织第一个在中国设立的、服务于整个亚太地区的办事处。2018年，中国籍秘书长柳芳成功连任，同时，第一个以中国城市命名的国际公约《北京公约》正式生效。作为重要的国际民航市场，中国在推进国际统一标准规章的制定，维护以给民航组织为核心的国际民航治理体系中发挥了重要作用。语言是国家软实力的体现，从汉语在整个国际民航组织行政语言使用率的提升中可见中国努力发展民航业所实现的话语权上升。

考察国际民航组织官网二级页面①中出现的八大主要出版物，包括旅行者身份识别方案杂志(旅行杂志，Trip Magazine)、国际民航组织期刊(ICAO Journal)、培训报告(Training Report)、技术合作评论(Technical Cooperation Review)、各类环境出版物(Environmental Publications)、航空福利计划(Aviation Benefit Plan)、安全报告(safety reports)、区域报告(regional reports)，发现仅环境出版物类别存在法语版本，其他类别的公开出版物均只有英文版本。可见，作为面向公众的宣传交流语言，英语仍在六大官方语言中占到绝对的主导地位。

(三)国际民航组织的空中语言政策：面向从业者和成员国

空中语言政策，是指在航空通信②中使用的语言相关的系列规定、标准和管理措施。按照对象不同，可以分为面向从业者的语言规划以及对成员国的指导。

国际航空通信语言，特别是飞行员通过无线电与空中交通管制员之间的语言，主要采用英语。使用相同的语言的原因主要是出于航空安全因素的考量，沟通不畅可能成为一些航空事故发生的原因之一。事实上，这类因语言交流问题造成的飞行事故和事故征候③逐年增多。1996年11月，一架哈萨克斯坦航空公司的飞机在印度新德里与一架沙特波音747飞机在达德里相撞，造成351人死亡，这起事故中，空中交通管制员是印度人，飞行员是沙特人和俄罗斯人，双方无法互相理解；2001年，意大利米兰机场，空地同时使用英语和意大利语，导致飞行员之间不能互相掌握对方动态，北欧MD87飞机在起飞过程中与一架进错跑道的Cessna公务飞机相撞，致使114人死亡……随着全球民航体量迅速增大，语言使用上的潜在安全威胁不容忽视，因此，国际民航组织及其成员国越来越强调航空通信采用相同的语言，并已经制定了一套语言能力要求(ICAO language proficiency requirements，LPRs)。

下文以豪根的2×2模型为框架，对国际民航组织的空中语言政策作简要分析：

1.矩阵格1：语言的选择——确定英语作为航空通信的主要语言。自1951年国际民用航空组织“建议”将航空英语普遍用于“国际航空无线电话通信”以来，英语一直被广泛应用于国际民航领域。2001年国际民航组织将英语确定为航空运输的标准语言，并牵头将“建议”提升为国际通用“标准”(即ICAO标准)，要求各成员国在2008年3月5日以后，除非飞行员和空中交通管制员另有约定，将英语作为通用语言。④

然而，在实际操作中，很多地面通信站使用语言不一定是其地理位置所在国家的语言，因此，国际航空组织在文件的特别注意条款(Note)中注明，各国可以在一定区域内商定一种共同的语言作为该区域地面站的要求，这就使得英语在越来越多的使用场景中被设立为通用工作语言。

另外，英语本身的全球影响力也是国际民航组织选择的重要原因。且英语日渐成为世界通用语，将英文纳入义务教育体系的国家已达到142个，英语是可实现各国使用同一种工作语言的最现实可行的选择。

2.矩阵格2：语言的标准化——确定空中英语的使用规范。航空通信所使用的英语并非出于通用目的，相反，空中英语有很强的专门性，属于一种出于特定目的的语言。[11]空中英语可以被归类为在非常有限的背景下使用的一些代码，[12]在某种程度上是一门独立的语言，不同于地面一般情况下交流所使用的英语。作为专门性的功能语言，空中英语受到高度限制，包括“话语功能和句法及语法选择”上。[13]这种特殊英语的习得存在特定的方法和标准，需要人为干预和指导，为此，对于非英语母语者，2004年国际民用航空组织发布《ICAO语言熟练程度要求执行手册》，明确了英语语言熟练要求和熟练评分表，在其9835号文件和其他协调文件中还附有语音样本等材料。

航空英语广泛适用于机场管制下的事件沟通、与航路空中交通管制相关的事件沟通等，使用范围广，内容多，专业性强，熟练掌握和运用的前提是必须要进行专门的学习。

3.矩阵格3：语言规划的实施——空中英语的培训、测试与评估。国际民航组织从六方面(包括发音、词汇、语言结构、流利程度、理解能力和反应能力)提出对从业者语言能力进行考察，以4级作为最低要求，4级证书持有人必须每三年重新接受能力测试，而达到6级的从业者则可以终身免试，从2011年3月开始，从事国际航空运行和国内特殊航线运行的民航飞行员必须达到ICAO航空英语4级以上的语言等级标准才可以从事相关工作。

各国依据国际民航组织公约附件要求开展空中英语培训、测试与评估。2006年，欧洲航空导航安全组织(the European Organization for the Safety of Air Navigation，Eurocontrol)委托兰卡斯特语言测试研究小组(the Lancaster Language Testing Research Group)研发了航空通信英语能力测试(English Language Proficiency for Aeronautical Communication，ELPAC)，旨在评估空中交通管制员的语言能力。同年11月，中国民航总局修订了《民用航空器驾驶员和地面教员合格审定规则》，增加了“语言能力要求和无线电通信资格”(第61.29条)，即英语无线电通信等级(1至6级)的要求。2007年，我国飞标司立项并组织开发中国民航飞行人员英语等级考试系统(PEPEC系统，Pilot English Proficiency Examination of CAAC)，测试评估飞行人员的通用英语能力及无线电陆空通话中的语言交际能力。

然而，无论是国际民航组织发布的LPR量表本身，还是各国自主研发的语言测试工具，都缺乏充分有效的实验证据，难以评定是否真正满足对评级者和评级的标准化的需要。各成员国通过自主实践，积累经验，通过国际民航组织大会对国际民航组织制定的语言能力量表进行了讨论并建议修订，同时是否需要制定国际统一的测试评估工具的计划及其可能性也尚处于无定论阶段。

4.矩阵格4：语言的精细化——精细化空中英语语言规范和术语的现代化演进。《国际民用航空公约》附件十《航空通信》第二卷《通信程序》，第五章航空移动服务中有如下表述：词语在无线电电话中的拼写：当无线电电话拼写名称、服务缩写和拼写可疑的词语时，应使用图5-1中的字母表。

由于单词发音可能因为说话者语言习惯的不同而产生的差异，同时，随着全球现代化发展进程不断推进，语言的现代化也给原本的航空英语规范标准带来了冲击。国际民航组织通过吸收成员国经验建议，不断制定和更新国际标准，如：明确字母书写和发音规范，以拉丁语发音规则为主，字母“L”读作“Lima”。

国际民航英语协会(The International Civil Aviation English Association， ICAEA)作为非政府间非营利性国际组织在推动民航英语标准化、精细化过程中扮演重要的角色，如为LPR测试设计更精细的标准等。然而，ICAEA与ICAO在语言规划中的关系需要辩证看待。

从库普尔“八问方案”的框架出发来分析，作为超国家政府间组织，国际民航组织的语言政策直接影响其成员国相关语言政策的制定。因此，实施者层面，超国家组织与国家共同承担着语言政策实施者的角色，而被语言政策影响的是作为民航业顾客的所有成员国公民和民航业相关从业者。国际民航组织及在其指导下的成员国，在意识到语言统一在民航事业安全、效率、国际交流发展等多方面的重要性后，通过大会决议，选择统一的语言并制定国际通用语言标准，在各国推行语言培训、测试与评估，从而达到以统一的航空英语为工作语言的更安全高效的民航沟通的效果。

三、结语

总之，国际民航组织的语言政策受到了组织自上而下的充分重视，其秉承多语的原则和宗旨，将行政语言和工作语言加以区分，行政语言中又分为对内管理和对外宣传，形成了“分类分功能”的语言政策。尽管多语政策是国际民航组织一贯秉承的宗旨，但英语始终占据着主导地位，这与国际民航组织自上而下的语言“地位规划”有密不可分的关系。英语被选择并落实为民航领域最广泛使用的语言，其原因是：首先，为尽快尽可能地达成国际民航从业者能够使用同一种工作语言的目标和愿景，基于以英语为母语和将英语纳入义务教育的国家数量占据所有世界其他语言的首位，选择英语有其客观必然性；其次，英语国家主导了飞机的设计和制造，以及相关的大部分业务，即使在使用英语只是国际民航组织的一项建议的时期，实际上英语在航空也已被广泛接受，在国际民航领域，无疑英语国家的软实力及其带来的话语权最大。

当前国际民航组织语言政策仍面临许多困难，包括：许多成员国自行开展的评估程序不符合国际专业人员的要求语言测试的标准，语言评估政策的执行情况不够充分，需要对该政策所要求的测试和评估程序的质量进行更加仔细和密切的监测。2008年，就有学调查了国际民航组织要求的语言能力要求执行计划的后续情况，发现总体上国际民航组织推出的标准化要求缺乏合规证据，缺少对计划实施和合规性的持续有效的监管，成员国中广泛存在没有认真对待国际民航组织相关要求和建议的情形。今天，国际民航组织的语言政策执行效果是否有显著提升并无详细的针对性调研。但国际民航组织在从业者能力培养、评估和测试领域的主要任务之一，始终是促进解决相关执照的取得所需要求的差异，确保国际许可标准符合现行做法和未来可能的发展，因此，公约附件一一般会定期修改，以反映快速变化的环境。[14]

从对国际民航组织的语言政策的分析中，可以看出专门性国际组织的一般语言政策特点。区别于综合性国际组织，偏向技术和实用类的专门性国际组织(如工商贸、医卫、体育类)更强调语言的沟通效率和语言的经济价值。本文所讨论的国际民航组织的语言政策的框架和特点及所遇挑战在专门性国际组织中的语言政策中具有一定的普遍性。因此，本文有助于我们了解世界众多的专门性国际组织语言政策的基本属性和特点，从而为我国语言政策学科在国际组织研究方面提供一些“人文公共产品”，也为我国有志于在国际组织中参与全球治理的人员提供语言政策方面的信息参考。

注释：

①指在动态网页的首页中，点击每个出现的链接后打开所呈现的页面。

②主要包括飞行员与飞行员之间、飞行员和机组人员之间以及飞行员与空中交通管制员之间的交流。

③事故征候(civil aircraft incident)指在航空器运行阶段或在机场活动区内发生的与航空器有关的，不构成事故但影响或可能影响安全的事件，分为运输航空严重事故征候、运输航空一般事故征候、通用航空事故征候和航空器地面事故征候。

④《国际民用航空公约》附件十《航空通信》第二卷《通信程序》，第五章航空移动服务(第5.2.1.段)中：5.2.1.2.1一般空中—地面无线电电话通信应以地面电台通常使用的语言或英语进行。5.2.1.2.2 应任何机场的要求，在指定机场和航线的地面站提供英语。