全民所有自然资源损害救济的权利基础与实现路径 ——以国家所有权的私权定位为逻辑起点

□李兴宇，吴昭军

根据《中华人民共和国宪法》(下文简称《宪法》)第9条、《中华人民共和国民法典》(下文简称《民法典》)第246－250条规定，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，除法律规定属于集体所有之外，属于国家所有；国家所有即全民所有，全民所有自然资源由国务院代表行使所有权。由此明确了我国自然资源资产的归属和产权行使主体问题。在全民所有自然资源资产产权行使中，作为所有权代表主体的国务院无法真正行使全部的自然资源国家所有权，地方政府在未经法律明确规定或者国务院授权的情形下，实际上行使着部分自然资源国家所有权。然而，中央与地方的所有权行使边界、二者之间的权利义务关系、自然资源遭受损害后的救济主/客体范围及路径等问题，在立法上并不清晰；从《中华人民共和国森林法》(下文简称《森林法》)、《中华人民共和国草原法》(下文简称《草原法》)等单行立法来看，其规定也不尽详明、一致。从实践情况来看，相关机构在自然资源管理方面，还存在身份混同的乱象:一方面，地方政府基于政绩、部门利益等，强调以所有者身份对自然资源进行开发利用，甚至对民众使用全民所有的自然资源收取高价使用费；另一方面，政府主体则以不便介入民事关系为由，疏于对自然资源进行养护、培育，规避所有者义务，怠于行使自然资源损害救济权利，鲜少以赔偿权利人身份提起自然资源损害赔偿诉讼①① 根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》，省级、市地级人民政府部门或者自然资源资产所有权部门可以提起的生态环境损害赔偿诉讼，但若政府主体在未行使行政管理职责前提下，采用所有者身份诉诸于司法救济，无异于暴露自身在自然资源与环境公益监管方面的疏忽或懈怠，故司法实践中，政府主体鲜少提起该类诉讼。参见《最高法环资庭庭长王旭光谈环境资源审判工作》，法制网2019年3月10日，http://www.legaldaily.com.cn/direct_seeding/node_101925.htm.(最后访问日期:2021年4月12日)。。自然资源国家所有权俨然衍生成地方政府趋利避害、根据自身利益自由进出民事关系的工具，这对于自然资源开发利用的有效监管和资源保护极为不利[1]。

2017年国务院印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，明确了生态环境损害赔偿诉讼的救济范围，即自然资源损害(土壤、森林等环境要素以及动物、微生物等生物要素的不利改变)和生态系统损害(上述要素构成的生态系统功能退化)。尽管对于该方案中的生态环境损害赔偿诉讼究竟为自然资源

国家所有权诉讼，抑或环境公益诉讼，目前仍存争议①参见焦艳鹏.自然资源的多元价值与国家所有的法律实现——对宪法第9条的体系性解读[J].法制与社会发展，2017，23(01):128－141；肖建国.利益交错中的环境公益诉讼原理[J].中国人民大学学报，2016，30(02):14－22；王小钢.生态环境损害赔偿诉讼的公共信托理论阐释——自然资源国家所有和公共信托环境权益的二维构造[J].法学论坛，2018，33(06):32－38；王旭光.论生态环境损害赔偿诉讼的若干基本关系[J].法律适用，2019(21):11－22.。但从该方案规定来看，自然资源损害救济的主体主要分为两类:其一，省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构；其二，受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门。由此，便产生以下问题:一是，该两类主体作为自然资源损害救济主体是否恰当?求偿基础分别为何?是基于所有者身份抑或监管者身份?二是，自然资源部与国务院之间以及分级行使所有权的地方机构与自然资源部、国务院之间的法律关系是行政授权，抑或是民事代理?三是，各类救济主体的救济范围、途径和方式为何?是否还存在其他救济主体，其救济路径与方式又为何?此类问题，均有待法律进一步明确。据此，本文以国家所有权的性质界定为逻辑起点，以所有者与监管者的区分为研究视角，对全民所有自然资源的产权行使以及损害救济进行研究，以期为我国自然资源的全面保护提供法律依据。

一、现行全民所有自然资源损害救济方式及缺陷

关于我国自然资源损害的救济主体、客体范围以及救济途径等，相关自然资源或环境单行立法规定不尽详备。现以《森林法》《草原法》等法律规范为分析样本，分析我国各类自然资源在遭受污染或破坏时，现有法律规范的表征缺陷及制度根由。

(一)我国自然资源损害救济的规范解读

揆诸我国自然资源损害救济的相关立法，主要存在以下几方面的问题。

其一，自然资源损害救济的客体范围不明确。针对自然资源损害，可救济的范围是仅包括自然资源本身(如渔业生物资源)，抑或包括与之相关的生态环境或生态系统，现有各类自然资源相关立法的规定并不明确。例如，《中华人民共和国矿产资源法》《草原法》等并没有明确相应自然资源救济的客体范围，仅笼统规定针对各类污染或破坏行为可采取限期治理、代为治理、消除污染或承担赔偿责任。相较而言，海洋资源相关立法对海洋资源损害的救济范围进行了明确的规定，如《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)第76条、第89条规定，海洋资源损害救济的范围包括珊瑚礁、红树林等海洋生态系统，海洋水产资源，海洋保护区；《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(以下简称《海洋自然资源和生态环境损害赔偿司法解释》)第2条、《海洋生态损害国家损失索赔办法》第3条则将损害客体明确为海洋自然资源(生物资源)与生态环境(海洋环境容量)等。

其二，自然资源损害救济的主体规定不一致。由于自然资源损害救济客体范围不清晰，导致自然资源损害救济主体规则凌乱。譬如，针对破坏自然资源的行为，《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)规定，由“县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门”采取责令改正或罚款等手段予以规制；《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)第85条规定由“县级以上地方人民政府环境保护主管部门”进行监督管理；而《海洋自然资源和生态环境损害赔偿司法解释》第3条则规定由海洋、海事、渔业等行使海洋环境监督管理权的机关，依据其职能分工采取相应措施。从现有规范中，我们无法分辨出这些救济主体究竟是以自然资源管理者身份，还是所有者身份，抑或兼具两种身份进行相应的自然资源损害救济。

其三，自然资源损害救济的方式、路径不明。各类自然资源损害救济主体的权力/权利来源或请求权基础不明确，致使自然资源损害救济的方式和路径不明。总体而言，一方面，以往立法倾向于运用行政命令、处罚等手段对自然资源损害进行救济，而相对忽略磋商、诉讼等手段的应用，比如《土地管理法》《草原法》中并无相关的诉讼救济规则[2]。另一方面，从修法实践来看，立法机关又倾向于扭转这种状态，规定破坏自然资源造成损害的，可依法提起诉讼。例如，《森林法》第68条、《中华人民共和国土壤污染防治法》第97条规定“造成生态环境损害的”，可依法提起诉讼，至于该类诉讼性质为何，法律尚未明确；《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(2019)第45条则将此类诉讼直接明确为生态环境损害赔偿诉讼。然而，目前关于生态环境损害赔偿诉讼，究竟为自然资源国家所有权诉讼，抑或是环境公益诉讼中的一种，仍无定论。对此，《海洋自然资源和生态环境损害赔偿司法解释》第3条没有采用“国家利益诉讼”抑或“生态环境损害赔偿诉讼”等表述语词，而是采用“海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼”这种模糊的表述方式。

(二)自然资源损害救济失范的制度根由

回溯当前我国全民所有自然资源损害救济实践中存在的上述问题，除立法技术等因素外，其根本原因仍在于自然资源国家所有权的性质界定不清、自然资源资产产权行使机制不健全。一则，自然资源国家所有权的性质界定，对于自然资源损害救济制度的建立健全至关重要，但目前各界对于自然资源国家所有权究竟为一种民事权利抑或监管权力，存在诸多争议。不同的性质认定将导向不同的制度设计。例如，若将自然资源国家所有权认定为一种民事权利，那么自然资源损害的救济主体应为法律所确认的所有权主体或其授权主体，救济方式也主要是通过与责任方进行赔偿磋商或向法院起诉，而非运用行政手段予以规制。相应地，若将其认定为一种行政监管权，那么政府及其相关部门应根据自然资源损害实际状况，及时发出行政命令或行政处罚等予以救济。二则，尽管学界已从法学、管理学、经济学等不同学科对自然资源国家所有权的性质、国有自然资源管理体制改革等进行了诸多论述，但鲜有对国有自然资源资产产权行使主体之间的法律关系进行界定，譬如，如何界定自然资源部与国务院之间，以及分级行使所有权的地方机构与自然资源部、国务院之间的关系?民众如何对自然资源行使主体形成有效制约?中央与地方自然资源国家所有权行使主体因过错造成自然资源资产损失，对谁承担何种法律责任，是公法责任还是民事违约责任，抑或侵权责任?这些问题直接关系到权力/权利的权能与行使方式，也关系到自然资源国家所有权的有效实现，但被湮没在我国一贯的以行政权主导的国有自然资源管理体制中，隐而不彰。

二、自然资源国家所有权的性质界定与公益约束

自然资源国家所有权的性质界定是全民所有自然资源损害救济制度设计的先决条件，只有首先明确了自然资源损害救济的权利基础，才能确定相应的救济规则。对此，笔者认为，自然资源国家所有权在性质上应界定为民事权利，以促进自然资源经济价值的市场化利用，同时，基于国家与全民之间的公共信托关系，也应对自然资源国家所有权课以公益约束。

(一)自然资源国家所有权的私权定位

由所有制层面的“国家所有”转变为法权层面的“国家所有权”时，究竟是私权还是公权，学界争议很大，至今仍未有定论①归结起来，主要有公权力说、私权说、双阶构造说、资格说等观点，可详细参考以下文献:巩固.自然资源国家所有权公权说再论[J].法学研究，2015，37(2):115－136；王旭.论自然资源国家所有权的宪法规制功能[J].中国法学，2013(6):5－19；肖泽晟.宪法意义上的国家所有权[J].法学，2014(5):28－34；马俊驹.国家所有权的基本理论和立法结构探讨[J].中国法学，2011(4):89－102；程雪阳.中国宪法上国家所有的规范含义[J].法学研究，2015，37(4):105－126；税兵.自然资源国家所有权双阶构造说[J].法学研究，2013，35(4):4－18；王涌.自然资源国家所有权三层结构说[J].法学研究，2013，35(4):48－61.。笔者认为，各类学说观点体现了自然资源国家所有权的多重面向，均有其道理，但是对某一权利进行性质界定时，并不是单纯为了界定而界定，而是为了对权利内容及行使等进行塑造，实现制度目的。因此，界定自然资源国家所有权的性质，应遵循“制度目的—制度设计”的逻辑思路，即首先把握创设自然资源国家所有或国家所有权的目的:其一，借助产权制度等多种工具，优化资源的配置，发挥自然资源的利用价值、经济效益；其二，为全民的利益而管理、维护自然资源，使之免遭侵害、侵占，实现民享民用。基于这一制度目的，在解释论上宜将自然资源国家所有权定性为民事权利。

第一，国家所有权是《民法典》上明确规定的物权类型，而且权利内容为自然资源的归属与利用关系，属于民法的调整对象，自然应当是民事权利。《宪法》虽然也对国家所有权进行了规定，但不能就此认为国家所有权是宪法或公法上的权利/权力。我国《宪法》除了规定自然资源国家所有外，还规定了公民的财产权、企业的自主经营权，意在宣示这些权利受宪法保护，并不意味着这些权利是宪法或公法上的权利/权力。自然资源国家所有权与其他所有权存有差异，这并不足以否定其民法所有权的性质[3]，其以自然资源为客体，以占有、使用、收益、处分等为权能，具备民法所有权的基本内容。而且立足于所有权定性，可以为自然资源损害救济提供物权请求权、侵权请求权等路径，结合自然资源损害赔偿诉讼达到救济目的。

第二，将自然资源国家所有权定性为民事权利，能够通过市场机制实现优化配置，最大程度地实现自然资源的经济效益。中共中央、国务院《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》指出，“坚持物权法定”“发挥市场配置资源的决定性作用，努力提升自然资源要素市场化配置水平”。清晰、确定的自然资源产权能够降低交易费用，促进交易的达成。一个有效的产权规则需要具备两个基本条件，“一是，相关各方必须拥有信息和正确的模型，以使他们能准确地评估结果；二是，相关各方要有平等的参与决策过程的权利。但即使是历史上那些最有利于形成有效率的政治决策的制度框架，也无法近似地满足这两个条件”[4]151。政治机构或者公权力制定、实施自然资源交易规则，必然导致产权缺少效率，“就算是能设计出有效率的产权，其监督或实施的成本通常还是很高的”[4]151。换言之，自然资源的开发利用由计划走向市场不可避免，若通过公权力配置、利用自然资源，不仅效率低下、浪费严重，而且容易出现权力滥用的风险[5]。

第三，绝大部分的自然资源同时具有经济、生态等多重价值，反对将自然资源国家所有权定性为私权的学者，主要是基于避免自然资源的过分市场化所带来的国家趋利化，防止自然资源无序、过度利用并引发生态环境破坏，背离全民利益和公共目的，故而意图通过将该权利定性为公权力以加强对自然资源利用的监管。这一考量有其合理性，但没有必要通过将国家所有权定位为公权来实现这一目的。原因在于，无论自然资源国家所有权是公权还是私权，国家都可以对自然资源的开发利用进行监管，国家进行监管也无须以“国家所有”为前提[6]。在私权的定位之下，也可以通过对国家所有权的权能设置限制，例如限制收益和处分权能，增设公共地役权作为权利负担等来维护自然资源的生态利益价值，实现自然资源国家所有权与全民利益的契合。

(二)自然资源国家所有权的公益约束

若将自然资源国家所有权界定为民事权利，基于意思自治、权利本位等规范立场，自然资源国家所有权是否以及在多大程度上体现公益目标，势必引起诸多争论[7]。笔者认为，所有权制度“不是超越时间、空间的纯粹理性作品，而是与特定时空相连的时代产物，反映着法律制定之时的特定时代背景和时代需求”[8]。因此，在以多元性、或然性、解构性等为特征的后现代法治时期，所有权制度必须超越纯粹个人主义的自治观或契约观，对公益问题进行关切，这是民法规范回应现实需求，从自治性、纯粹性转向开放性、融合性的必经之路。

从规范基础角度观之，公共信托理论能够为我国自然资源国家所有权的公益约束提供法理依据。公共信托制度缘起于英美法，最早用于解决水域的管理，后来美国将其发展、扩大，适用于所有自然资源。公共信托关系由委托人、受托人、受益人和作为客体的自然资源共同构成，其中全体民众是委托人，政府或者国家是受托人，全体民众将自然资源委托给国家或政府，国家或政府取得自然资源的所有权，其管理和处分自然资源应当以当代和后代的所有民众受益为目的[9]。国家或政府在对自然资源进行配置和管理的过程中存在潜在的风险，即“政府腐败的本质，是为个人利益而利用国家权力处分公共资产”[10]，并且作为行动者的政府也倾向于将有效性要素作为行为选择的优先标准，譬如决策工具是否有利于自然资源的管理、能否带来利益最大化等，在此思维引导下，政府往往会忽略自然资源的生态价值而过分追逐其经济价值，从而损害公共利益[11]。而公共信托关系恰恰能够以全民受益为目的约束国家所有权的行使，在自然资源管理与利用中，要求国家平衡经济价值和生态价值，实现自然资源的价值最大化[12]，同时排除其他相冲突的利益，尤其是政府的“私利”，防止国家所有权退化成民法上一般的个人所有权，被直接控制人“趁虚而入”“监守自盗”[1]。再者，我国《宪法》和《民法典》将自然资源权属规定为“国家所有”和“全民所有”双重所有权，将其在法律上解释为公共信托关系，也契合“国家的形式所有权、全民的实质所有权”构造[13]。有观点对此质疑，认为我国物权法主要采用德国法体系，而公共信托则属于美国财产法，引入的话将导致体系上的不伦不类[14]。其实这一担忧是多余的，我国物权法虽然主要借鉴了德国法模式，但是在整体立法和具体制度设计上还借鉴了英美财产法、俄罗斯民法等经验，例如英美财产法中的土地保有制度对我国建设用地使用权制度具有直接影响，我国合同法受英美法及国际公约的影响更大[15]。正是在英美法的影响下，我国制定了《中华人民共和国信托法》，由此一来，以公共信托关系界定国家与全民的关系，存在一定的实证法基础。

综上所述，由于自然资源大多兼有经济属性和生态属性，不但可以提供具有财产价值的天然资源而承载着经济性环境公益，还具有净化环境、保持水土、调节气候等生态服务功能，承载着生态性环境公益[16]。因此，若不对国家所有权行使进行一定的公益约束，将无法破解自然资源的社会公平、生态保护等公共利益诉求问题，而纯粹的公权路径也无法为自然资源的资本化、市场化提供理论框架。这一双重制度目的的实现，必须以私法规范和公法规范的协同融合为基础[17]。换言之，尽管所有权的排他性、对抗性及其所承载的意思自治等一直被奉为民事权利的精神内核，但在“坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境”①《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》(2017).的社会背景下，所有权制度规范必须回应生态环境保护需求，在权利行使中进行公益约束。对此，笔者认为，自然资源国家所有权的公益约束可以从以下三个维度进行展开。

其一，应在民法规范中明确自然资源国家所有权行使主体资源保护的具体义务。自然资源在民法秩序中主要被视为“物”或“财产”，而在《民法典》物权编中却缺乏对自然资源物权的公益约束，要缓和“财产权保护绝对化”的状况，一方面，要从制度目的角度出发，在物权编增加公益保护的目的条款，即将物权编第205条修正为“本编调整因物的归属和利用产生的民事关系，保护权利人的物权，实现资源环境的永续利用和社会的可持续发展”。另一方面，则需要对相关法律条文进行修改，确保资源保护的要求能够贯穿于所有权行使的全过程，如在第207条后增加一条，规定“物权的取得、行使和抛弃，应当遵守法律，有利于节约资源，不得损害公共利益和他人合法权益，不得损害生态环境”[18]。同时，对于公益性质较强的自然资源(国家公园、湿地等)，在所有权权能限制方面，还应设置比经营性自然资源(如矿产、石油等)更为严格的权利行使规则，以达到物权利用与生态保护的双向平衡。再者，还应对合同编规则进行绿色改造，从合同效力、履行和解释制度上直接体现对自然资源保护的要求，例如，涉及自然资源交易合同时，合同的履行应当“有利于节约资源、减少污染及生态保护”；当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同的目的、交易习惯以及“有利于节约资源、保护生态环境”的要求进行解释，并明确污染和破坏自然资源的合同效力将产生瑕疵或无效等。此外，还可以在合同编的有名合同部分增加资源权合同，通过对矿业权、渔业权、取水权等资源权合同的合同标的、主体和内容的特殊规定，从而在物权利用的源头上减少自然资源的损害[19]。

其二，应在《森林法》《草原法》《海洋环境保护法》《湿地保护法》等自然资源单行立法当中明确自然资源保护的客体，不仅应包括森林、海洋等资源的经济价值(如林木、鱼类生物的经济价值)，而且应包括各类资源相连的生态服务价值和环境容量价值(如森林净化、海洋容量价值等)，并细化自然资源国家所有人在自然资源资产管理过程中为促进资产保值增值、公益共享的作为/不作为义务等，确定违反义务后所应承担的法律后果。以《森林法》为例，未来修法时，应进一步明确和细化“森林资源”的法学定义，不仅包括森林、林木的市场利用价值，还应包括森林生态服务价值(如水源涵养、纳污净化、防风固沙、气候调节等)，并将其纳入法律保护的范围；明确国家所有的森林资源的经营使用、出租、作价出资等，必须以森林资产的保值增值、有效利用为目的，确保森林资源的可持续生产和高效利用；破坏森林资源及其生态环境的，不仅应承担私法上的赔偿、修复等侵权责任，还应承担公法上的行政、刑事责任。

其三，针对关涉公共利益的自然资源损害，应在立法中明确法律救济的主体、途径和方式。我国目前自然资源损害救济状况不佳，一方面是由于前文所指出的自然资源损害救济客体范围不清，导致自然资源损害救济不到位，效果甚微；另一方面则主要是因为我国缺乏科学、明晰的自然资源资产产权行使机制，致使相关主体在自然资源救济中出现错位、缺位等问题。因此，要实现自然资源的全面保护，就必须建构起产权明晰、分工明确的自然资源资产产权行使机制，明确自然资源部及其相关部门在自然资源保护与救济中的权力/权利与职责/义务(下文将对此详细分析，在此不作赘述)，确保在发生自然资源损害时，能够提供充分的救济路径。

三、所有者与监管者相区分的自然资源资产管理体制

回顾当前关于自然资源损害救济的众多争论，其根源之一便在于政府部门所有者与监管者身份混同的问题，要建构自然资源损害救济体系，最为优先的步骤便是对政府及其相关部门的职能进行有效安排，在此基础上，再进行自然资源损害救济制度的科学设计。

(一)组建自然资源资产管理委员会代表国家行使所有权

检视现行立法，《宪法》第9条仅规定了自然资源的所有权主体，未规定行使主体，后来《土地管理法》《草原法》《中华人民共和国水法》等资源管理单行立法规定土地、草原、水流等资源的所有权由国务院代表国家行使。《民法典》第246条在此基础上也确认了国务院代表国家行使自然资源国家所有权。然而，尽管在实然层面，国务院代表国家行使自然资源所有权具有现行法上的依据，但在实践中却面临现实困境。一方面，我国自然资源种类繁多、分布广泛、数量丰富，国务院不可能在事实上行使全部的所有权，还需要依托国务院各部委或地方政府部门实际行使。在我国实践中，即便未经国务院授权、委托，自然资源往往也被各地政府实际控制、利用，国务院的代表者身份实际上已被分解、架空。另一方面，根据《矿产资源法》《森林法》等自然资源单行立法，国务院的法定职责十分有限，主要集中于制定相关行政法规或规范性文件、协调地区间自然资源争议以及进行部分行政许可等事项[20]。也正因如此，在国务院机构改革和自然资源管理体制改革中，国务院组建了自然资源部，由其统一行使自然资源所有权。但是这一改组引发了新的问题，即是否违背了所有者与监管者分开的改革思路。

当政府权力与所有权紧密结合时，权力会借助所有权的外衣攫取私利且难以制约，进而导致所有权发生异化。因此，为避免权力异化以及人为割裂自然资源造成的职能交叉重复等问题，《生态文明体制改革总体方案》指出，要秉承“所有者和监管者分离”“一件事情由一个部门负责”的总体原则进行机构改革。目前我国自然资源资产管理体制改革的一项重点任务便是理顺该领域中政府与市场的关系，避免政府既当“裁判员”，又当“运动员”[21]。在2018年国务院机构改革中，自然资源部的组建便在自然资源管理体制改革上作出了重要探索。然而这一措施的意义主要是将分散在各部门的自然资源所有权实际行使职能(例如水利部门、森林管理部门等)集中于自然资源部，实现所有权行使的统一，并未实现监管者与所有者分开的改革目的。根据《国务院机构改革方案》，自然资源部不仅要履行全民所有的各类自然资源所有者职责，同时还肩负对自然资源开发利用和保护的监管，建立空间规划体系并监督实施的职责。后者本来就是原国土资源部的主要职责，本次机构改革为其新增了所有者职责，明显不符合“所有者和监管者分开”的改革方案[22]。即便所有权行使职责由自然资源所有者权益司承担，其他司负责自然资源的监管，但是这种在同一机构下的相对独立是无法起到有效的权利/权力分离的。

自然资源的管理可以分为所有权意义上的管理和监管权意义上的管理，而我国目前体制中往往混淆了两种管理，相关主管部门时而作为所有者在管理某类资源的开发利用，时而作为监管者对相关市场主体资质、开发利用过程中的违法违规行为等进行规制。实际上，两种管理存在很大差异，在所有权意义上的管理，应立足于民法关于占有、使用、收益和处分等权能以及市场交易规则的规定，进行所有权的行使，例如矿业权的出让、土地的租赁等，此时所有权行使主体与市场相对人是平等的民事主体，不存在管理与被管理的垂直关系；监管权意义上的管理，则是立足于生态保护、环境污染治理、税收征收等国家利益和公共利益，在空间规划、环境监测、主体资质、违法违规行为查处等方面对自然资源开发利用的各方主体进行公法上的监管。据此，推进生态文明体制改革，应进一步落实所有者与监管者分开的原则，由此提出以下两种可行的方案。

其一，在自然资源部下设立国家自然资源资产管理局。其二，剥离自然资源部关于自然资源所有权行使的职能，在中央层面成立独立于自然资源部的国家自然资源资产管理委员会，在地方成立地方自然资源资产管理委员会，自然资源部则负责做好对自然资源开发利用、保护等方面的监督管理[23]。比较而言，第一种方案实际上与目前在自然资源部下设自然资源所有者权益司并无实质差异，依然难以避免所有权行使被监管权侵蚀的问题，无法独善其身。相较之下，第二种方案更为妥适。成立自然资源资产管理委员会，代表国家行使占有、使用、收益和处分等所有权权能，如许可、出资、转包等，负责自然资源的保值增值，并可以作为自然资源所有者身份，对自然资源损害提起诉讼，或者通过其他方式救济、保护自然资源。其行使所有权对全国/地方人民代表大会负责，接受全国/地方人民代表大会监督，在组成人员上可以吸收行业专家、社会公众等，也可以在具体行使所有权时设置公众参与机制、专家论证机制等，以维持国家所有权行使的民主性、科学性。此外，自然资源资产管理委员会行使所有权还应受自然资源部的监督。如此一来，自然资源资产管理委员会行使所有权意义上的管理职能，包括开发利用、管护、处分、收益等内容；自然资源部则行使行政监管意义上的管理职能，包括规划、用途管制及对开发利用行为合理合法的监管等。

在实践中，不论是国务院，抑或是自然资源部、自然资源资产管理委员会，实际上都无法对我国庞大的自然资源统一行使所有权。《生态文明体制改革总体方案》提出“研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制”。至于如何构建央地分级行使机制，有观点认为对关系国家经济、生态和国防等重要的自然资源资产，由中央直接行使，其他自然资源可以委托给地方政府行使[24]。也有观点认为，各级地方政府可以参照中央设立地方的自然资源资产管理机构，受地方政府和国家自然资源资产管理委员会“双重领导”[25]。笔者认为，与中央层面相对应，应在地方层面设置独立于政府自然资源监管部门的区域性自然资源资产管理委员会。不以行政区划为标准，而以分布情况设置跨行政区划的区域性资产管理委员会的优势有二:一是，可以在一定程度上避免地方政府的干预；二是，有利于自然资源的整体管理与开发利用，避免不同行政地区之间因维护费用、管护体制差异而导致保护缺失，产生矛盾或纠纷。目前我国已经建立长江、黄河、淮河、海河等七大流域管理局，以及三江源国有自然资源资产管理局、东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局等，可以为今后设置国家/地方自然资源资产管理委员会提供切实的实践样本[26]。

(二)中央与地方行使所有权的关系:分别代表而非分级代理

《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》指出，“探索建立委托省级和市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度”，《自然资源统一确权登记暂行办法》第10条也使用了“中央委托相关部门、地方政府代理行使所有权”的表述，意在表明中央与地方政府之间构成委托代理关系。也有观点认为，中央与地方行使主体之间是一种“授权”关系[27]。笔者认为，“授权”既可能是公法层面上级机关对下级机关的权力授予，也可能是私法层面本人对代理人的授权委托，“委托”也同时包含行政法上的行政委托与民法上的民事委托两种含义。其中的问题是，地方自然资源所有权行使主体与中央自然资源所有权行使主体之间是什么法律关系，是公法上的授权，还是民法上的委托。在解释上，自然资源国家所有权是民事权利，其行使机制原则上亦应遵循民法规则，故应将政策文件中的“授权”“委托”“代理”等表述理解为民法上的委托代理关系。

然而，将中央与地方行使主体之间的关系塑造为委托代理关系，虽然可以为地方行使自然资源国家所有权提供权利来源，却存在一定的实践困境，最突出的便是责任承担问题。依照民事代理制度，代理人的行为效果由被代理人承担，在委托代理关系下，地方自然资源资产管理委员会的行为后果将由国家自然资源资产管理委员会承担，因资产管理不当、未尽注意义务所导致的自然资源损害责任等也归于国家自然资源资产管理委员会。这就会导致一个可能的问题:地方自然资源资产管理委员会就某种自然资源进行管理利用时，当地民众难以对其实施监督，更难以进行公众参与，盖因地方自然资源资产管理委员会仅仅是国家自然资源资产管理委员会的代理人，若当地民众想要就自然资源所有权行使进行参与、监督等，应向国家自然资源资产管理委员会作出参与或监督要求，这必然是低效率且难以实现的。地方自然资源资产管理委员会若存在过错而造成损失，应承担的是委托代理关系中的合同责任，根据合同约定或法律规定承担具体责任，而这一责任内容是模糊而难以确定的。而且有权进行追责的主体是作为合同相对人的国家自然资源资产管理委员会，而非合同之外的公众。此外，在当地自然资源遭受 损害时，若地方自然资源资产管理委员会仅为代理人身份，在未取得委托授权时，是无法以所有者身份提起自然资源损害赔偿之诉的。综上所述，将中央与地方的自然资源所有权行使主体之间的关系界定为委托代理关系，并非最优选择。

这一问题的解决，应秉持“制度目的—制度设计”的逻辑思路，自然资源国家所有权行使机制设计的目的是有效管理、保护和开发利用自然资源，同时约束所有权的行使，以维持公共利益和全民受益的目的。以委托代理关系定位央地行使主体之间的关系只能实现前者，难以达成后者。因此，宜以中央和地方“分别直接代表国家”行使自然资源国家所有权，即国家和地方自然资源资产管理委员会均为国家的直接代表者，二者之间不存在委托代理关系。理由有二。其一，基于前文对自然资源国家所有权行使的公益约束，地方自然资源资产管理委员会直接代表国家行使自然资源所有权，将会受到严格的法律约束，不会造成国有资产流失，也不会分解国家所有权或全民所有权。有学者提出中央和地方对自然资源“分别代表、分级所有”，将部分自然资源设定为地方所有[13]。对此观点，本文不予认同。我国《宪法》和《民法典》均已明确规定，除集体所有的之外，自然资源归国家所有即全民所有，在宪法和民法典未修改的情形下不能将部分自然资源的所有权转移给地方政府或所谓地方民众。故而，我国的自然资源国家所有权应是统一的，只不过在行使机制上，可以由地方自然资源资产管理委员会代表国家行使部分自然资源的所有权。其二，“分别直接代表”既可以为地方行使部分自然资源所有权提供权源，也有利于实现民众对权利行使的监督制约，能够更全面地实现制度目的。在地方自然资源资产管理委员会行使部分自然资源的所有权时，因为其是国家的代表者，那么民众可以基于其实质所有权人和最终受益人身份参与民主决策、监督，形成“公共信托委托人(民众)→公共信托受托人(国家)→国家代表者(地方自然资源资产管理委员会)”的权利制约链条。

四、全民所有自然资源损害救济的路径设计

综上所述，自然资源资产管理应坚持所有者与监管者分开的原则，建立国家/地方自然资源资产管理委员会，“分别直接代表”国家作为所有者行使自然资源所有权，中华人民共和国自然资源部及其相关部门则作为监管者行使自然资源行政监管职责。在此权利设计基础上，本文对我国全民所有自然资源损害救济制度作以下安排。

(一)自然资源资产管理委员会的救济路径

作为自然资源国家所有权的行使主体，国家/地方自然资源资产管理委员会分别直接代表国家行使所有权，行使出资、经营、决策、收益等权能，并对全国/地方人民代表大会负责，接受全国/地方人民代表大会监督。若发生自然资源损害情形，国家/地方自然资源资产管理委员会应依据法律规定，及时与责任方进行自然资源损害修复或赔偿磋商，达成修复或赔偿协议，并申请司法确认；若无磋商空间，则国家/地方自然资源资产管理委员会应依据自然资源国家所有权提起自然资源国家所有权诉讼，该诉讼属于民事诉讼范畴。若国家/地方自然资源资产管理委员会怠于追究责任人修复或赔偿责任的，自然资源部等监管部门可依法提出督促履责建议，检察机关也可作为公益监督人提出检察建议；仍不行使权利的，则检察机关/社会组织可提起环境民事公益诉讼以追究违法行为人责任。同时，若国家/地方自然资源资产管理委员会怠于履责，或者未尽注意义务造成自然资源损失，检察机关/社会组织也可以提起行政公益诉讼，追究其法律责任。若国家/地方自然资源资产管理委员与其他组织或个人串通，背离公共利益和全民受益的目的处分自然资源，那么该行为既可以根据民法归于无效，也可以基于国家与全民之间公共信托关系，由民众通过公益诉讼请求法院撤销该处分行为，并要求行使主体恢复原状或予以赔偿。

关于自然资源资产管理委员会的损害求偿范围问题，质疑“自然资源国家所有权”的一种理由认为，“作为生态服务功能物质载体的自然资源依据宪法和法律规定原则上归国家所有，但不特定多数人独立享受的生态服务功能却无论如何都不能视为国家所有”[28]。笔者认为，一方面，国家所有并非指向权利和利益的私有化，对自然资源“国家所有”的理解也不能仅局限于财产价值，其应是包括财产价值但又超越财产价值的多元价值载体，且从形态上来看表现为一种整体价值，具有不可分性[29]；另一方面，将同一自然资源的经济利益损害诉权与生态利益损害诉权进行人为分割(况且两种利益类型常难区分)，不仅不符合自然资源利益的系统性特征，从立法成本和实践操作层面来考虑，实施难度也大，亦不经济。因此，基于自然资源与其自身所形成的生态系统以及周边生态环境的密切关联，国家/地方自然资源资产管理委员会的请求范围不仅包括自然资源经济利用价值，还应包括自然资源所形成的生态价值以及期间利益。譬如，针对破坏森林生态的行为，国家/地方自然资源资产管理委员会不仅可诉请对林木资源进行补植、修复或赔偿，还可诉请对森林生态系统功能进行修复或赔偿，以达到自然资源损害的全面填补。当然，涉及到期间损害赔偿以及不可修复时之金钱赔偿时，由于赔偿金是不能履行法律义务的一种金钱替代，且关涉公共利益，故赔偿金数额并非仅由所有者与责任方单独决断，还需通过司法程序予以综合判定。

(二)自然资源部及其相关部门的救济路径

与自然资源资产管理委员会主要以所有者身份对自然资源进行管理与救济不同，自然资源部及其相关部门(以下简称“自然资源部门”)主要基于行政监管权对自然资源的规划、用途管制以及开发利用行为进行监督管理。依据法律规定，目前我国自然资源部门已拥有广泛的行政职权进行自然资源管理，例如，《水污染防治法》第85条规定，针对水体损害，相关主管部门可责令停止违法行为，限期治理或处以罚款；逾期不采取治理措施的，可代为治理，所需费用由违法者承担。因此，若自然资源部门在监管的过程中，发现他人存在违反自然资源规划、管制用途或不当开发利用行为的，自然资源部门应根据自然资源损害实际状况及时发出行政命令或行政处罚，要求责任方及时采取相应的清理或修复措施。若自然资源部门穷尽自身行政规制措施后仍无法完全救济自然资源损害，此时，自然资源部门应及时将相关损害状况通告国家/地方自然资源资产管理委员会，由国家/地方自然资源资产管理委员会以所有者身份就损害赔偿等问题，进行赔偿磋商或提起自然资源损害赔偿之诉。同样，若自然资源部门怠于履行其行政职责，检察机关可以行使诉前程序，提出检察建议，督促相关主体履行其职能；仍怠于行使职责，则检察机关/社会组织可就其不当作为或不作为依法提起行政公益诉讼。

(三)自然资源损害救济竞合时的解决方案

针对同一起自然资源损害，自然资源资产管理委员会与自然资源部门存在救济竞合的问题。譬如，针对同一起森林资源损害问题，自然资源资产管理委员会可以以所有者身份对责任人提出修复或赔偿请求，自然资源部门也可以依据行政职权对责任进行行政处罚或发出行政命令，责令责任方进行损害修复等。由此，在修复或赔偿方案上，该两个部门极有可能发生分歧。就此，笔者认为，自然资源损害治理是一项复杂活动，涉及到损害事实调查、因果关系分析、损害实物/价值量化等一系列步骤和过程，因此，需要两个部门与责任方共同进行协商，达成修复方案，以提升修复或赔偿方案的科学性。若各方无法达成共同方案，且修复事态紧急的，自然资源部门可依据行政职权责令责任方及时进行修复；无法修复需要进行赔偿的，则由自然资源资产管理委员会向责任方提出或提起诉讼。若自然资源资产管理委员会或责任方与自然资源部门的监管职权产生异议的，也可以通过诉讼形式进行司法救济。

(四)与现有生态环境损害赔偿制度的衔接

综上所述，“坚持所有者与监管者分开的原则，建立国家/地方自然资源资产管理委员会，分别直接代表国家作为所有者行使自然资源国家所有权，自然资源部门则作为监管者行使自然资源行政监管职责”，是理清、解决当前自然资源损害救济乱象的最彻底、有效的方案。但从国家组织结构层面来看，“建立国家/地方自然资源资产管理委员会”这一方案关涉众多，若施行还将进行多方论证，是一项长期的法律工程。因此，在正式建立国家/地方自然资源资产管理委员会之前，笔者认为，可由自然资源部门暂代行使自然资源国家所有权，由生态环境部及其相关部门(以下简称“生态环境部门”)暂代行使自然资源监管职责，待国家/地方自然资源资产管理委员会建立后，再按照前述方案，进行权利/权力的移转。具体而言，第一，自然资源部门暂代行使所有权职责。在正式建立国家/地方自然资源资产管理委员会之前，由自然资源部门以自然资源所有者身份，对全民所有的森林、水流、矿藏、草原等各类自然资源资产统一行使所有权，行使出资、经营、决策、收益等权能；在发生自然资源损害时，自然资源部门应及时 与责任方进行赔偿磋商，达成赔偿协议；若无磋商空间，则应以所有者身份提起自然资源国家所有权诉讼。若自然资源部门怠于追究责任或存在违法行为，则检察机关/环保组织可以依法提起环境民事或行政公益诉讼。第二，生态环境部门暂代行使监管权职责。为贯彻“所有者与监管者分开原则”，在自然资源部门暂代行使自然资源国家所有权期间，由生态环境部门以监管者身份对全民所有自然资源的规划、用途管制以及开发利用行为等进行监督管理，并针对违法行为及时行使行政职权，如对违法行为作出停止侵害、责令修复生态环境等行政命令或行政处罚等；当穷尽自身行政规制措施后仍无法完全救济生态环境损害时(如涉及到损害赔偿问题)，则应及时告知自然资源部门及时提起自然资源国家所有权诉讼；若生态环境部门怠于行使职权，则检察机关/社会组织应及时提起环境民事或行政公益诉讼[30]。

结 语

自然资源国家所有权是全民所有自然资源管理中的基础性权利，是理清自然资源损害救济制度中各类主体权力/权利和职责/义务的关键所在。本文以自然资源国家所有权的性质判定为切入点，认为国家所有权在性质上应被界定为民事权利，以促进自然资源经济价值的市场化利用，但基于国家与全民之间的公共信托关系，还应对权利行使课以公益限制。自然资源资产管理应秉承所有者与监管者分开的原则，以理顺各类行使主体之间的法律关系。建议在中央层面建立国家自然资源资产管理委员会，在地方层面建立不以行政区划为标准的跨区域的地方自然资源资产管理委员会，二者之间不存在委托代理关系，“分别直接代表”国家行使所有权。由此，形成由自然资源资产管理委员会直接代表国家行使自然资源所有权、自然资源部作为监管者行使自然资源行政监管职责的二元格局。在此权责明晰的基础上，再建立我国的全民所有自然资源损害救济体系，即在发生自然资源损害情形时，由自然资源资产管理委员会依循民事路径，及时与责任方进行损害赔偿磋商或提起自然资源国家所有权诉讼，该诉讼属于民事诉讼范畴；事态紧急的，自然资源部门可及时作出行政命令或处罚；自然资源资产管理委员会与自然资源部门就赔偿修复方案产生分歧的，可与责任方共同进行协商或诉诸法院；检察机关/环保组织存在异议的，也可提起公益诉讼予以救济。针对自然资源损害救济制度，我国未来还应加强对自然资源国家所有者资源保护义务、自然资源国家所有权诉讼启动程序、自然资源资产管理委员会与自然资源部门权责划分与协调等方面的规则设计与完善，以提升我国自然资源损害救济的有效性，推进我国自然资源管理体制的改革。