环境行政罚款和刑事罚金关系处理的模式探析———兼论环境法律责任的承担方式

□刘飞琴，司雪侠

一、问题的提出

环境法律责任的承担需要以民事侵权、行政处罚和刑事处罚等方式展现出来，但这并不代表环境法律责任仅依赖于民事、行政和刑事责任，相反，环境法律责任对我国传统部门法律责任还具有一定的重塑作用:首先，从自然意义上看，环境损害往往具有大规模性、不可控性、持续性、隐蔽性等特征，原本“损害－补偿”的法律责任界定模式需要通过一定的规范设计补足“损害”认定的不充分，也要保障“补偿”判断的准确性；其次，从规范意义上看，法律责任牵涉的各方不能简单地以“谁损害，谁补偿”的方式确定承担主体，从世界范围来看，环境法律关系中的各个角色往往采取合作而非对抗的方式，或者寻求第三方(往往是政府)来完成法律责任的最终落实[1]；最后，从哲学依据上看，环境法律责任的根据对现代的法律责任理论产生了极大的冲击[2]，责任归属的功能似乎越来越难以实现，从实用主义的立场上看，责任分配似乎才更加符合社会治理目的[3]。但是，即便基础的法律责任人理论问题产生了如此巨大的变动，我国司法实践却较少地考虑环境法律责任承担方式的选取、衔接和适用问题。其中，以行政罚款和刑事罚金的衔接为典型，一方面，行政罚款与刑事罚金之间数额差距逐渐缩小，随着引发社会关注的各类天价案件的发生，污染环境者承担的行政罚款数额日渐升高，与原本理论上设置的行政罚款和刑事罚金之间的位差状况产生偏离；另一方面，行政罚款与刑事罚金之间的衔接关系却愈发复杂，主要体现在抵扣规则、程序规则等方面。我国司法实践中环境行政罚款和刑事罚金的状况举例如下。

【案例1】甘某某渗坑排污案。本案的基本案情为:被执行人甘某某利用渗坑排放污染物，市环保局依据《水污染防治法》第75条第2款，对照地方行政裁量标准责令停止环境违法行为，作出罚款10万元的行政处罚。约7个月后，本案被市环保局移交至有管辖权的公安机关，并准予立案。被执行人立即向法院申请行政处罚行为的合法性审查，法院认为，环保局将案件移交给公安局的行为可以不停止，但是在公安局立案侦查尚未有结果时强制执行行政处罚不符合《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(以下简称《移交规定》)第11条第2款、第3款的规定，因此作出不准予强制执行的裁决。

【案例2】沈某非法占用农用地案。本案的基本案情为:沈某个人成立公司以修建养殖场为由，在没有办理林地使用许可手续的情况下，雇佣施工队使用挖掘机械在某一区域进行挖掘，致使地表植被破坏、山石裸露，其中被毁坏的植被包括公益林，其功能为水土保持和水源涵养。林业局以涉嫌构成非法占用农用地罪将本案移交公安局，公安局立案侦查后林业局撤销了此前的两份行政处罚决定。

【案例3】周某污染环境罪案。本案的基本案情为:被告人周某在没有许可证的情况下在某工作车间进行电镀加工生产，产生电镀废水也没有经过合格的处置，随意排放。当地环保局作出罚款3万元的行政处罚。事后，周某被警方逮捕，最终被判处有期徒刑一年，并处罚金人民币3万元，已缴纳行政罚款人民币3万元予以折抵罚金。

【案例4】李某某等污染环境罪案。李某某等人承租厂房，在没有办理环境影响评价手续、未取得危险废物经营许可证的情况下，非法加工处置废旧电路板，提取铜粉。废旧电路板已经列入《国家危险废物名录》。经过相关机构鉴定，造成150余万元的财产损失。案发后，李某缴纳行政罚款30万元。经过二审，上诉人提出已缴纳的行政罚款应当抵扣刑事罚金，法院认为，一审判决对上诉人确定主刑、附加刑时已经充分考虑缴纳30万元行政罚款的事实，因此判处15万元罚金并无不妥。

以上四个案例可以划分为两组，以便进一步找寻我国环境司法实践中的两个问题:第一，行政处罚和刑事处罚优先性并无特定序列。案例1相较于案例2不具有彻底性，法院并没有分析行政处罚和刑事处罚之间的关系，仅仅根据程序违法判定不予强制执行；此外，案例2代表了行政机关在移交案件中的标准方案，即《移交规定》所确立的刑事优先原则。然而，两起案例依然暴露出实践中存在的问题，刑事审判对证据的要求程度更高[4]，因此即便最终对被告处以了巨额刑事罚金，环境损害的结果可能已经扩大，行政机关急于作出并执行行政处罚的现实考虑也是可以理解的。第二，行政罚款和刑事罚金之间是否抵扣的问题。案例3的做法是将行政罚款和刑事罚金相抵扣，但是案例4认为，行政罚款的缴纳属于刑事审判应当考虑的事实，至多对量刑产生影响。此外，环境行政罚款的数额大部分属于行政主管部门自由裁量空间的范围，而刑事罚金受到《中华人民共和国刑法》相关罪名的刑罚边界限制，因此产生了“倪某某污染环境罪案”等行政罚款数额达到五十万元，刑事罚金仅有五千元的情况①参见广东省深圳市中级人民法院刑事裁定书(2018)粤03刑终842号“倪某某污染环境罪”二审刑事裁定书。。其背后反映出我国实务界在处理环境法律责任承担方式上存在着模式差异，大体上可以观摩出两种:一种模式认为，行政罚款与刑事罚金之间应当严格区分；另一种模式则认为，行政罚款与刑事罚金之间并没有本质上的不同。笔者认为，处理环境法律承担方式之间的关系，应当与问题发现的过程相逆，即首先从宏观的模式分析入手，进而对特定规则展开探讨。因此，本文试图首先对我国司法实践、学术理论进行分析、总结，其次提炼我国司法实践问题产生的原因，并根据理论提出对策。

二、环境法律责任承担方式关系处理模式现状

如前所述，我国司法实践中，环境行政罚款和刑事罚金的处理各异，基本可以区分为以下两种模式:第一，区分模式，行政处罚和刑事处罚是不同的，各自存在一套实体规则和程序规则，实体规则层面认为存在差异的如案例4，本案例认为，受过行政处罚与其他构成犯罪的一般事实一样，均属于刑法评价的对象，对定罪和量刑存在影响。同时，实体规则层面还存在不同，如最终行政罚款和刑事罚金数额差异巨大的案件。程序规则层面认为存在差异的如案例1和案例2，我国《移交规定》明确了刑事优先的原则，但是从案例1的情况来看，如果坚持刑事优先的原则，我国环境行政执法所遵循的风险预防原则可能受到一定的功能影响[5]。第二，合作模式，行政处罚和刑事处罚存在一定的共性，案例3以及我国其他案例表明，行政罚款并非绝对不能抵扣刑事罚金，甚至有相当的案例决定和裁判了同样数额的行政罚款和刑事罚金，最终如果被告人缴纳行政罚款在前，刑事执行仅施以主刑。学界的观点围绕这两种模式进行横向和纵向的展开，横向的展开主要是从两种模式中寻找细化的模式类型，即找到折中的处理模型；纵向的展开主要是为不同的处理模式设定规则。因此，本部分将以两种模式为线索，结合学界的论证和案例的解析，概括出我国环境行政罚款和刑事罚金关系处理的现状。

(一)区分模式

从我国案例的状况来看，由于环境行政罚款和刑事罚金的设置应当遵从不同的实体规则与程序规则，因此符合司法实践和学术理论的惯性思维，具有较为充分的正当性基础。法律部门的区分不仅符合长久以来的法律理论、法律实践、法律文化[6]，同时符合不同法律部门目的实现的功能。从目前来看，实务界和学界主要基于如下理由采取区分模式。

第一，行政罚款和刑事罚金的功能存在差异。该理由认为，行政罚款主要实现的是风险预防功能，并能够以此为主导完成一系列的行政法律功能实现，但是刑法本质上具有谦抑性，不能根据风险预防原则较早地介入公民生活[7]。该理由还认为，行政法的法律效果和刑事法的法律效果存在本质上的差异，这种差异还影射到现实中，刑事罚金虽然数额上较少，但是附带效果会对被告的社会生活产生根本影响和限制，因此应当予以区分[8]。最高人民检察院发布的“‘守护海洋’检察公益诉讼专项监督活动”的典型案例“江苏省如东县船舶修造企业危废处置污染环境行政公益诉讼案”中，检察院通过对相关单位分别发出检察建议，推动不同的行政部门之间形成合力，便是风险预防原则在环境行政法治理中的集中体现[9]。据此，环境法律责任的承担方式应当基于不同部门法的考量具体确定。

第二，行政罚款和刑事罚金的法律地位应当区别对待。该理由将视角提升了一个层次，认为行政罚款仅仅是刑事处罚裁量过程中需要考察的一个事实而已。具体来说，一旦某一案件进入刑事裁判过程，事前、事中针对同一环境违法行为进行的行政法评价便不再上升到规范层次，反而将特定的行政法律后果——在本文的语境中应当是行政罚款——降到被刑法评价的事实。因此，这一观点时常用于解决一事不再罚的理论问题[10]，即一事不再罚的核心在于，同一行为或者法律对象不能被评价两次，如果重复处理，将有违规范价值，因此一旦进入刑事审判过程，原本行政处罚的进程就被停止、延后，相应的评价结果进入刑法规范层次，成为待评价的事实或者对象。

第三，行政罚款和刑事罚金的认定、裁量规则不同。该理由相较第二点进行了更为具体的考量。根据我国法律规定，行政罚款的裁量无需考虑是否应当进入刑事审判程序；《最高人民法院关于常见犯罪的量刑指导意见》(以下简称《量刑指导意见》)中也没有规定行政处罚的执行、民事责任的承担是否会对量刑产生影响，因此，行政罚款和刑事罚金根据我国的法律规定分别进行认定和裁量。与此同时，行政罚款的裁量基准、规则、程序等受到的影响因素较少，刑事罚金的裁量则要受《刑法》条文和具体司法解释的限制。正因为如此，我国司法实践中才会出现“倪某某污染环境罪案”等行政罚款数额数十万、刑事罚金仅有数千元的案件。值得一提的是，《刑法修正案(十一)》取消了众多刑法分则条款中罚金刑的上限、下限范围，也可能与行政罚款和刑事罚金数额不匹配有一定的关联性。综上所述，区分模式形成了一套从形而上的理论基础到具体规则的完整链条，符合我国司法实践的总体经验和理论界的基本假设。

虽然如此，这种观点不无可质疑之处。首先，学界目前关于行政罚款功能的见解是综合性的，并非风险预防原则属于最高原则。学界目前并没有关于环境行政罚款功能的统一见解，刑法学界一般认为，行政法的主要原则是风险预防[11]。然而，行政法学界并没有确定地采取风险预防是行政法主要功能的观点，有学者采取克制的观点，认为行政法属于规制国家治理社会的规范，私法属于社会主体进行自我规制的规范，因此以风险预防为理由对法律部门进行区分的做法可能并不可取[12]。这样的观点也得到了支持权益保障、公民保护学者的支持[13]。有学者则采取了一种折中的看法，认为行政法同时存在权益保障、行政法定、行政均衡、行政正当、行政效能五大原则[14]，其中风险预防原则应当属于行政效能原则。还有学者认为，不同法律部门的区分不一定通过功能划分完成，行政法针对的是行政机关、行政相对人、利害关系人等三方或者多方利害关系的调整，属于一种新型功能法[15]，也有学者称之为平衡理论[16]。但是，环境法学者坚持独立思考的模式，采取的路径不是考虑行政罚款和刑事处罚本身具有什么功能，而是先看环境责任承担需要实现什么目的，再结合行政罚款和刑事罚款本身的性质来看。因此，有学者指出:“行政罚款具有公益性、时效性、先定性、补偿性、专业性等属性，与环境损害救济的客观需要匹配程度比较高。”[17]也有学者指出:“行政罚款以惩戒维持公共秩序、促进公共利益，但当前公共利益日益成为独立于公共秩序的存在，其维护不仅需要对违法者的惩戒，更需要由违法者支付金钱进行补偿。行政罚款在补偿公共利益损失上具有独特优势……”[18]换言之，行政罚款的功能和刑事罚金的功能在理论上本来就存在争议，为了全面进行理解，综合说在行政处罚和刑事处罚中均占有一定的地位[19]，这样就造成行政处罚和刑事处罚在威慑、惩罚、补偿、报应等诸多功能上存在重合，而其差异至多只存在于各功能的量或者程度有别而已。

其次，区分模式虽然符合理论和实践的思维惯性，但并没有考虑环境法律的特有功能，反而是站在传统法律部门的基础上看待环境法律责任承担这一法律现象。理想状态下，同一案件“事前”被确定属于哪一法律部门进行管辖，进而根据特定程序进行侦办、审理、处罚，因此，区分模式才能够最大限度地适用已经存在的法律资源对环境法律案件予以处理。但是在现实生活中，环境破坏事件往往处于不特定的模糊状态[20]，“事前”确定案件的法律性质几乎不可能。《移交规定》针对的就是“事中”调查过程中发现案件性质属于刑事案件的情况。对区分模式产生更大冲击的现实情况是，环境破坏事件的法律性质甚至“事后”都无法明确，因此，环境法律责任相较于一般的法律责任具有特殊性:(1)环境法律责任是偏向行为的综合责任，一般法律责任在大多数情况下属于结果责任，即一旦有环境破坏风险的行为被实施，相应的法律责任就应当被承担，而传统法律部门往往需要在结果出现时才会介入；(2)环境法律责任在很多情况下是一种程序性责任，一般法律责任需要依赖实体法的规定，即如果不满足某一程序要件，例如不满足环境标准、缺少环境影响评价文件、缺少许可证等，环境法律责任就应当被承担，而传统法律部门需要实体法的具体规定才能够产生法律责任；(3)环境法律责任在很多情况下是部分责任，而传统法律部门在大部分情况下是全部责任，即由私主体承担环境破坏的法律后果是很困难的，尤其是在该环境损害行为造成巨大损害的情况下，因此私主体基本上承担的是部分责任，后续的环境治理、恢复等活动可能仅需参与而无需全部负责，但是传统法律部门却需要遵循“谁损害，谁赔偿”的全部责任原则。由此可见，区分模式是完全站在传统法律责任承担的角度进行思考的，如果一个案件在处理过程中不断变换性质、变动程序，就不可避免地产生上述问题。同时，区分模式也不利于最终环境法律责任的承担和落实，会削弱法律责任的功能，例如一个环境违法行为最初被认定为民事的相邻权纠纷，在赔偿后又被认定为应当受到行政处罚，缴纳了行政罚款后又被移交公安部门承担刑事责任，法律规则在环境案件中处于不可预测的不稳定状态，不利于公民对规范的遵循。

综上所述，区分模式即便符合经验和理论的惯性，但依然存在部分问题。

(二)合作模式

我国司法实践中日益注重环境事件对传统的法律部门活动产生的影响，开始主张交叉、合作、一体化的处理模式。“江苏省如东县船舶修造企业危废处置污染环境行政公益诉讼案”中，检察机关履行公益诉讼的职责，向多个行政主管部门提出检察建议的做法可以视作一个典型。如果本案遵循传统的案件办理思路，检察机关的介入应当是在提起诉讼阶段，但那时环境风险可能已经现实化为部分环境损害结果，不可控性也可能扩大。因此，检察机关的举动可以视为在环境风险控制的法律部门共同体中，实现了环境法风险预防原则。相较于区分模式，合作模式主张在环境事件的法律应对机制中，取消原本存在的权力划分和相互冲突的实体、程序设计，而在环境法律领域中建立多主体、多部门、多维度协作的模式。但是在这种模式中，环境法律责任本身性质不定，对原有的法律原则产生一定的影响。例如，刑事法中的“帝王原则”——罪刑法定原则主张罪之法定和刑之法定，因此部分环境违法行为无法被我国刑法所规制，污染环境罪本身的法定刑也较低，很长一段时间内无法满足公民对于污染环境行为刑法规制的期待。在这一原则下，实务界和理论界只能寄希望于刑法修正这一漫长的过程，而对当前的环境违法行为束手无策。合作模式下，如果刑法起到的作用不足，行政法律责任、民事法律责任便可加以适用，以冲击罪刑法定原则的方式达成消解环境损害结果的目标。但是，上述缺陷可以视为整个环境法律现象对传统法律部门预设的冲击，合作模式也并非完全不可取。具体理由如下。

第一，合作模式采取的思路是出于对环境事件法律应对的思考，进而选取最佳的法律责任承担方式；区分模式采取的思路则是某一环境违法行为形式上看似属于某一特定法律部门的管辖对象，进而论证是否应当属于相应法律责任承担范围。一方面，合作模式的思路更加有利于风险预防原则的实现。首先，我国行政法学界并不当然地承认风险预防原则的绝对优先地位，学者反而更加强调权利保障、 利害关系调整功能在行政法中的实现。但是风险预防原则应当处于环境保护法律中的优先地位，我国《环境保护法》第5条规定“预防为主”便体现了其地位，而在应对风险社会背景下与环境有关的风险时，防止某种不确定的不安全转变为现实威胁是环境法的应有作为[21]。相较于传统法律部门来说是例外，但是在一些具有公益性和风险不可控性的领域，预防便成为原则[22]，因此，“权利保障－风险预防”在传统法律部门中属于“原则－例外”关系，但是在环境法、消费者保护法、科技法等领域却倒置为“例外－原则”关系。其次，承认风险预防原则具有优先性的前提下，合作模式以风险为主要考虑对象，而非受制于其他部门法权利保障的优先地位，这样冲击传统的法律原则便具有了正当性基础。然而，区分模式却依然遵循原有的权利保障原则思路，风险预防被置放于第二次序，延后实现甚至不予考虑。由此可见，相较于符合思维惯性的区分模式，合作模式更加有利于风险预防原则的实现，同时也具有一定的正当性基础。另一方面，合作模式的思路更加符合环境保护法律中的各方关系。从具体的思路设计来看，区分模式认为国家与公民处于对立关系，法律属于国家干预公民私生活的防线；合作模式却认为，国家应当承担环境、科技等大规模风险的预防义务[23]，认为国家与公民之间应当属于合作关系，而相应的公民对特定法律责任的承担是一种信号的传达，表明行为人与国家协作的意愿、维护国家与公民的合作关系。

第二，合作模式并非完全忽略法律规定，相反，符合现行的环境立法趋势。随着作为环境法学基础理论的环境伦理学从人类中心主义走向生态整体主义[24]，随着作为一般法律理论方法论的法社会学的引入，系统的、整体的、互动的、沟通的环境法律理论指引着一种破除原本行政区划、从生态系统整体出发的环境保护法律体系的建立。例如，我国学者很早便开启了京津冀协同治理[25]、河流海域综合环境治理法律[26]等众多方面的讨论，我国的《生物安全法》第6条、第7条、第9条，《固体废物污染环境防治法》第8条、第9条，《循环经济促进法》第5条、第12条等诸多相关的法律条文也体现了综合应对法律风险的态势。与此同时，我国积极展开的检察机关、行政机关、民间组织环境公益诉讼也伴随着各自主体职能的发挥产生了扩张的态势，在保障环境司法过程由公民启动作为底线的前提下[27]，诉前程序的适用、行政机关的配合也推动了环境纠纷和环境风险的消解[28]。换言之，合作模式不仅具有一定的实定法基础，同时也符合目前理论和立法的趋势。

综上所述，合作模式不应当被一味否定，反而较为符合目前理论发展、实践迈进的取向。

三、环境法律责任承担方式关系的模式选取

相较于区分模式，合作模式缺少一定的实践基础和法律根据，也不符合学术思考和实践应用的惯性，但该模式体现了环境法律现象对传统法律部门的冲击。同时，又由于我国目前将司法实践的状况总结为区分模式和合作模式具有合理性，本文可以从两种模式中择一进行论证。针对作为例证的环境行政罚款和刑事罚金之关系，本文采取合作模式，具体理由如下。

第一，环境行政罚款和刑事罚金各自的功能逐渐相融、数额逐渐趋近。域外很早就有学者指出，随着行政罚款数额的攀升，刑事罚金和行政罚款的边界日益模糊[29]。这并非仅从实际出发，认为两者数额之间的差距逐渐变小，同时为了应对各种情况，行政罚款不得不进行细化且综合的考虑，在重大环境事件中不再单纯地进行形式审查，而是与刑事罚金的裁量方式一样进行实质判断。与此同时，行政罚款和刑事罚金在威慑、预防、惩罚等多方面功能上具有交叉性。因此，在刑事罚金作为主刑单处的案件中，行为人本身受到的是行政罚款还是刑事罚金在实践中差距不大；如果刑事罚金作为附加刑，那么刑事处罚的功能应当主要由主刑所承担，刑事罚金和行政处罚本身的功能差异也难说有天壤之别。

第二，合作模式符合司法实践的需求。刑法具有谦抑性、从属性，针对我国《刑法》中的空白条款状况，我国学者对此有不同程度的批判[30][31]，然而目前的主流观点依然是环境刑法具有环境行政法的相对从属性[32][33]。其原因在于，刑法的本质特性决定了其不能过多地干预公民的生活，因此能够用较轻的责任承担方式达到规制目的的，便不再用刑罚手段，即如果在环境事件中，行政法手段足以进行规制的，刑法也就没有“出场”的必要[34]。如果从区分模式和合作模式的视角来看，就会发现刑法从属性的观点虽然采用了合作模式的思路，强调其他法律的优先性和刑法的保障性，但是其前提却是区分模式。这种现象从侧面说明即便理论上的理想模式是区分模式，但为了实现司法实践对社会治理的功能不得不在方法上采用合作模式。

第三，合作模式体现出环境法律的特殊性。环境法律体系本身并没有脱离传统法律体系，但由于其特殊性，理论上已经具备了一定的独立性，最直接的体现是风险预防原则从其他部门法律的例外变成了环境法律的基本原则。从风险控制前置化的法律特征来看，环境法律责任本身就代表着对传统法律责任的突破。例如，在环境行政罚款或者刑事罚金中就包含着对未来环境损害的治理、修复和改善，某些案件中，这些行政罚款中甚至会包含建立基金，以形成对当地受损环境改善、保护的长效机制。因此，无论是行政罚款还是刑事罚金，相较于规范上区分的价值，对处于例外的风险预防、长效处理的功能需求更高，这样的需求能够支撑环境法律责任承担方式中合作模式的正当性。

除了区分模式与合作模式外，环境行政罚款和刑事罚金之间的关系处理模式是否还存在其他选项?笔者认为，从形式上可以找到两种模式的各类变体，例如，区分不同的案件类型，即某些类型的案件应当采取区分模式。这种情况通常是指某一案件确定没有达到刑事处罚标准，如未达到《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》第60条所规定的“致使公私财产损失30万元”，此时只能按照行政罚款予以处罚。某一案件无法被行政罚款所完全包容评价，只能按照刑事处罚处理，当某一案件事实完全符合《刑法》第338条规定的污染环境罪的构成要件，此时也没有行政处罚的适用空间。除此之外的界限并不明确的案件类型则按照合作模式处理，某些案件虽然造成公私财产损失30万元以上却并未超出许多，出于当地司法资源分配的考虑，此类案件完全可以通过行政处罚予以制裁。上述形式上的划分方式虽然表面上弥合了区分模式与合作模式之间的距离，但仍然没有跳脱出两种模式划分的框架，笔者认为，从规范的角度看，环境行政罚款与刑事罚金处理模式仍然只可划分为区分模式与合作模式两种，其他形式上的变体一方面并未产生实质上的突破，另一方面反而忽视了规范上的问题，从而产生适用上的困难。具体理由如下所述。

其一，区分模式和合作模式的分野根植于环境行政法律责任和环境刑事法律责任之关系。区分与合作表面上是一系列关于环境行政和刑事法律规则的处理模式，本质上对应着环境行政法律责任和环境刑事法律责任之间的区分。区分模式认为两种法律责任应当保持传统部门法的划分，因此应当在规则上有所体现，即便是双方的衔接也应当以规范性文件的制度保障为前提，实现以“行政优先”为原则、“刑事先理”为例外进行行刑衔接的机制构建和程序安排[35]。合作模式则根植于两种法律责任兼容于统一的法律责任体系之中，该法律责任体系通过结合实体的、程序的、法律内部的、法律外部的各类因素，达到良好的责任分配[36]。由此可见，只要仍然采用法律责任的话语，那么就能够在区分模式－合作模式的框架中找到适当的定位。

其二，区分模式和合作模式分野背后的规范依据并不能被形式化的变体所击败。以上述按照不同案件类型适用不同模式的形式变体为例，首先，该变体建立在案例处理的理想状况下，并没有注意到司法资源分配等现实情况，这基本在各个案例中都有所体现。其次，该变体并没有注意到我国的法律规定稳定性与现实的变动之间并不完全匹配，尤其是我国《刑法》第338条配套的司法解释将定罪门槛设定过低，目前造成公私财产损失30万元以上、农用地毁损10亩以上等的环境污染行为十分普遍，因此产生了大量的案例处于既能够在形式上适用刑事法律责任，也能够出于实质考量适用行政法律责任。事实上，我国立法者也注意到这一问题，在《刑法修正案(十一)》中取消了多个罪名的刑事罚金上下限限制，体现出在两者间距日益减少的当下我国立法对此作出的回应。

综上所述，如果仍然采用法律责任的术语，那么短时间内采取区分模式和合作模式的划定是存在合理性的，在此基础上，本文选取合作模式。

四、环境法律责任承担方式关系的模式之配套措施

合作模式的采纳具有一定的正当性与合理性，但是依然面临着本身无法单独解决的困难，结合我国司法实践的特定状况，还有如下两个重要问题亟待重视。

1.实定法依据不足。我国的环境法律体系虽然已经初步建成，但法律责任部分也分散在各单行 法中，这些法律条文共同规定行政责任和刑事责任，使得两个法律部门共享同样的违法行为要件。例如，我国《渔业法》第38条第1款规定:“使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源方法进行捕捞的，违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的，或者使用禁用的渔具、捕捞方法和小于最小网目尺寸的网具进行捕捞或者渔获物中幼鱼超过规定比例的，没收渔获物和违法所得，处五万元以下的罚款；情节严重的，没收渔具，吊销捕捞许可证；情节特别严重的，可以没收渔船；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”其中，第一句规定了三种形式的违法行为，后两句规定了行政责任和刑事责任承担的前提。我国学者往往研究其中的“行刑竞合”(即行政法和刑法竞合情况下的法律适用)问题，事实上是基于法律目的、法律体系、法律程序等方面不同的区分模式[37]。这就体现了司法实践中强大的区分模式惯性，以及实定法依据严重不足的情况:首先，从法律条文的规定中可以看出，我国立法机关已经在环境法律创设的过程中采取了合作模式，但由于司法实践欠缺合作模式的现实条件，又存在着思维惯性，因而对条文得出符合区分模式建立的基于实践经验和学术理论的解释。其次，在上述解释的进程中，任何法律部门都有一种扩张的倾向[38]。因此，虽然共享部分构成要件，但在刑事责任和行政责任的解释过程中，不可避免地出现“吞并”其他构成要件的情况。最后，由于缺少实定法，没有一部统一的解释法，除了理论上的扩张之外，实践中却表现出另外一种谨慎，即没有司法解释，就尽可能先不处理案件。

2.实践规则不完善。除了因为实定法依据不足产生的针对实体法的学术解释乱象和实践中的审慎外，程序性规则和具体的运行机制也面临诸多问题。例如，由于区分模式的存在，行政处罚的证据往往不能直接适用于刑事程序，但是某些案件对环境损害的难以明确性，使得一开始该案件要分流到行政程序还是刑事程序存在一定的困难，因为有区分模式的存在，如果一开始走入行政处罚程序就存在无法完全评价违法行为的风险，那么刑事程序将进一步要求补强或者重新收集相关证据。如此一来，司法资源便产生了本可避免的浪费。再如，我国目前诸多环境保护法律规则仍然在创造、创新阶段，很多规则的合法性并没有得到说明，甚至在区分模式下是错误的。例如，在云南曲靖重金属污染水库案件中，当地污染环境企业在地方当局的指导下不断进行修补、改善产业链条，最终清除了污染，案件当事人双方也以和解而告终，但是按照规范程序和区分模式，上述处理方法至少有两个不妥之处:(1)公益诉讼的前提假设是，如果有国家权力机关的介入，那么在环境诉讼中原告一方的力量将会得到补强，本案则有检察机关和环境保护当局的共同介入，理论上诉讼当事人双方的力量已经失衡；(2)诉讼应当遵循效率原则，但是本案经历了漫长的诉讼过程，在环境损害结果基本被消除之后才最终以和解而告终，并没有被纳入正式的诉讼程序之中。然而，本案的处理结果在合作模式看来是可行的，因为规范程序和区分模式均不以环境保护或者改善为第一目标，但本案的处理结果恰恰体现了环境保护的优先性。

为了克服实定法依据不充分、实践规则不完善等问题，以及区分模式支持者的批评，倡议的合作模式仍然需要以下配套措施。

第一，环境司法专门化的继续落实。合作模式强调，环境法律责任的承担方式应当在综合考虑的前提下进行基于风险预防角色的分配，否定区分模式那种预先假定责任承担方式，进而在有管辖权的相关部门主导下认定是否以及如何承担该责任的做法。如果坚持合作模式，环境事件就应当在专门化的环境法庭中集中处理、综合考虑、妥当分配。我国多年前便开启了环境法庭的建设工作，在一些试点地区取得了有益的经验，“实践证明，专门化机构建设，是构建包括审判机构、审判机制、审判理念、审判规则和审判团队在内的环境资源审判‘五位一体’专门化体系的前提，是做好环境资源审判工作的组织保障”[39]。从实践效果上看，环境司法专门化属于合作模式的有益实践。(1)环境司法专门化的跨区域管辖模式改革方案为多部门、多主体协作提供便利，也为多样态、多维度的环境法律责任承担提供基础。实践中，基于生态系统的管辖、集中管辖、协议管辖等多种改革方案在试点中取得了一定的经验[40]，一方面推动了案件的协同解决与处理，另一方面也便于专门的环境法庭统筹考虑、基于社会效果或风险预防等功能性考虑，为环境纠纷主体选取法律责任承担方式。(2)环境保护法庭的受案范围不断扩大[41]，侧面保证了环境案件的统一考量。呼吁整体规范的出台，建立专门的环境审判实体和程序规则，从而有助于环境法律责任承担专门规范、规则的创设，从制度层面解决不同法律责任在环境案件中的冲突。

第二，完善环境损害鉴定规范，推动有序市场的形成。合作模式产生的极为重要的现实基础是环境风险的不可控性、难以预测性、规模扩散性等，因而可以借助风险社会的一般理论影响法学方法论的产生。根据风险预防原则，重大的环境风险应当“早发现，早诊断，早治疗”，环境风险的预防需要环境标准的出台，风险的识别对建立统一环境监测网络存在要求，但这些都不是环境法律责任产生的论域，环境法律责任产生于风险的人为扩散，这样就需要环境损害鉴定机构的“入场”。然而在我国，环境损害鉴定机构的数量较少、规范性不足[42]，在缺乏统一市场的境遇中，环境风险识别、损害因果关联的司法需求与环境损害鉴定机构专业化程度不足的状况产生矛盾。这样也不利于合作模式的具体展开:(1)合作模式中，作为环境法律责任承担前提的环境损害或者环境风险是综合判断的对象，专业机构出具的鉴定意见往往对案件性质具有决定作用，因此，只有适格的环境损害鉴定机构作出负责的鉴定结果，才能推动环境司法专门机构进行准确的责任认定；(2)合作模式中，环境损害或环境风险对应的多功能措施是环境法律责任承担方式的直接前提，一场环境事故中往往包含环境恢复成本、环境保护成本、环境风险预防成本、环境改善成本等，只有对此予以明确，环境司法专门机关才能够准确认定责任承担方式，明确是由私主体单独承担，还是由行政主管部门牵头，或建立专门基金形成长效的合作机制。

第三，推动产学研结合，促进学科交叉，建立环境事件法律规制共同体。合作模式并非“一团浆糊”地确定环境法律责任承担方式，而是在统筹、整体、综合考虑的基础上，根据特定的功能选取适当的方式方法。某一法律责任的功能虽然是复合的，但是一定存在一个主导的功能。例如，行政罚款和刑事罚金所具备的主导功能是惩罚性的，是对不同利益关系主体的调和方式，但是民事侵权后的环境损害赔偿的主导功能是恢复性的[43]。从目前学界的研究情况来看，各个学科画地为牢、自说自话，试图在本领域中不断扩张适用范围，很难形成统一的结论。这样的做法同样造成我国司法实践中不听取学界的意见，基于实践的考量自行划分不同法律责任的功能，例如，前文所提到的受到批评的行政法原则主要是风险预防原则的观点。因此，合作模式主张环境事故法律规制共同体的建立:基于产学研的结合，推动环境司法实践中主要功能需求的发现，探索学术理论和现实活动沟通的可能；基于建立学科交叉的共同体，加强不同学科的交流，消除学科间的不当壁垒。

综上所述，我国在环境法律责任承担关系的处理中，应在坚持合作模式的前提下，推动配套措施的完善。

五、结语

我国环境法在理论中对传统法律部门造成不小的冲击，虽然我国学者所研究的法秩序统一原理在解决民法、行政法、刑法交叉、竞合案件中具有一定的借鉴意义，但是也不无可质疑之处[44]。在环境法的语境中进行拆解，法秩序统一原理混合了合作模式与区分模式，一方面坚持法律秩序对同一事件判断的统一、合作、综合考量，另一方面又坚持部门法各自的独立判断。基于此，亦如我国学者所提倡，环境法的目标应该是对传统的法学理论和法律制度进行创新，在资源日益稀缺的条件下实现社会的可持续发展[45]。进一步回顾作为问题意识的案例，案例1、案例2、案例4的立场并不可取，这种人为割裂法律秩序的做法是司法活动和学术理论的惯性，然而在环境法的冲击下，这种惯性应当被打破。案例3虽然只是简单地对行政罚款和刑事罚金进行抵扣，但无论是从数额设置还是从最后的抵扣结果，都具有一定的借鉴意义，值得推广。综合来看，我国环境法律责任的承担方式应当根据功能进行合理分配，从宏观理念层面到微观配套措施层面均应打破传统法律部门划分带来的法律责任泾渭分明、水火不容的状况。

宏观理念层面，环境法律责任承担的区分模式符合实践惯性，但却过于理想化，忽视了我国司法实践过程中法律责任承担方式的难题，增加了制度成本，削弱了环境保护和利用效率。因此，环境法律责任的承担方式应当采取合作模式，以预防环境破坏风险、保护自然环境、改善生态状况为规范目标，合理划分不同法律部门责任及其承担方式的功能，并进行整体把握。其中，环境行政法律责任的主要规范目的是风险预防，而民事侵权责任中的大部分承担方式和刑事责任旨在维护环境保护的规范效力，并且以刑事罚金、民事惩罚性赔偿为主体的承担方式用于恢复生态环境。

微观配套措施层面，应当保障公众参与、促进环境专门法律制度的建立。详言之，配套地完善环境司法专门化、推动环境损害鉴定规范化、建立环境事件法律规制共同体等措施。具体而言，应配套地 完善环境司法专门化，建立环境法庭、特殊的程序性规定等均是为保证环境法相对于其他法律部门而言特殊的规范保护目的的实现；推动环境损害鉴定规范化是合理分配环境法律责任承担方式的必要事实前提，否则合作模式将成为一句口号和空谈；建立环境事件法律规制共同体，将最大限度地保障环境法律的实施、修正和完善，并进一步为我国生态文明建设保驾护航。