PPP模式在河道综合整治中的应用——以迁安市河道综合整治PPP项目为例

吴立明李龑高青春

(1.迁安市水利局，河北 迁安 064400；2.迁安市中交生态建设有限公司，河北 迁安 064400)

引言

习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”的理念，像对待生命一样对待生态环境，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国。这就要求河道治理工程项目既要有防洪排涝基本功能，还要具备改善水生态环境、美化沿河两岸、实现人水和谐统一的功能。河道治理工程建设是公益性基础性设施建设项目，建设资金基本依靠国家财政资金，投资途径单一，投入资金不足，且项目收益能力差异性较大。因此，改变传统的投资模式，探究PPP模式在河道整治工程中的应用，对于拓宽河道治理工程建设融资渠道，缓解财政压力，提高服务质量，提升项目投资效益具有现实意义。

1 PPP模式的优势

1.1 PPP模式的内涵

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母缩写，指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段，还是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。

1.2 PPP模式应用于河道整治工程的优势

1.2.1 拓宽融资渠道，缓解政府财政压力

河道整治类水利项目公益性属性较强，且建设规模大、建设周期长、资金需求量巨大，若仅依靠传统的融资模式或者政府财政支出难以满足工程建设的需要，很容易出现资金短缺的问题。随着《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)、《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经〔2015〕488号)等一系列政策的出台，PPP模式逐步应用于水利工程项目中。引进社会资本的参与可以为河道整治类水利项目提供多元、可持续的资金来源，有利于充分利用社会资源，增强资金配置的科学性，促进经济发展和经济结构转型升级[1]。

1.2.2 发挥市场优势，促进政府职能转变

党的十八届三中全会提出要充分发挥市场在资源中的决定性作用，“十三五”规划也指出要深化行政管理、进一步转变政府职能。河道整治类水利项目因其特殊属性，政府部门在其建设管理中长期居于主导地位，这种模式中存在着效率低下、贪污腐败、浪费严重和风险巨大等诸多弊端[2]。在河道整治类水利项目中引入PPP模式，打破了水利类公共项目工程建设的垄断性局面，借助市场的资源配置优势吸引有实力的社会资本的进行投资建设以及提供更优质的服务，同时加快政府职能部门从主导者到监督者、服务者的转变。

1.2.3 注重风险分担，提高项目抗风险能力

PPP模式的基本原则为“利益共享、风险共担”，基于PPP模式的河道整治类水利项目建设过程中，政府部门与社会资本协同完成项目规划设计、建设施工、项目验收及后期运营移交工作，双方应根据自身职责定位承担相应的风险[3]。一般来说，政府部门主要承担政治、法律及不可抗力方面的风险，社会资本方则承担财务融资、建设、运营方面的风险。通过对风险分担机制进行科学构建，可以增强项目建设及运营的合理性，提高项目抗风险能力。

1.2.4 组建专业团队，优化建设效率及服务质量

引入社会资本参与河道整治类水利项目工程建设，同时引入了市场经济的竞争机制和政府主导的监管机制。在PPP模式下，社会资本可以介入项目前期规划阶段，充分发挥社会资本“投、融、建、运”一体化专业优势，组建专业团队并引入先进技术和高效的管理经验，有助于提高项目运营管理效率，政府将有更多精力对该项目的实施进行监管，有助于保障项目质量；政府和社会资本优势互补，能够提高项目运营服务水平，弥补政府运营管理方面的不足，让专业的管理团队干专业的事情，可长期利好项目运营。

2 PPP模式在河道综合整治中的应用

2.1 河道整治项目PPP模式选择

社会资本参与河道整治PPP项目的模式，较为常见的模式有“建设—运营—移交”(Build-Operate-Transfer，BOT)、“建设—拥有—运营”(Build-Own-Operate，BOO)、“转让—运营—移交”(Transfer-Operate-Transfer，TOT)等，其中BOT是河道整治PPP项目中应用最为广泛的模式。

2.1.1 建设—运营—移交模式(BOT模式)

指由社会资本或项目公司承担河道整治项目的设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。

2.1.2 建设—拥有—运营模式(BOO模式)

由BOT模式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，即项目建成后由投资者负责运营且不涉及项目所有权移交给政府。

2.1.3 转让—运营—移交(TOT模式)

TOT模式一般适用于有存量资产的河道整治项目中，政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府。

2.2 PPP模式应用分析

以迁安市河道综合整治PPP项目为例。

2.2.1 迁安市PPP项目实施背景

为践行“绿水青山就是金山银山”的生态观，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针，河北省唐山迁安市用“治、用、保”理念，通过“用、引、连、疏、治、管”手段，实施全域治水清水润城项目，保证防洪、供水、水生态和地下水安全，境内全部消灭劣五类水体和黑臭水体，实现全域水质达标，打赢生态建设攻坚战，还给人民群众清水绿岸，鱼翔浅底的景象，大幅提升水安全综合保障能力，促进城乡协调发展和民生改善。由于全域治水清水润城项目建设所需资金数额较大，若采用传统投资模式，对政府财政压力巨大，项目经过物有所值评价及财政承受能力评价及实施方案论证后，本项目采用PPP模式进行运作。

2.2.2 迁安市河道综合整治PPP项目模式分析

2.2.2.1 项目基本情况

迁安市全域治水清水润城工程分河道综合治理工程、水源涵养和供水工程、“乡村振兴”水环境综合整治工程3大类7个子项目。建设内容主要包括：西沙河综合治理项目(河道清淤疏浚、堤防修筑、岸坡防护、橡胶坝、排涝泵站、桥梁拆除重建)；滦河河道综合治理项目(左、右支清淤疏浚工程)；青龙河综合治理项目(河道整理、堤防填筑、边坡防护、新建跨河桥梁、穿堤涵洞、堤顶路面硬化绿化)；白羊河、大石河等10条河道清淤项目；冷口沙河右堤堤顶路项目(堤顶路面硬化绿化)；滦河工业供水项目(新建提水泵站、水厂)；“乡村振兴”水环境综合整治项目(对西沙河沿线的5个镇乡建污水处理厂实施污水管网配套工程)。工程概算动态总投资22.20亿元，水利工程投资12.17亿元，市政工程投资5.03亿元，建设征地移民补偿投资3.42亿元，水保环保工程投资0.32亿元，建设期贷款利息1.26亿元。自2020年开始，建设期3a，运营期22a。

2.2.2.2 项目运作模式

迁安市工程采用“BOT+施工总承包+使用者付费+可行性缺口补助”的模式运作，社会资本方中标后与政府出资代表共同组建项目公司负责项目“投、融、建、运”一体化工作，待合作期结束后将项目资产无偿移交给迁安市政府相关部门。

2.2.2.3 项目融资模式

项目资本金比例为项目总投资的20%(其中，政府出资占比10%，社会资本方占比90%)。由政府方同项目中标社会资本方共同出资给项目公司；资本金以外的剩余部分资金以项目公司为主体向银行进行融资，建设期内政府财政部门除资本金外不额外支付其它费用，也不承担对外融资责任。

2.2.2.4 项目绩效考核及回报机制

政府相关部门负责本项目的绩效考核评价工作的实施，绩效考核标准和挂钩方式按政府与社会资本方签订PPP合同中约定的绩效考核内容及相关要求实施。

项目的收费机制采用按可用性服务费和运维服务费原则，并搭配绩效付费考核。即乙方通过投资、建设和运营本项目，甲方按照本合同的约定向乙方支付可行性缺口补助，乙方依此收回投资并获取合理回报。如果乙方提供的服务未达到绩效考核的标准，政府的付费将进行相应扣减。

可用性服务费计算公式：

各年度可用性服务费支付额=TC×(1+R1)NR1/[(1+R1)N-1]×K

式中，R1为采购招标时投资人报出的可用性服务费投资回报率；N为本项目运营年限数；TC最终以经决算审计确认的本区域项目总投资为准，原则上总投资不能超过项目投资概算；K为绩效考核调整系数。

运维服务费计算公式：

运维服务费=运营维护成本×K

式中，K为绩效考核调整系数。

可行性缺口补助计算公式：

可行性缺口补助数额=当年可用性服务费+当年运维服务费-使用者付费

本项目使用者付费主要为各包供水费收入和污水处理费收入(项目公司可根据项目建设内容挖掘经营性收入计入项目使用者付费)。

自开始运营日起，运营期内各年度污水处理厂(站)和供水的基本水量约定：污水处理厂(站)运营期第1年度基本水量为设计规模的20%，此后每5a提高10%；供水运营期各年度基本水量为设计引水量的20%。

3 项目成效分析及经验建议

3.1 项目成效分析

3.1.1 有效引进先进技术和经验

社会资本方作为大型知名企业，具备优质技术团队，能够有效引进、吸收国内外先进技术，推动科技创新，提供方案设计、资产运营、增值服务等方面的先进技术和经验。极大降低了重建设、轻运营现象的发生频率，根治综合治理无法与长期维护效果相挂钩的顽症，实现了政府盯住效果付费的管理方式，让专业的人做专业的事。

3.1.2 极大提高服务质量与运营效率

“激励相容”的按效付费原则是PPP模式典型的特点，要求社会资本方以服务质量与运营效率为目标，以获得最大收益。以这种监督与激励方式，推动了政府职能的转变，提高了社会资本方的主观能动性，保证在项目全生命周期中以最优的成本实现高效的公共服务。

3.1.3 优化项目的风险分配

项目按照风险分配的基本原则与流程方法，以及财政部推广应用PPP模式的政策导向，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在实施机构、项目公司间合理分配项目风险，并在PPP合同中予以明确，项目共识别项目全生命周期内可能存在的60余项风险，涉及政治、法律、财务、设计、建设、运营、不可抗力等，政府方和社会资本方进行了合理的分配，通过风险分担机制，由最有能力管控的一方承担风险，而双方都不具备条件时，采取共同承担的方式，实现了风险共担、利益共享。

3.2 经验及建议

3.2.1 进一步完善出台水利行业政府与社会资本合作的相关制度，用以指导政府方与社会资本方投资建设水利项目

尽管财政部、发改委等相关部委陆续出台了关于政府与社会资本合作的各项制度、规章，但水利行业相关操作性指南相对较少，考虑到水利行业的特殊性，需要尽快出台相关指导性意见或制度，进一步明确水利类项目中社会资本方选取流程、政府与社会资本的权责分工、项目运作模式等一系列问题。

3.2.2 推动社会资本方参与项目前期筹划工作

河道综合整治类水利项目建设周期较长，且传统的投资模式中从项目立项到设计再到建设运营往往由政府作为主导地位实施。在PPP模式下，应鼓励推动社会资本方参与到项目的立项规划及勘察设计工作中，社会资本更早的介入项目前期工作，可以从全生命周期视角下对项目进行合理规划，借助社会资本技术专业性，可以对设计方案提出有针对性的意见和建议，更有利于提高后续项目的建设及运营的高效性和顺畅性，进一步降低项目成本。

3.2.3 完善补偿机制，确保社会资本方获得合理回报

河道整治类水利项目公益性属性较强，虽然社会效益显著但经济效益不明显。因此政府应以确保社会资本能获得合理回报为基础才能有效地调动社会资本的积极性。如，通过多元化项目补偿的方式，准许社会资本方进行部分土地、旅游、物业等开发作为额外财政补偿，以此增加项目吸引力。

4 结语

引入PPP模式进行河道综合整治建设与管理，可缓解财政压力，转变政府兼任工程实施与监督考核双重身份的局面，充分发挥企业的优势，推动政府职能转变；同时，提速工程建设，提高治理标准，创新建设模式，将是河道综合治理工程建设市场化的有效措施，为河道治理带来新的活力，为实现水清、岸绿、河畅、景美目标提供保证，具有广泛的应用前景。