关于如何真正发挥农民专业合作社作用的简要探讨

邓栩雯

(云浮市云城区农业科学研究所，广东 云浮 527300)

引言

农民专业合作社是我国主要的新型农业经营主体之一，是解决农业农村问题的重要手段，也是传统农业向现代农业发展的重要载体。截至2020年6月底，全国依法登记的农民合作社达到221.8万家，在新型农业经济组织中占比最多，全国超过半数以上的农户都参与到合作社中，其经营领域涵盖了粮棉油、肉蛋奶、果蔬茶等农产品生产，以及农产品加工、销售、运输、休闲观光旅游和社会化服务等[1]。由此可见，要提升我国农业生产经营效率、推进农业现代化、实现乡村全面振兴，发挥好农民专业合作社的作用至关重要。

1 合作社产生的背景

我国人口基数大，土地资源有限，户均耕地面积少，多数地区农地细碎化程度高[2]，农业规模化、机械化作业推广难度大，且在家庭联产承包制下，小农户受制于有限的经济实力、专业技术、信息和人力资源等因素，在日益激烈的市场竞争中逐渐处于劣势，而鉴于我国“大国小农”的基本国情，发展培育能把农民有效组织起来进行规模化经营，降低生产成本，提高生产效率和产品质量，加快农业现代化进程从而获取更高经济效益的新型农业经营主体显得尤为重要，也是顺应我国国情的合理举措。农民专业合作社便是国家鼓励和支持发展的新型农业生产经营主体之一。20世纪初期，我国已开始注重对合作社的发展建设。自1953年颁布《关于发展农业生产合作社的决议》到2007年通过《农民专业合作社法》期间,国家陆续出台了一系列政策文件鼓励农民发展合作社。从农业生产互助合作组织、土地合作社、初级合作社、高级合作社、集体经济组织、人民公社、农民专业合作经济组织、农民专业合作社等一系列相关称谓的变化可看出，我国的合作社建设经历了漫漫探索发展之路。事实证明，农民专业合作社在提高我国农业产业化水平，促进现代农业发展上发挥着无可比拟的重要作用，也是农业产业化经营的必由之路和建设社会主义新农村的有效途径[3]。

2 合作社发展现状

这些年，在政府的积极引导下，全国各地掀起了成立农民专业合作组织的热潮，若单从数量上看，我国的合作社可称得上是蓬勃发展，但在这庞大的数字下，到底有多少是真正的合作社，或者说有多少是真正发挥作用的合作社，这问题值得深思。调查显示，登记在册的农民专业合作社中，存在不少没有开展任何业务活动但未注销的合作社(即空壳合作社)[4]，以及翻牌合作社、伪合作社等，真正符合规范的农民专业合作社并不多[5]。不少合作社只是流于形式，有名无实。造成这种局面的原因很多，如在政府层面上，这些年国家不断加大对农民专业合作社扶持力度，各级政府不断出台文件要求加快农民专业合作社的建设并下达建设任务，地方为响应上级要求，完成绩效指标，便也由上而下层层分解任务，一些条件达不到的地方也只能硬着头皮把合作社先成立起来凑够数量完成任务。可想而知，这种应付式成立的合作社是否能正常运营、是否能运营好还是个未知数。虽然2019年，中央农办、农业农村部、国家市场监管总局等11部门联合印发关于《开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作方案》，但在政府大力鼓励发展农民专业合作社的政策影响下，清退“空壳社”是做减法，而加快发展又是做加法，地方政府也是陷入“左右为难”，两相权衡之下更倾向于“能多则多”上。还有一些因运营不善被市场淘汰，不再进行任何经营活动但未正式注销的僵尸合作社也有不少。再者，合作社成立的门槛也不高，总体上来说我国的合作社是“易进少出”的境况。在非政府层面上，在国家为农民专业合作社创造的政策利好环境下，难免有些投机取巧的人为获取政策红利而成立合作社，意在套取项目资金，获取政策优惠等。而在那些仍在正常运营的农民专业合作社中，还普遍存在经营规模小、服务领域狭窄、社员综合素质不高、制度不完善、运行机制不够稳定、资金和人才短缺等情况[6]。因此，我国农民专业合作社的发展现状并不如表面上乐观，发展之路仍是任重道远。

3 他国合作社的发展经验

合作社的概念最早源于欧美，随后世界各国不断融合本国国情，逐步演变出不同特色的农民合作社，在农业发展中发挥着重要作用，甚至在农业经济中占主导地位。虽然每个国家的国情有所不同，但从发展合作社的本质来说，各国的目的都离不开加强农户与现代农业的有机衔接，提高农户市场竞争力，促进现代农业高质量发展等方面。而通过世界各国发展合作社的成功经验来看，总的来说有以下几个共同特点。

3.1 政府的大力支持与推动

尽管合作社的组建和运营是由农户自由决定，但无论是哪一个国家，合作社发展都离不开政府的大力支持，政府的正确引导和政策性扶持在合作社的发展中发挥着不可替代的作用。在激烈的市场竞争中，小农户显然是弱势群体，合作社的成立归根究底就带有弱者抱团的色彩，而政府给予的公益性指导、帮助和扶持，如税收优惠、贷款贴息、项目扶持等，对合作社的初始发展来说无疑具有极大的鼓舞与支撑力量。这并不意味着政府会对合作社进行很多干预或掌控，相反，合作社本身都是具有高度独立性，政治色彩不浓，经济特征明显的[7]，政府的作用更多像是点燃星火的火柴，扇大火焰的葵扇。

3.2 法律法规保障制度完善

纵观农民合作社发展成熟的国家，其针对合作社所出台的法律法规等政策性文件都是较为系统完善的。如，美国政府尤其重视用立法手段来促进农村合作经济组织的发展，1865—1954年期间，不断通过立法来保护、规范和促进合作社的发展，并根据其享受的各种不同优惠待遇提出相应要求，设置相关条件[7]，逐步完善关于合作社的法规体系。法律法规的制定和完善，是合作社长期稳定发展的重要条件。相较而言，我国在合作社方面的法律文件制定起步较晚，在一定程度上影响了我国合作社向更规范化发展的进程。

3.3 合作社员保持高度自治

合作社是农户自主发起的组织，所有社员自愿加入和退出，其日常运营及内部事务也是在民主管理基础上，由社员自治，在具体决策和执行的过程中,或许每个合作社之间的规程会有所不同，有些是由被选举出来的社员代表组成的董事会来做决策，而有些是由执行经理来决策[8]，但在做出所有的决策时都以全体社员的利益最大化为宗旨，这是合作社最重要的理念，也是区别于其它形式的经济组织的显著特点之一。

3.4 注重农民教育培训

打破传统意识上认为农民文化水平、专业素质普遍较低的障碍，是推动农民合作社走向成功的关键要素。如，法国建立了完整的农业科研体系，推行“农民高学历”计划，设立了农业初中、短期专业技术教育班和青年农民技术培训中心，并以此类农业教育为依托，整合科研教育、技术推广及其它相关配套资源，形成完善的农业教育体系，同时规定只有取得农业职业培训证书的人才能成为合格的农业经营者[9]，进一步规范和提升了农业从业者的技能素养和行业水平，为农业发展提供了源源不断的人才供应。

3.5 专业化运营合作社

农民专业合作社顾名思义离不开“专业”二字，此处的专业不仅指区别于传统农业发展的生产规模化、机械化和标准化，更包括拥有完善的规章制度，贯穿产前、产中和产后操作的统一标准规范——包括通过统一规范的种养生产以控制农产品的品质、通过统一的技能培训以提升农业生产能力、通过专业的市场拓展和营销手段实现合作社产品品牌化以提高产品竞争力，围绕产业链的关键环节展开专业化的“一条龙”服务以满足农户的各种需求，以及成立专业的协会以更好地管理和服务合作社等。

4 对我国合作社持续发展的简要探讨

在合作社的发展背景中明确发展初衷，从发展现状中理清存在问题，通过与各国合作社的发展进行比较并借鉴其成功经验，继而找准合作社持续健康发展的方向，是本文对真正发挥我国农民专业合作社的作用进行探讨的思路。基于以上对发展背景和现状的分析，结合我国的实际情况，本文主要从政府与合作社2个角度对我国合作社的发展方向进行探讨。

4.1 从政府层面来说

我国的合作社发展至今，其发展趋势已到了从量变到质变过渡的重要时期。要使政策文件能真正起到促进合作社持续健康发展的催化作用，政策的调整是关键，如由数量扩增到质量提升，由物质支持转向制度建构等[7]。近年来我国在合作社运营的制度性建构方面给予了重视，但总体上来说财政、税收、信贷和生产资料等物质方面的扶持仍然是政策扶持的重点。物质性扶持在合作社发展初期的确是不可或缺的，也是合作社起步阶段的第一推动力[7]。但要使合作社能持续健康地运营下去，不能让其过多地依赖政策优惠，否则容易催生更多空合作社、假合作社，占用国家资源却达不到应有的促进效果，甚至打破合作社群体的平衡，导致劣币驱逐良币的情况。因此，政府需要辅以更多除物质性扶持以外的引导性、规范性政策，如，依托政府的特殊组织资源优势去协调外部关系[7],不断完善制约合作社发展的外部经营环境和相关法律法规，更多地将政策资源向农户组织化能力、管理和运营合作社能力提升建设上倾斜[8]，壮大合作社内核，培育出能真正带动农业生产的合作社。同时，政府也要加强对扶持主体的甄别，建立更严密的遴选机制，维护专项扶持的公平性，走出部门和资本因与高度分散小农交易成本过高而无法“下乡”的困境[11]，确保扶持资金真正惠及合作社本身。合作社的发展是一个循序渐进的过程，而政府需要做的是根据合作社发展的不同阶段，基于其发展特点不断调整政策，将促进合作社发展的推动作用最大化。

4.2 从合作社层面来说

基于我国人多地少且农地细碎化的情况，成立农民专业合作社一直是提高小农户组织化程度，带动小农户增收致富、推动农业现代化发展的重要途径之一。从这个角度来看，能否实现小农户的有效联合，使我国分散、弱小、独立经营的小农户能最大程度地保障自身利益，规避市场风险，减少不确定性，降低交易成本，提高市场竞争力和实现规模经济[12]，是判断合作社能否有效发挥作用的重要依据。商品短缺的时代已经过去，随着人们生活水平的提高，对农产品的要求也从“管够”到“求精”，质量安全、品牌口碑以至营销手段都是重要竞争因素，实现更标准化的种植生产、更规范化的运营管理以及更专业化的营销服务等也将成为优秀农业经营主体发展的趋势。这就意味着，想要从市场竞争中脱颖而出，对于合作社来说，农户间简单的联合已很难从中获得可观的收益，只有形成更深层次的合作，不断强化社员职业教育，提升从业人员整体素质以更好地应对复杂的市场考验；提高经营管理能力和组织化水平，完善运营机制，逐步将合作社规范化；融合更多合作业务并延伸产业链，不仅局限于生产层面，逐步向金融、加工、销售、流通和服务等附加值高、收益大的领域发展，形成小农户间真正意义上的有效联合，从根本上改变农民群体在市场竞争中的劣势地位，切实让农民通过参与合作社获得更大实惠，增强农民专业合作社的实力和吸引力[11]，才是合作社长足发展的内在动力。