村改居背景下社区治理转变——以福润社区为例

吴倩莹

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

2017年，国务院在《关于加强和完善城乡社区治理意见》中指出，城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定［1］。在十九大报告中，习近平总书记要求加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动［2］。

村改居社区是城市化发展的衍生物，也是社会现代化的时代缩影。随着村改居项目的不断开展，社区建设取得诸多成效，城郊基础设施和公共环境得到显著改善，但村改居居民根深蒂固的乡土惯习和异质化的人口构成给社区治理带来了诸多困难。社区治理是社会治理的最小单位，村改居社区治理是社会治理的重要影响因素。因此，推动村改居社区治理变迁对推动城市化进程、提高社会治理水平和治理能力具有重要意义［3］。

1 研究概况

村改居社区具有明显的过渡性特征，其时空演变伴随着各种矛盾与冲突，村改居社区居民的生存环境和发展状况也需要得到社会的关注。村改居社区的空间演变和治理难题成为诸多学者的关注点。空间视角下的村改居社区注重空间演变、社区的空间形态以及这种空间形态演变对社区居民社会关系的影响。社区融合视角关注居民的生计转变和发展情况，关注村民的社区适应性和对自身身份的认同。社区治理视角下的村改居社区主要关注社区中存在的治理难题、社区的治理主体变更以及治理方式改进对村改居社区的意义。

村改居社区作为一种由农村向城市转变的过渡性社区，其治理方式即不同于农村的基层自治，也不同于城市社区的管理方式，其治理模式仍处于不断的探索之中。现有研究显示，社区治理被普遍理解为国家权力实践与基层居民自我管理的有机统一，还可以理解为不同利益主体依据正式制度或非正式的社区规范，通过多元主体的参与对社区中涉及社区居民利益的公共事务进行管理，从而提高社区自治能力，增强社区凝聚力，实现社区多元主体共治［4］。

2 福润社区介绍

2.1 研究方法和对象

本研究选择的调查地点是南京市雨花区福润社区。按照当地建设部门规划方案，原村落于2002年开始丈量宅基地，同步开展社区的建设项目。2008年福润社区项目完工，建成3个主要园区，园区内统一配备一批6层小产权房。2009年撤村并居项目正式启动，许村、刘村、姚家村的村民陆续搬迁至福润社区。自此，许村、刘村、姚家村的村民开始集中居住，形成了多村共居的村改居社区。随着社区建设的不断完善，当前社区的总面积为1.3 km2，建筑面积多达23万m2。社区内建成福润雅居、天虹山庄、泰山公寓等7个“三集中”小产权房集中区和善水湾花园、映月溪山花园2个商品房小区。目前小区共有住房7 650套，小区内的常驻人口为16 570人。福润社区建成时间相对较早，社区内公共服务和基础设施建设基本完成，居民有较长的社区居住体验，因此将福润社区作为调查地点。

2.2 社区现状

2.2.1 居住空间标准化、立体化 进入社区后居民的居住空间发生改变，由零散的、平面的、形态各异的村落住所变为集中的、立体的、标准化的社区，由独立开放的院落变为多住户的封闭单元楼。以许村为例，许村共有村民1 700人，村落中村民的住所大致沿秦淮新河南岸和村落主要道路分布，住房类型大多是独户的平房或是2层楼房，门前屋后有自留地用作蔬菜种植。总体来看，村庄中的网络中心位置是村委会和卫生室。搬迁至福润社区后，村民的身份和住房类型彻底发生改变，村民被统一集中安置在标准化、同质化的6层单元楼中，社区内居民楼分布于社区主干道和绿化带两侧，居委会和生活文化广场位于小区中心位置。

2.2.2 传统空间消失，新公共空间出现 村落中传统的公共空间消失，新型的社区公共空间涌现。在中国农村村落中存在着诸多具有特殊意义的公共空间，如村头路口、村中树林下、祠堂、寺庙等。在村改居后，这些传统的公共空间消失了，新型的社区公共空间逐步形成。随着社区文化广场、社区棋牌室和阅读室的建成，居民享有功能完备、形式多样的社区公共空间。

2.2.3 日常支出增多，生计方式多样 撤村并居后，社区中大部分村民的耕地均被政府征收。村民们失去了土地，也失去了赖以生存的生产资料。许多村民不得不转变生计方式，进入市场化职业竞争中。虽然相对于农村以种植为主的单一谋生渠道而言，村民获得了更多的就业机会，但由于村民整体文化素质较低，且不具备市场所需的就业技能，使得部分村民进入市场化竞争中，却因技能和文化水平不足，存在就业困难的风险。社区内的职业技能培训一般以手工技能为主，村民的就业渠道仅限于进厂打工，就市场平均消费水平而言，进厂打工所获得的劳动报酬低廉且不能充分满足城市高消费的需求。然而，农村自给自足的生活被打破，村民不得不应付城市较高的日常生活支出。此外，失去土地后，村民的粮食无法再由自己供给，生活所需均需从市场中购买，生活成本攀升，加之城市社区需要收取物业费以及社区供暖水电费等额外支出，村民承受了很大的生活压力。

2.2.4 社会交往疏离化、陌生化 齐美尔在其社会互动理论中指出小群体内人际交往更加直接，群体成员有共同的情感和习惯，群体凝聚力强，随着群体数目增多，群体规模变大，群体人员的同质性减弱，异质性增强，群体的协调能力降低［5］。群体内产品分化，亚群体出现，群体整合协调难以实现。在村改居前村民作为村落内群体，交往频率高，日常生活生产联系紧密，是生于此“知根知底”的熟人关系。不同村落间则相对封闭，村民间的交往频率低。在集中安置后，多个村庄的居民被统一安置到社区之中，加之大量外来人口租住于此，社区内流动人口增多，社区人口异质性增强。异质化的人口构成降低了居民交往频率，导致社区凝聚力水平不高。不同村庄的居民之间虽然已经没有了地理空间上的界限，但是其交流交往仍然有限，从而形成半熟人社会［6］。

3 村改居社区的治理困境

3.1 传统惯习延续，引发社区治理矛盾

惯习是一种具有主观能动性有实践意义的性情倾向系统。在不同的场域中，行动者通过感知、行动、思考对客观条件做出反应，并逐渐形成一种具有稳定性意识外化的社会行动，布迪厄将这种行动称之为惯习［7］。村改居社区是在城市化过程中政府自上而下形成的产物，村改居社区的形成更多是为了节约土地资源，提高土地利用效率，而不是农村经济水平提升而自发形成的。通过行政化手段的推进，村改居社区的基础设施和服务水平趋于现代化，但是搬迁到社区中村民的行为和生活习惯明显滞后于社区外在条件的变迁，仍旧保留着原传统农村中的惯习，因此出现私搭乱建、绿化种菜等社区治理困境。

搬迁至村改居社区之后，居民们的居住和储物空间被压缩到每层每户的居民楼中。被压缩的居住空间面积有限，一些生产和生活用具无处摆放，居民往往会通过占用公共空间来扩大私人空间，如占用楼道、车道等。在传统的农村村落中，村民大多有着独户的平房，居住面积大，储物空间多，“公”与“私”的界限并不明显。居民受到“私文化”的影响，很多情况下是谁先占有就是谁的，因此更倾向采取利己行为，从而忽视社区居民的公共利益［8］。

在中国传统思维中种地谋生是天经地义的，我们居于土地之上，取食于土地之中［9］。这种根深蒂固的土地崇拜和乡土文化使得村民在进入社区生活后依旧习惯于对闲置的公共土地进行料理和利用［10］。村民们认为在空余的土地上种蔬菜是对土地的合理利用，能够发挥土地价值，减少生活成本，这种行为是合理的，而并非损害社区公共利益。在社区中，土地不再是居民私有，而成为一种公共空间为社区居民所共同使用，土地由一种生产资料转变为绿地景观的载体。居委会对居民绿化种菜的行为进行劝导教育，但居民仍旧执意占用土地种菜，社区管理人员不得不采取强制手段，铲除居民自建菜地，从而激化了居民与社区管理人员之间的矛盾。

高密度的人群居住给社区环境带来一定压力，社区内的基础设施和公共服务管理与维护也无法仅由居委会提供，因此，社区需要引入物业公司来维护社区权益，提供公共服务。引入物业公司意味着居民需要交纳物业费，许多村改居居民难以接受，从而会滞缴物业费。物业公司因缺少经济收入而无法聘请专业的服务人员，导致社区内基础设施的管理和服务需要无法得到满足。物业公司的难作为和服务不足使得社区业主定期缴纳物业费的积极性降低，从而促使社区居民与物业公司之间的矛盾进一步激化。

3.2 社会交往弱化，社区凝聚力不足

在社区集中安置后，村落在短期内形成空间上聚集，但社会关系并未得到有效拓展，从而形成空间上的城市化与社会上的城市化不同步的局面［11］。村改居后，社区内的居住空间呈现集中化、标准化、垂直化分布，居住类型以联排的同质化单元楼为主，居住模式改变的同时也引发农村传统的社会关系发生变迁。垂直分布的单元楼导致邻里之间的交往受阻，被压缩的居住空间也使得居民的私人空间减少，半私密性的院落空间消失。垂直化的住房模式和居住空间压缩降低了社区居民交往的频率，传统的农村乡土社会网络关系被快速变迁的社区居住模式打破。加之社区内外来人口流入，社区人员异质性增强，居民间缺乏了解，彼此间信任度降低，居民间的交往逐渐减弱。

3.3 人情化治理机制失效，村庄治理秩序消解

中国传统农村的秩序是自发形成的，维护农村社会秩序的基础是日积月累形成的惯习和约定俗成的乡规民约［12］。国家权力和法律规范在传统农村所起到的约束作用是有限的，村民的行事准则主要还是基于传统习俗和群体价值判断。共同的价值观念和传统惯习形成了村民对事物判定的标准，也形塑了村民的行为模式。在撤村并居后，村民们由村落步入社区中，生活状态发生改变，与此同时，社区内的治理班子逐步更新和社区治理体系不断完善，使村民信奉的文化观念和遵守的行为模式受到巨大冲击。人情化的治理机制已不适应人口异质性大、社会交往关系弱化的现代社区，村落中原有的治理秩序逐渐消解。居民受传统惯习影响而表现出的绿化种菜、私搭乱建行为需要统一的社区规范和公民公约来制约。因此，村改居社区要彻底完成由村落向社区的改变、由村民向居民的变更，需要完善治理制度和体系，塑造社区集体共识，形成新的社会秩序［13］。

4 村改居社区治理策略

在中国城市化和现代化进程不断推动发展的背景下，农村通过撤村并居实现了从农村到城市的跨越。但从现实状况看，村改居社区目前仍处于农村社区和城市社区的中间地带，其发展的过渡性和人口的复杂性造成了一系列社区治理的困境，同时也对村改居社区治理提出了更高的要求。在城市化快速发展的时代背景下，结合当前村改居社区中存在的治理难题，需从宏观层面和微观层面来实现社区治理的转变。

4.1 形塑社区公约，实现惯习重构

惯习是个体受到其生活经验影响而形成的，其本身并非一成不变，受个体生活环境和生活经历的影响。简而言之，惯习是某个场域属性对于个体影响的产物［14］。社区居民的惯习是长期居住在传统村落生活生产实践的产物。在进入社区后，村民依据原有惯习对所处的新场域行事，这种行为可能不符合社区的管理需求，从而导致社区治理困难。一方面需要健全社区内相关的规章制度，完善居民公约，在制度层面对居民行为有统一的管理和约束，使得社区居民对其行为有正确的认识，社区居委会、物业公司、居民主体等多主体达成共识［15］。另一方面，社区管理人员需对存在绿化种菜、占用楼道等行为的居民进行宣传教育，遏制社区中任意占用公共资源的不良之风，营造文明社区。

4.2 打造新型公共空间，促进居民日常交往

村改居社区的建设规划多为政府交由开发商负责，以利益为导向的开发商更加关注能够带来利润的居民楼和商品房，而对利润薄弱的社区公共空间投入较少。村改居社区的基础设施相较于传统的农村社区更加完善，但与成熟的城市基础设施相比仍然存在较大差距，社区存在着基础设施和公共空间不足等问题。完备的基础设施、人性化的社区公共空间能够减少社区居民之间的矛盾，促进居民日常交流往来，提升社区居民的生活质量。上级街道管理部门应合理配置村改居社区建设资金，增加对社区公共空间建设资金的投入，减少村改居社区自主审批流程，推动完善社区公共空间建设［16］。

4.3 调动多元主体参与，塑造社区凝聚力

村改居社区的居民主体是村落移民和外来流动租户，总体来说受教育程度低、文化素质不高，对社区公共事务的参与和管理意识不足。社区与居民是一体的，社区的发展是以人为本的［17］。调动居民参与社区治理的积极性需要从社区文化建设和机构建设两方面开展。一是社区居委会需积极组织社区文化活动，促进社区居民交往，提升社区居民的集体认同感。社区应尊重村改居居民的习惯喜好，结合当代城市文化开展居民乐于参与的活动［18］。通过形式多样的文化活动，鼓励居民打开心扉，加强沟通；通过城市文化的熏陶，实现从生活习惯到思想观念现代化的转变。二是社区可逐步建立由社区业主为主要成员的社区业主委员会，表达社区业主的诉求和意愿，协助和监督社区物业和居委会开展社区工作，逐步增强社区居民的主人翁意识，提高居民参与社区事务的积极性。

4.4 积极发挥基层党组织作用，打造多元治理新格局

基层党组织是社区治理的领导者，需要发挥基层党组织在社区治理中的领导作用［19］。积极引导党员参与社区活动，发挥党员干部的先进性，积极为社区建设做出贡献。从村落到社区，从村委会到居委会，不仅是居住空间和基础管理名称的变迁，也是治理主体组织机构和管理模式的改变。原村委会领导班子熟悉村民情况，更能获得居民认同，但也会延续农村的人情治理、经验管理模式，往往不能应对社区人口异质性高、密度大所产生的问题。因此，村改居社区的管理体系需实现人员的合理配置，从组织结构上实现从村委会向居委会的转变。社区治理主体应从单一主体转变为多元主体，通过引导居民自治，发挥市场效用，坚持政府引导，强化制度规范，打造多元治理格局［20］。构建政府、社会组织、社区居民多元主体协调共治的治理格局。

5 结语

撤村并居是推动城市化发展的重要举措，村改居社区是时代发展的产物。村改居社区本身具有一定的复杂性和特殊性，其发展存在着一系列的问题，造成社区治理的困境：社区居民生活习惯难以改变，未实现人的城市化，社区中不文明现象屡屡出现；社区居民文化水平低，居民自治意识和自我管理能力低下；社区治理能力不足，社区治理组织和结构混乱，社区制度和规范建设不完善，社区居民交往不足，集体意识不足，缺乏凝聚力等。社区治理中面临的一系列问题阻碍了村改居社区的良性发展，需要政府、居委会、居民、社会组织等协调合作，通过多方主体协调共治，打造村改居社区治理新格局，消除村改居社区向城市社区迈进的障碍，实现村改居社区向成熟的城市社区转变。