乡村振兴战略背景下农村基层治理的法治化路径探究——以百色市为例

欧致畯

党的十八届四中全会就依法治国、农村基层的法治化治理作出了明确指示，即：要全面推进依法治国发展战略，并强调了农村基层治理的法治化是全面推动我国依法治国的基础与重点[1]。关于乡村振兴发展战略，在党的十九大就有明确指示，习近平总书记指出：在我国广大农村地区实施全方位和全局性的乡村振兴战略，关系到国家总布局的全局性、长远性和前瞻性，这一发展战略从政治、经济、文化和生态等各个方面提出了农村发展的具体要求和实施路径。依法治国的目标包含我国社会各个方面，而农村作为基层地区，由于人口基数庞大、经济相对落后，想要在农村基层地区全面推进依法治国，就必须要先实现农村基层治理的法治化[2]。本文之所以提出将这两项国家发展战略联合起来推进治理农村地区，其一是因为这两个发展战略具有良好的融通性，依法治国和农村基层的法治化治理实践可以为乡村振兴发展战略提供一定的实践基础，让乡村振兴发展战略可以在农村得到顺利地实施。其二是因为长期以来我国城乡地区的“二元结构”体制使得我国农村基层治理变得困难而复杂，我们需要借助乡村振兴战略发展的“东风”推动农村基础治理的现代化和法治化进程。

基于此，本文聚焦于乡村振兴战略发展背景，以广西百色市为调研对象，重点思考了农村基层治理的法律法规、如何明晰农村基层治理的主体权责、如何增强农村基层治理的队伍力量、如何营造农村基层治理的文化环境等。这些研究重点可以为案例地区实现农村基层治理法治化、推动乡村振兴战略的实施等提供重要的理论指导依据。此外，本文在研究过程中引进现代法治理念，将国家法律、乡规民约等多重规范一起融入案例地区的农村基层治理工作中，构建出多元主体协同治理农村基层的合作机制，这对于保护基层民众的合法权利、化解基层社会的矛盾纠纷、维护基层地区的长治久安等都具有重要的现实意义。

一、概念界定

（一）农村基层治理

农村基层治理顾名思义为农村基层地区的法治化治理，这一治理范围主要限定在农村基层地区，指的是多元治理主体在现有的法律法规框架之内，对农村基层进行共同管理事务、共同维持秩序、共同进行社会治理的过程。对农村基层进行治理的最终目的都是为了维护农村地区的和谐、稳定与发展[3]。

本文所限定的农村基层治理区域为广西百色市农村地区，案例地区农村基层治理具有以下几点特征：其一，村民可以民主参与村公共事务管理过程，这需要村民在相关法律法规框架的约束之下，自觉主动地行使治理权利，对农村治理与发展提出自己的想法和意见，使农村基层治理更加法治化和民主化。其二，政府所行使的权力要与村民的自治权利划清界限。当前部分政府对村“两委”还存在管控过多的情况，这使得村民自治参与基层治理工作需要在基层政府全程参与下才能够进行，这是行政权与自主权没有明确界定的表现，应该划清。其三，鼓励多方主体参与农村治理。随着农村基层社会的不断发展，当前许多农民协会和基层社会组织力量也在逐渐壮大，鼓励这些主体积极参与农村治理工作可以让农村基层地区的利益得到最大化、合理化的分配[4]。

（二）农村基层治理的法治化

农村基层治理法治化指的是在县级以下行政机关、司法机关、社会组织、普通民众的多元参与之下，依靠法律法规的约束对农村基层展开依法治理的过程。农村基层治理非常强调多中心治理理论，并且以“法治”为手段、以“规范使公权力”为核心、以“宣传法治精神和弘扬法治文化”为宗旨，逐步完成依法执政、全民守法、造福人民的终极目标，并促进农村基层治理进入规范化和制度化轨道。

由此可见，农村基层治理的法治化既包含了国家法律、行政法规，还包含了各村基层所实施的村规民约等“软法”，所以在推进农村基层治理的法治化过程中，相关实施主体更加要强调“权利与权力的统一”，对农村基层民众的自治权提供有力保障，确保基层民众可以维护自身合法权益，并愿意参与到治理基层事务的工作中去。当前我国农村地区所实施的乡村振兴战略是基于依法治国的理念提出的，实现农村基层治理的法治化既是乡村振兴战略的目标，也是依法治国、依法治理农村的必然选择。

（三）乡村振兴战略背景下农村基层治理的法治化

将乡村振兴战略运用到农村基层治理的法治化过程中，可以有效解决我国农村“三农”问题，并加快形成农村政府主导的、公平公正化的、可持续发展的公共服务治理方式[5]。实践表明，推进乡村振兴战略的实施必须建立在对农村基层社会的有效治理之上。在这一过程中，我们既离不开法律法规的保驾护航，也离不开对人们行为进行有效约束的规范治理。所以在推进农村基层治理的法治化道路上，我们更加应该贯彻和落实好乡村振兴的发展战略，用法治思维、多元化参与治理的方式来实现农村基层地区产业、人才、文化、生态等相关项目的振兴。

本文认为，立足于乡村振兴发展战略发展农村基层治理的法治化路径，其内在逻辑的关键是需要我们理清楚“主体”和“对象”的关系。在农村基层治理的过程中，基层政府、村“两委”、村民监督委员会和村民自身是治理的主体，这些主体需要相互配合、相互监督、相互合作，才能够共同构建出合理健康、公平公正的治理环境、治理秩序。其中：基层政府发挥的是引导性作用；村“两委”是农村基层治理的领导核心；村民监督委员会起到的则是公示和监督作用，可以让村“两委”的权力在“阳光”下运行；而村民们既是农村基层治理的管理者，更是农村基层治理的享受者，其起到的是监督和奉献双重作用。因此，将乡村振兴战略运用到农村基层治理的法治化过程中，其本质就是要基层政府、村“两委”、村民监督委员会和村民们紧密合作、相互配合，共同营造良好的农村生产和生活环境，有效推进农村基层治理[6]。

二、百色市农村基层治理法治化现状

（一）建立了以党组织为核心的领导机制

在农村基层治理法治化道路上，广西百色市一直坚持以党建为引领，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，建立了以下领导机制：

1.建立了“一委两会三中心”的农村基层治理体系

2019年，百色市委就农村基础治理法治化召开了四届九次全会，会中提出了“一委两会三中心”的农村基层治理体系，并先后印发了《关于进一步加强和改进乡村治理的实施意见》《2020年乡村治理重点工作任务清单》等指导文件，将百色市12个乡镇、123个行政村（社区）作为百色市首批农村基层治理法治化的示范村镇[7]。

2.多形式并举，持续强化基层党组织的治理引导作用

从2020年初开始，百色市就采用了公开选拔、乡贤选举、上门请贤的形式，为全市农村基层配备1.4万个“两委班子”，其中5300多位领导干部组成了农村基层治理导师队伍，并与1890位村支书达成了结对帮扶关系，培育了5万多个党员中心户，使得百色市农村基层建立起行政村党组织—村级党小组—党员中心户的“三级网格”引导治理体系，激发了百色市农村党组织的治理新活力。

3.开展农村示范创建工作，进一步增强全市党组织政治引领作用

当前，百色市农村基层治理已经基本形成以党组织为领导、以村民自治组织和村务监督组织为基础、以村民理事会以及其他农民组织为补充的治理机制。此外，百色市还出台了促进村党组织书记能力优化提升的“1＋5”引导文件，对全市1854位村（社区）的党组织书记进行了全员轮训，促使了农村基层党组织引领机制的进一步提升，村干部、干事们的工作热情更加高涨。

（二）构建了基层治理法治化的协同机制

为了加快农村基层治理法治化建设，百色市在基本完善了农村治理制度的基础之上，构建了基层治理法治化的协同机制。

1.建立了全县、乡、村共同作用的社会治理体系

当前，百色市一共建立了123个示范性基层治理村落，建立了以自然村为单元的村民自治制度，在“为民服务”“移风易俗”“促进‘四治’融合”这几个方面起到了重要作用。村民理事会、监事会等村级自治组织的协同治理，让农村基层自治功能得到强化，也提高了群众对农村治理法治化的满意程度。以那坡县为例：这个县同步推进边境治理和乡村治理，在不断提升基层农村治理现代化水平的基础上，还让群众的满意度提高到了99.05%，在广西排名第三。

2.依托协同管理和监督机制成立了村民理事会

百色农村基层村民理事会的成立，让村“两委”和村民小组之间有了沟通的“桥梁”。通过村民理事会的协同治理，农村基层法治保障得到了很大提升，智慧治理的好处也日益凸显。以田东县为例，该县很早就推进村民理事会的建立，在坚持党建引领的基础上，探索出改善农村法治环境的新模式和新道路，实现了农村基层由“管理民主”向“治理有效”的转变，被评为全国乡村治理示范村。

3.依托“农事村办”和“一办三中心”凝聚干部力量

当前百色市已经整合了全部乡镇各办、站、所的党员干部力量，将乡镇服务窗口设立到每一个村屯中，使农民不用出村子就可以享受各类产业服务、社会服务、政策法律服务等，极大地增强了党员干部的凝聚力和号召力。以凌云县为例，该县目前已经完全实现“农事村办”和“一办三中心”的协同治理机制，并在2020年获得了“乡风文明”“治理有效”“生态宜居”等光荣称号，是百色市农村基层治理的示范县[8]。

（三）形成了基层治理的法律与政策机制

有法可依、有政策可循是实现农村基层治理法治化的基本保障，当前百色市在国家基层治理法律法规文件《村民委员会组织法》《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》等基础之上，对基层治理的法律与政策机制进行了如下工作：

1.创新农村基层普法活动新形式

诸多农村基层依托“一月一镇一法”的专项宣传活动，用深入浅出的语言将《拆迁条例》《土地法》等与农民们息息相关的法律文件、普法书籍等宣传到户，让普通民众也可以有学习法律法规的法治环境。

2.扎实推进了农村行政执法整治问题

为了依法纠正和严肃查处农村基层执法人员的执法不公、随意性执法、选择性执法等问题，百色市委下发了《百色市开展行政执法突出问题整治工作方案》，不仅优化了农村基层的营商环境，还营造出了公平正义的执法环境[9]。

3.依托基层公共服务中心开展法律援助服务

为了落实各项普法规划，百色市在广大农村基层地区建设法律公共服务中心，让村民们足不出户村就可以享受到法律法规的咨询服务。同时为了创新治理法治化机制，许多农村地区还成立了村级调解中心，专门解决农村基层法律纠纷，尽量为农村基层营造稳定、安全的法治环境。

（四）坚持了治理的德治与法治结合机制

德治在农村基层治理工作中具有很好的软实力作用，百色市在农村基层治理法治化路径上，一直坚持建立以文养德、以法促德的德治与法治相结合的治理体系，并取得了以下成效：

1.以“三个一”工作法展开治理

各乡村基层在弘扬乡贤文化、紧抓社会主义核心价值观治理主线的基础之上，还实施了“挖掘一批新乡贤”“规范一个村民约”“整理一批家风家训”的“三个一”工作法，让乡村干部、乡里贤人适时对村里不当言行进行公开批评，引导农村基层民众们不搞封建迷信、不铺张浪费、不大操大办，使村民们尽量养成健康的生产和生活方式[10]。

2.组织志愿者队伍服务乡里

当前百色市有许多农村基层组织有号召力的党群群众、乡贤人才成立志愿者队伍，对农村基层展开卫生整治、帮扶贫困等活动。这些志愿者服务乡里的活动就是德治辅助法治的具体表现形式，受到了群众的一致好评。

3.开展以家风促进村风建设活动

当前百色市有许多农村还动员了村里每一户人家签订破除陈规陋习承诺书、遵守村规民约承诺书等，并将家规、家训等打印出来张贴上墙，通过正面引导的方式，在农村基层树立起家家和谐、人人向上的良好村风。

三、百色市农村基层治理法治化存在的问题

（一）治理法治化的法律法规不健全

当前百色市农村基层地区基本的法律体系是有的，但是由于农村区域比较大、农村社会生活矛盾比较复杂，所以其所涉及的农村治理法治化法律法规还存有诸多不足之处，这些不足之处主要体现在以下两个方面：其一，在立法方面缺乏系统、具体且规范的法律法规条文。现有法律法规在立法上缺乏农村调研的基础，没有重视基层农民的现实需求，比较重视部门与地方的利益，这种情况非常容易引起群众的不满。其二，在法律适用方面还存在诸多执行冲突。基层法治管理过程中某些乡规民约与法律精神相违背，有些又与当地政策相违背，并且在法治实践过程中村民自治组织也没有尽到监督的义务，就使得现有许多法律法规、乡规民约等逐渐丧失了公信力[11]。

（二）治理法治化的主体权责不明晰

当前百色市农村基层地区还存在治理主体权责不明晰的情况。按照善治理论和多中心治理理论，推进农村基层治理法治化的主体不仅有政府部门还有村“两委”、社会组织和乡贤团体，需要各方广泛参与、积极配合。这样治理主体才能够形成1+1＞2的合力[12]。但从目前农村基层治理现状来看，政府管控过于严格，治理主体力量不平衡，权力越位、错位、缺位现象严重。存在党委政府积极动员布策，但部门和基层往往只是会上听一听，缺乏落实到位的干劲；基层政府与村“两委”经常博弈、村党支部与村委会权责不明、农民主体和社会组织力量分配不均衡等问题。

（三）治理法治化的队伍力量较薄弱

近年来，百色市农村基层的法制队伍得到了不断扩充，例如基层法制干部人员数量趋于稳定、为民服务的法治意识有所提升。但现阶段基层法治队伍建设方面还存在诸多问题，例如：政府法制机构人员编制不足，法律工作人员专业素质不高、整体执法水平低等。治理法治化的队伍力量如果较为薄弱就难以胜任农村基层复杂的治理工作。并且如果基层法制机构的级别与其所承担的职责不相适应，便无法贯彻推进农村基层地区治理法治化的深入开展[13]。

（四）治理法治化的文化环境较缺失

部分百色市农村地区的村民从小受小农思想和农耕文化的影响，村民在遇到问题的时候往往不会通过法律途径解决，而是依靠村里的势力或者寻求村委会的帮助来解决，有些老实的农民遇到不公平对待时甚至会选择忍气吞声，其实这与农村地区法治文化环境的缺失相关，很多人有“信访不信法”的错误想法[14]。此外，一些部门有法不依、执法不严、以权压法的现象仍然存在，法律公信力较低，这些都是农村基层地区法治文化环境缺失的表现。

四、乡村振兴战略背景下百色市农村基层治理法治化的路径

（一）健全治理法治化的法律法规

法律法规体系是乡村振兴背景下农村基层治理法治化的重要依据，因为实现法治和善治的前提依据是要有法可依、有法可行、有法可信。基于此，百色市在依托乡村振兴战略发展农村基层治理法治化的道路上，应健全治理法治化的法律法规。

1.根据基本法律完善村治理相关规定

在遵循宪法和其他法律规定的基础之上，对农村自治权利的范围和方式进行明确规定，推出《村民委员会组织办法》和《农村民主管理办法》等，以保障我国宪法和相关法律更好地适用于百色市农村基层。又如对村“两委”的选举办法、村务公开制度等进行明确规定，进一步规范村级选举制度，规范基层乡规民约的自治制度。

2.根据宪法精神修订和完善乡规民约

采用政府主导的方式，在法律法规制定专家的帮助下，根据农村基层的基本情况，制定和完善乡规民约，明确村规民约的效力、性质等，使其在调解农村各方利益关系中发挥作用。

3.要对违法违规的乡规民约进行撤销

因为乡规民约里融入了大量的民俗风情、人情世故等，有些规定和约束难免会与我国现行法律法规精神相违背，这就需要相关部门组织好法律专家对过往的乡规民约进行再三审核，及时修正违法违规的内容，使乡规民约符合乡村振兴战略的治理法治化精神。

（二）明晰治理法治化的主体权责

党的十九大报告将“治理有效”作为了实施乡村振兴发展战略的总要求之一，所以建立起全方位治理体系的农村基层治理制度，是夯实乡村振兴战略的有效方式[15]。基于此，百色市在依托乡村振兴战略发展农村基层治理法治化的道路上，应明晰治理法治化的主体权责。

1.转变政府职能

在这一过程中百色市基层政府应完善和建立权力清单，设置好政府公权的边界，在接受全社会的检查和监督的前提下，做到“法无授权不可为”“法定职责必须为”。此外，相关基层政府还应该明确自身在基层治理法治化中所扮演的角色，鼓励村“两委”、第三方社会力量、村里民众等积极参与农村基层治理，化独权干涉为引导和监管，依法引导农村基层治理力量的分工合作，并对村“两委”、第三方社会力量、村里民众等参与治理行为进行依法监督，最终保障农村基层治理工作可以依法有序地推进。

2.加强基层党组织建设

百色市基层政府应在建设好各项基层服务型党组织的基础上，优化基层治理结构和治理方式，为村民们落实快速见效的公共服务，确保乡村振兴战略各项工作都能够落地成效。此外，各党组织还应发挥好模范带头作用，村书记和村“两委”要带头学法、用法，牢记党的章程，自觉接受基层民众的监督，在协调村中各类矛盾的过程中，积极宣传党员干部的先锋带头作用，从而凝聚农村基层的群众基础。

3.充分发挥民间社会组织力量

百色市农村基层政府应搭建好服务平台、提供好财政支持，鼓励和支持发展农村农民组织来共同治理农村，这样可以打破基层政府单一主体治理农村的局限性，使民间社会组织可以参与到农村治理。此外，农村基层政府还应该完善民间社会组织的选举制度、管理办法和监督条例，让法律法规、舆论监督可以对民间社会组织进行有效监督和合理引导，提高民间社会组织的权威性，提升其在农村基层治理的有效性和规范性。

（三）提高治理法治化队伍力量

要善于运用法治思维与法治方式选拔人才、培养人才，进而让农村基层法治队伍更加专业化、正规化、职业化[16]。基于此，百色市在依托乡村振兴战略发展农村基层治理法治化的道路上，应增强治理法治化的队伍力量。

1.执行农村基层法治人才考核标准

适当增加基层法治人才队伍编制数量，坚持凡进必考、逢考必严的原则，严格把握上岗标准和资格管理，对于资格和资历都不达标的人员进行有效清除，对于在岗工作考核不合格的人员进行教育肃清，力求维护农村基层法治人才的高素质。

2.保证农村基层法治人才队伍供给

建立一定的奖励和激励机制，推动治理工作机制的下沉，让更多的法律从业者依托农村项目或者农村企业下放到农村，为村民们提供法律咨询、法律调解和法律援助等服务。此外，还应该制定人才引进鼓励政策，多开展法律学术人才交流活动，努力吸引专家、学者型人员深入农村一线，为基层治理法治化建言献策。

3.加强农村基层法治人才教育培训力度

在教育培训上率先要加强的是理想信念教育，将思想政治教育放在首位，才能够增强基层治理人才的责任意识和担当意识。定期组织基层法治队伍对法律法规知识进行集中学习，使执法人员在解决村民纠纷的时候，可以运用法治思维和法治方式，并确保基层法治队伍在行使公共权力的时候能够做到自觉维护法律的权威性。

（四）营造治理法治化文化环境

在农村基层实施治理法治化是积极践行乡村振兴战略总体要求的有效措施之一，在这一过程中离不开积极向上、勇于争优的法治文化环境的影响和引领[17]。基于此，百色市在依托乡村振兴战略发展农村基层治理法治化的道路上，应营造治理法治化的文化环境。

1.积极开展农村基层普法宣传活动

通过本地电视台、电台、各类互联网宣传平台，将贴近民众生产和生活的各项法律法规、“三农”政策等宣传到位，让民众们有更多机会认识到农村基层治理法治化的好处。此外，还可以通过联系村里的普法联络员、法律方面的讲师队伍等，到农村基层开展普法进农村的主题活动，为民众们多展示一些不尊法守法、知法犯法的反面教材，使民众们在潜移默化之中学习到治理法治化的重要性，增强法律法规在民众生产和生活中的影响力。

2.积极营造农村基层法治文化氛围

在建立健全农村基层法律公共服务体系的基础之上，建设公共法律服务中心或者法律服务站，让村民们不出村子就可以解决法律疑问，使村民们感受到学法和用法的好处。此外，还可以在村子里建设法治文化长廊、法治文化广场、法治文化公园等，让村民们在具有乡土气息的法治文化氛围中养成守法、懂法的社会秩序。

3.积极补充农村基层法律法治教育方式

在基础教育阶段提高法律教育在文化课教育中的比重，在农村地区建立先进的法律教育平台，例如建立农村法治书屋、农村法律远程教育、提供法治教育相关的书籍和视频等，给年轻一代灌输积极的法治思维，使下一代青少年学生尽早建立“权利公平、机会公平、规则公平”的法治思维。

五、结语

百色市农村基层在“一委两会三中心”的农村基层治理体系的引导之下，建立了以党组织为核心的、融合了自治、法治、德治、智治的管理机制，使百色市农村走出了一条独具特色的农村基层治理的法治化之路。从百色市农村基层治理法治化的路径可知，广阔的农村基层作为我国社会主义建设的重要部分，直接影响到我国现代化、法治化发展进程。随着乡村振兴战略的推进，广大农村基层地区能够依托战略的指导，逐步完善治理的法律机制和各方建设，让乡村振兴发展战略更好推进的同时实现农村基层地区的治理法治化。