中越边境地区开放政策对比研究——以中国文山与越南河江为例

李宏艳，左 霞，刘金萍

边境发展状况与内地发展息息相关，党和政府非常重视边境建设，改革开放以来，推出了许多推动边境地区开放发展的优惠政策，如兴边富民政策、沿边开放政策等。1992年，中国实施沿边开放战略；2007年中共十七大提出了“提升沿边开放”，开启了中国第二轮沿边开放的序幕；中共十八大进一步明确扩大沿边开放，全面提升开放水平。

边境政策是指国家根据边境地区的政治、经济、社会、民族的现状、发展和需要，为了实现、维护本国人民的利益，在边境地区制定并付诸实施的一系列专门的法律法规、条例和措施[1]18。如边境贸易政策、边境教育优惠政策、兴边富民工程、边境基础设施建设等。一个国家要发展，就要打开国门“走出去”，以开放的姿态走向国际舞台，沿边开发开放政策作为一项激励型公共政策，旨在推动边境地区对外开放和经济社会可持续发展。该政策对于促进边境地区经济、文化发展的成效不仅取决于该政策对于目标区域的适用性，也取决于边境地区政府对于该政策的整合和执行能力。

长期以来,中越边境政策在两国边境地区政治、经济、文化关系方面发挥着积极的重要作用，好的政策不仅能促进边境地区经济贸易发展，还能在人文交流方面发挥重要作用，好的边境政策对内有利于增强民族团结，稳边固土，对外有利于巩固和发展毗邻两国的睦邻友好关系。因此，将中越两国开放政策进行对比研究，对提高中越边境地区边民生活质量、促进边境地区经济快速发展具有非常重要的意义。

文山州地处云南省东南部，是我国30个少数民族自治州之一，文山州东南部边境与越南河江省、老街省接壤，边境线长438公里，东部与广西相邻，是“一带一路”倡议中中国—中南半岛经济走廊的重要节点。相比于中越其他边境地区及边境口岸的发展，如东兴口岸、凭祥口岸、龙邦口岸、河口口岸等，目前文山州边境三个口岸是发展相对滞后的陆路口岸，文山州地区经济发展缓慢、基础设施不足、交通不便等，阻碍了文山州对外开放发展。但是文山州与毗邻的越南河江省地理条件相似，双边各领域的交流与合作密切，且文山地区生态种类多样，自然资源较为丰富，具备发展对外开放边境全产业链的条件，以上种种相似的条件也是本文把中国文山州与越南河江省作为研究对象的主要原因。

一、中越边境地区开放政策相关概念的界定

对外开放是我国一项长期的基本国策，开放是中国经济腾飞的一个秘诀，也是中国全面建成小康社会的一件法宝，对外开放具有两层含义：一方面是指国家积极主动地扩大对外经济交往；另一方面是指国家放宽政策，放开或者取消各种限制，不再采取封锁国内市场和国外投资场所的保护政策，发展开放型经济。“十三五”规划指出：“开放是国家繁荣发展的必由之路。必须顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，奉行互利共赢的开放战略。”为了加强边境管理，保持边境地区安全稳定，促进边境地区对外开放和经济社会发展，加快面向南亚、东南亚的辐射中心建设，根据有关法律、法规，结合云南省实际情况，2016年云南省人大制定《云南省边境管理条例》，对云南边境进行系统的规划与管理①参见《云南省边境管理条例》的规定。。深入贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记考察云南重要讲话精神，坚持改善沿边群众生产生活条件与精准脱贫攻坚、民族团结进步、乡村振兴、美丽文山建设、稳边固边相结合，进一步加强沿边地区发展的整体性，围绕兴城镇、惠民生、促开放、固边境实施的任务和工程，对云南边境地区的发展进行规划。

沿边开发开放政策作为一项激励型公共政策，旨在推动边境地区对外开放和经济可持续发展[2]。云南省地处中国西南边陲，面向东南亚，与越南、老挝、缅甸接壤，有漫长的边境线，在边境地区设置了许多边境贸易点和口岸，边境地区是指当地与毗邻国家接壤的县级行政区域。两个相邻的国家，有民族跨境而居，有相似的生活习俗，来往密切，为此专设边境通道。边境通道是指经省级人民政府批准开通的供边境地区居民出入国境探亲访友、求医治病、从事商品交易以及参加传统民族节日联谊等活动的道路和渡口②参见《云南省边境管理条例》的规定。。中国在对外开放政策方面有明确的界定，如《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发〔2015〕72号），对沿边开放政策进行了明确定义，并发文加强对边境地区进行开发和建设。此外，《文山州“十三五”沿边开发建设发展规划（2016—2020年）》（文商发〔2016〕195号）对文山州边境贸易全产业链进行统一规划，目的是加强边境贸易各个产业链环节的规范化管理，深入发掘区位优势，整合特色资源，构建并完善长效机制，促进边境贸易的长期可持续发展。综上，各种相关文件和规定针对中国边境地区边民发展出台的相关政策，都有明确的定义和规划。

越南政府先后颁布实施涉及边境对外开放的相关政策。越南政府2003年6月11日颁布120号文件，批准实施《到2010年越中边境地区经济社会发展战略》，2005年颁布“60号决定”，批准实施《到2010年稳定越中边境各乡居民点的规划》[3]158。在实际的边境经济贸易往来中，越南的边境贸易是在正规贸易形式下进行的，所有的货物进出口业务都是在两国规定的陆路口岸和边民互市点开展。边境口岸是根据两国政府签订的边界协定，在边境地区的交通要道处设立国际口岸、国家口岸和通道口岸，一般在开展口岸贸易的边境地区设置口岸贸易区，它是指越南政府决定成立的关于发展经济的贸易区[4]。这些政策的颁布实施说明越南政府重视越中边境地区的建设，在一定程度上满足了保持边境地区社会稳定和守土固边的战略性需要。

二、中越两国边境相关政策协定

中越两国边民有许多跨国居住的民族，同饮一江水，日常往来十分密切。随着中越友好合作关系的发展和深化，中越两国政府围绕边境地区达成了各方面双边协定，规范双边的交往合作。1991年11月7日，两国政府签订《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府关于处理两国边境事务的临时协定》，是为了互相尊重两国主权和领土的完整，发展两国关系，方便两国边境地区人民的生活和往来而制定的协定。1998年10月19日，两国签订了《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府边境贸易协定》，为了加强两国睦邻友好关系和在平等互利的基础上促进两国边境地区的贸易合作。1999年5月31日，两国签订了《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府关于共同建设河口—老街南溪河界河公路桥的协定》，为促进两国友好关系的进一步发展，适应两国间经济贸易及客货运输增长的需要。1999年12月30日，《中华人民共和国交通部和越南社会主义共和国交通运输部关于实施两国政府汽车运输协定议定书》是为开展两国间汽车客、货运输而签订的，《中华人民共和国和越南社会主义共和国陆地边界条约》是为把两国间的边界建设成为一条永久、和平和稳定的边界。2002年4月4日，两国政府签订《中华人民共和国水利部与湄公河委员会关于中国水利部向湄委会秘书处提供澜沧江—湄公河汛期水文资料的协定》[5]，为满足左江下游防洪减灾需要，商定由越方向中方提供上游河段水文报讯服务等。这些协定为中越边境各省各县各地区、各行业、各企业进行合作与发展、密切往来奠定了法律基础，也为边境发展创造了有利的条件。“外事无小事”，这需要有一个运行良好的边境维护与管理体制机制，同时这些条例也是中国边疆治理和维护体系的依据与保障。

三、中越边境地区开放政策结构差异

中越边境政策由国家层次和地方层次这两个基本层次的政策法规构成。中国与越南国家层次政策法规都由三类组成，中国政策是由基本法、具体法规、国家民族政策或区域发展政策的优惠政策等三类构成，如《国务院关于加快沿边地区开发开放的若干意见》（国发〔2013〕50号）、《中华人民共和国边界事务条约集》（2004年2月）、《云南省边境管理条例》（2016年）、《云南省深入实施兴边富民工程改善沿边群众生产生活条件三年行动计划》（云政办发[2015]57号）、《文山州“十三五”沿边开发建设发展规划（2016—2020年）》（文商发〔2016〕195号）①参见文山州人民政府商务局发文，网址http://www.ynws.gov.cn/.等具体的政策规定。这些政策是中央与地方政府从上至下根据中国边境的实际发展情况，有针对性地提出的政策规定，有利于改变边境落后、缓慢的经济发展状态，促进中国边境经济健康发展和提高边境人民生活水平，这些政策是中国边疆治理体系的一部分，同时也是为了促进边境地区对外开展交流合作，打造边境地区的品牌，让更多边境品牌走出国门。

越南边境政策由各种基本政策、边境口岸经济区政策、各种边贸管理政策三类组成，如《外汇管理条例》《海关法》《关于边境口岸经济区的政策》《到2010年越中边境地区经济社会发展战略》等文件[3]107-113，这些政策是越南鼓励边民发展生产、安心生活，保持边境地区社会稳定的基础。边境地区聚集多个少数民族，这些民族经济社会发展水平不一，每个民族都有自己独特的习俗和宗教信仰，国家根据国情不同而制定不同的边境政策。

根据两国国家政策层次来分析，中国边境地区开放政策都是按照自上而下、从中央到基层、从高到低的层次来进行分类，且各地方政府根据当地情况可制定政策或者文件。中国长期以来民族分布以大杂居、小聚居为主，且中国人口、资源分布和经济发展不平衡，只有实行中央与地方政策的正确决策，中国各民族才会得到全面发展，各民族地区才会拥有更多自主权，促进民族地区发展本民族特色。而越南政策主要是分类别，如口岸经济、文化等，针对每个具体问题由地方政府出台相应政策，由国家高层统一颁布。如老街省政府在国家关于口岸经济区相关政策的基础上，于2002年颁布了四个重点有关经济区发展的优惠政策的相关决定（496QD-UB号文件）[3]158，在一定程度上满足了边境地区社会稳定和守土固边的战略性需要，也突出了越南政府重视越中边境地区建设的决心。

四、中国文山州与越南河江省边境地区开放政策对比

中国文山州与越南相互接壤，其与越南河江省接壤的国境线较长，三个对应的口岸作为两国主要往来通道，还有各地边民互市点和边境通道。其中，中国天保口岸与越南河江清水河口岸的合作与发展日渐增多，且文山州与河江省众多边境县、乡、村寨已缔结友好关系，促进双边边境社会稳定发展，因此文山州是对越开展边境合作来往的重要前沿地带。边境地区开放政策的内容繁多，但文山州与河江省边境开放政策表现较突出的是在脱贫政策、口岸贸易、人文交流、边民享受政策成果等方面，因此本文主要是从这四方面进行对比。

（一）脱贫济困方面

2020年是中国西部地区脱贫的重要时间节点，各地都展开了轰轰烈烈的脱贫工作，并取得了可喜的效果。文山州是云南省经济社会发展较为滞后的地区，经济发展缓慢，产业单一，广南县、西畴县、马关县、麻栗坡县等县份到2020年11月份才先后摘掉贫困的“帽子”。为落实习近平总书记考察云南时的重要讲话精神，着力解决好沿边地区群众的贫困问题，文山州政府结合《云南省深入实施兴边富民工程改善沿边群众生产生活条件三年行动计划（2018—2020年）》，制定适合文山州具体情况的政策，并颁布《文山州推进兴边富民工程改善沿边群众生产生活条件三年行动计划（2018—2020年）》①参见文山州人民政府印发的《文山州推进兴边富民工程改善沿边群众生产生活条件三年行动计划（2018—2020年）》。。这项计划实施范围为麻栗坡、马关、富宁3个边境县的14个沿边乡镇145个行政村（社区）和1个沿边农场，覆盖2624个自然村101746户428689人②数据来源于笔者于2020年8月20日在文山州的调研。。该沿边三年行动计划与2015年到2017年实施的第一轮沿边三年行动计划相衔接，采取由边而内、梯次推进的方法，按照“五通八有三达到”的要求继续推进改善沿边群众生产生活条件的各项任务实现，范围增加到沿边14个乡镇的所有行政村。另外，加大新型城镇化建设力度，把沿边城镇建设提升作为重点加以突出。该沿边三年行动计划与扶贫规划紧密衔接，与脱贫攻坚同步实施，使得沿边贫困村有更加完善的基础设施、公共服务和产业发展基础，有力助推沿边地区脱贫目标实现。而且该沿边三年行动计划与兴边富民工程“十三五”规划也相衔接，是文山州落实兴边富民工程的具体化，主要针对改善沿边地区群众生产生活条件，项目内容更加具体和细化。文山州通过两轮沿边三年行动计划的实施，继续改善沿边群众生产生活条件，2020年末边境地区贫困户全部脱贫，过上全面小康生活。

越南国家政府高度重视边境贫民问题，对于越北边境边民扶贫政策主要是2004年7月20日越南政府颁布实施的“134项目（解决贫困户用水用地困难项目）”和1998年颁布实施的“135项目（发展特别困难边远山区社会经济项目）”。135项目分三期：1998—2005年为第一期，集中进行特困乡基础设施建设；2006—2010年为第二期，直接投资到特困乡和村寨；2011—2015年为第三期，直接投资到户到人[3]106-107。2011年5月19日颁布实施的《关于2011—2020年可持续减贫规划》，旨在促进越南边境地区经济发展，而且解决边境民族地区贫困问题仍是越南政府民族工作的重中之重。针对边境贫民，越南减贫政策较具体，一是鼓励边民回迁政策，如扶持每户边民将茅草房改造为铁皮房或者石棉瓦房，鼓励并以奖励的方式让群众迁往边境地区居住以守护边境，由政府给予一定建房补助和安家费。对于未通电的地区每户边民每月补偿1公斤煤油，有条件的安装小型发电机解决照明问题。二是越南政府鼓励群众进行炸石造地、地改田和农灌沟渠建设，国家按炸石造地每亩200元（折合人民币）、地改田每亩300元（折合人民币）的标准补助群众，并给予每人每天3到5元（折合人民币）出工补贴[6]226。越南北部地区自然条件比较恶劣，基础设施相对滞后，边民的生活比较贫困，越南政府积极规划和关心边境民生问题，越南发展边境地区经济任重道远。

（二）口岸开放方面

中越边境边民密切来往，边境贸易合作也越来越频繁，两国在边境地区设置口岸、边民互市点及专用通道，方便两国边民来往和边境经济的发展。文山州边境地区包括麻栗坡、马关、富宁三县14个边境乡（镇）与越南的河江、老街两省9县58个乡（社）直接接壤，文山州有3个边境口岸、24个边民互市点、9条边境通道，是对越开展边境贸易的重要领域。三个边境口岸分别是天保、都龙、田蓬口岸。其中天保口岸是1993年2月经国务院批准恢复开放，2011年6月，国务院批准为国际公路客货运输口岸，2014年正式对第三国开放。都龙口岸是2015年1月12日经国务院批准为国际性常年开放公路客运货运一类口岸，2017年8月9日通过国家验收，2018年1月正式开放。田蓬口岸是1996年9月经云南省人民政府批准开放的国家二类口岸，2018年2月13日批准升格为国家一类口岸，是双边常年开放公路客货运输口岸①数据来源于笔者于2020年8月20日在文山州的调研。。在货运方面，目前只有天保口岸正常开展货物跨境运输业务。都龙口岸因国家交通运输部未授权办理国际道路运输许可业务，货物跨境运输仍处于关闭状态，未开展跨境货物运输业务。田蓬口岸未正式开放，无跨境货物运输业务。天保口岸是文山与河江主要贸易来往口岸，目前天保口岸在经济贸易、人员交流等方面都具备了推动文山地区走向东南亚的条件。

自1991年越共“七大”以来，越南建立了北部重点经济区，并在芒街设立了首个经济特区。为扩大双边经济合作，越南与中国共同提出“两廊一圈”计划。2008年4月，越南政府审议通过《越南到2020年口岸经济区发展规划》，计划到2020年在边境地区新建7个口岸经济区，目前天保—清水河跨境经济合作区尚未落地实施[3]108。越南北方与文山州三个口岸对应的口岸有清水河口岸、箐门口岸、上蓬口岸，目前越南政府已经批准清水河口岸进一步扩大对外开放，允许第三国人员、货物出入境。其他两个口岸基础设施比较落后，正在建设当中。随着边境贸易的发展，越南不断修改和完善边境贸易政策，越南给予边境地区及口岸许多优惠政策：一是鼓励人口往口岸迁移，增加口岸常住人口，逐步从内地和山区迁移农户到清水河口岸附近居住，使常住人口增加至1万人以上，并将清水社升格为副县级镇。二是信贷优惠，在河江省贷款用于家畜、家禽、蜜蜂、水产养殖及新建茶叶加工厂的投资项目，可在本省各商贸银行办理贷款业务并免交手续费，在贷款后24个月内可获得低于现有利率50%的优惠。三是企业投资优惠，获利后在当地进行再投资的，可返还投资者50%的企业所得税，如果投资者再追加投资的，可以返还投资者100%的企业所得税。四是土地优惠政策，在口岸投资发展五年以内的客商租用土地全部免租金，在口岸投资发展5至10年的客商租用土地免税50%，在口岸经商的客户及项目投资者1至5年免缴个人和企业所得税。对在口岸投资加工、生产和组装出口的商品，实行增值税全免。五是边境口岸优惠政策，每年关税收入在2500万元（折合人民币）以内的，全部留给当地用于口岸基础设施建设，关税收入在2500万元（折合人民币）以上的，50%留给当地，关税收入过低的经济区，国家另行给予补贴[6]226。以上都是越南政府针对边境口岸及边境经济贸易出台的优惠政策，主要是扶持边境地区的贫困人口，推动越中边境经济社会发展，改善边疆地区居民生产与生活条件，促进边疆稳定和经济快速发展。

（三）人文交流方面

中越边境地区居住着许多跨境民族，民族习俗相似，语言相通，往来密切，两边民族常一起庆祝和筹备民族传统节日，如苗族花山节、瑶族盘王节等。因此，文山州政府与河江省政府非常重视两国跨境民族地区文化的发展。2012年6月，文山州人民政府与越南河江省人民委员会签署了《中国云南省文山州人民政府与越南河江省人民委员会2012—2015年合作规划》，这是第一阶段文化的发展。2015年12月，两地区政府又签署了《中国文山州人民政府和越南河江省人民委员会2016—2020年合作规划》，这两个《合作规划》均将推动沿边村寨和乡镇缔结友好关系作为实施内容之一[6]227。近几年来，双边互访往来越来越多，两国地方政府积极互相学习与交流。2016—2020年五年间，文山州越南友好往来团组共125个1669人次，其中邀请团组55个979人次、派出团组70个690人次。文山州政府也多次派团出访越南，越南河江、老街、宣光、广宁、海防等领导也多次应邀访问文山。同时，文山州各县及各部门积极与越南河江省的有关部门开展友好交流活动，加强友城和友好乡（镇）缔结工作，如2019年马关县与越南河江省箐门县签署了《缔结友好县关系协议书》，正式缔结为友好县，富宁县与河江省同文县建立友好县的工作也在推进中。截至目前，文山州与越南河江、老街两省共建立了5对友好县（市）关系，分别是文山州—河江市、麻栗坡县—北光县、富宁县—苗旺县、马关县—箐门县、马关县—猛康县。此外，麻栗坡、马关、富宁3个边境县的8个边境乡（镇）、村寨与对应接壤的越南边境乡（镇）共缔结了34对友好乡（镇）和4对友好村寨[6]227。友好乡（镇）、村寨的建立对中越边境地区的和睦共处、社会稳定、经济发展发挥了积极的推动作用。

为发挥沿边乡（镇）和村寨基层组织的作用，维护边境地区和平、安宁和稳定，及时妥善处置双方边民之间的纠纷，越南河江省政府积极与中国云南文山各县各镇缔结友好县（镇），利用双方传统节日，开展民族文化活动，丰富双方边民文化生活，增进友谊。例如富宁田蓬山脚—苗旺上蓬磨房友好村寨每年春节轮流组织为期7天的苗族花山节活动，马关金厂镇下金厂村—箐门鸡嘎乡后沟村组织活动已形成常态[6]226。缔结边境友好乡（镇），有效地加强了双方基层组织的合作交流，进一步夯实了中越友好的民间基础。此外，越南政府在加强边民文化建设中，为边境沿线村（社）免费安装“211”站和地面卫生接收站及中波发射台。边民凭票每买一台电视机给予50%的优惠，并赠送边民群众每户一台收音机。越北边民主要聚居的是岱族、赫蒙族、泰族、泐族、布依族、仡佬族等，民族元素很丰富，每个民族都保留传统的文化元素，政府鼓励边民将本民族特色文化申报为文化遗产，鼓励河江边境旅游与文山边境旅游连接起来，形成一道亮丽的风景，推广文山—河江—海防自驾游线路[7]。

（四）开放政策的成果

2020年8月，笔者参与了麻栗坡县天保镇天保村和天保口岸调研，在调研过程中笔者看到天保村焕然一新的面貌，有精致洋气的小楼房，每户楼顶插着的鲜红的党旗、国旗迎风飘扬，房前屋后栽有果树和绿草，村里道路、水、电各项基础设施完好，路灯、广场、活动室等也一应俱全，传递着美丽村庄的气息。这之前村里仍然有许多经济困难的家庭，如村民小蒙，家有7口人，因病致贫，被纳入建档立卡贫困户。但自从党和政府大力帮扶贫困户，帮助建房、指导村民自主创业以来，小蒙和妻子自强自立，在政府的支持帮助下不仅建起了小别墅，还依托老山神炮旅游景区开了一家农家乐，服务边境旅游，家庭收入大大增加，生活水平逐步提高[6]226。很多村民在党和政府的帮扶下实现了脱贫。与越方边民的住房条件相比，中国边民觉得中国的住房条件更好，越南乡镇大多是简陋的小瓦房，且越南边境道路硬化不足，人居环境也较差。近年来，党和政府大力加强边境地区的各项基础设施建设，边境村村水泥路互通，安装太阳能路灯，家家通电、水等。可见在沿边开放建设中中国投入了大量的资金，帮助边民致富，建设美丽的边境乡村，提高了边民的生活质量，让边民过上了更好的生活。

2020年新冠肺炎疫情爆发，中国边境口岸只允许货物通过，各种边境口岸管理非常严格，外国人不能入境，回国者要进行核酸检测和隔离确保安全才能过境。8月份中国疫情已经基本控制，但当时越南还有疫情，笔者到天保口岸调研时，口岸贸易区只有本地少部分边民，镇上的越南风情街、商贸街全部关门。当地居民盘大姐在边境联检楼做帮厨工作，同时也在口岸越南风情街开茶铺，笔者向她了解了疫情期间边境货物出售的问题。据了解，短期内货物出售不出去可以储存在空调房，期间县政府协助村民开通了网上销售渠道，还帮村民联系外地大工厂、办公楼等需要货物的单位，维持低速的货物流动[6]227。此外，在疫情严重期间，地方政府组织村民守边，每晚派遣村民严守各个边境通道，边民积极参与保护边境村寨的安全。

党和政府关注边疆发展，创新思路，解决边民实际问题，努力让边民过上更好的日子，让边民心中充满作为中国人的自豪感和认同感，增强边民守护边疆、保卫边疆、奉献边疆的责任感。

综上，中越两国根据不同国情出台相应政策。中国的边民政策注重整体性、开放性。为充分发挥文山州独特的区位优势，积极融入“一带一路”建设，推进文山州经济社会现代化进程，加快文山对外开放和兴边富民步伐，做大做强边境贸易、积极实施对外开放政策是文山州推进重点产业和外向型经济发展的重要举措。而越南边疆政策比较突出个体，有针对性，但出台的相关政策更新速度没有中国快，这样使边疆政策受到限制，很难与时俱进并大面积开展，越南政府对北部贫困地区投入相对不足。

五、双边开放政策对比的启示

中越双方在边境对外政策上具有不同的特点，也具有需要进一步改进和完善的地方。

一是从政策概念界定和政策构成对比分析得出，两国以对外开放推动两国边境地区的合作与发展。中国明确提出对外开放的定义，并把对外开放作为我国一项长期的基本国策，要坚定不移扩大对外开放，稳定产业链供应链，以开放促改革促发展，也鼓励边民开展对外发展与合作。而越南在2005年出台《到2010年稳定越中边境各乡居民点的规划》[3]162，对越北边境地区进行统一规划，加强越北边境地区与中国边境地区的合作与发展。且越南政府在对边境对外发展中的每项优惠政策都很具体，范围小、优惠幅度大，这跟越南边境地区人口少有关。我国虽然人口多，但边境山区边民人口并没有内地的多，而且大部分山区经济发展慢，自然条件非常恶劣。所以针对这些边境山区，中国政府采取幅度大的优惠政策扶持贫困户，鼓励他们从山区走出来，继续改善边民贸易条件，建设一批边民集市点，积极开展互助合作社、“边民互市+加工”、“边民集市+加工”等对外发展模式。

二是从开放政策具体内容对比得知，两国政策着力点有差异。两国根据不同国情出台相应政策，中国在边民政策中注重整体性，但中国边境开放地区在经济战略中的地位不高，尽管国家规定边境特殊地区可以根据当地经济情况申请获得保税区、跨境经济合作区等享受海关特殊监管区的待遇，但目前文山州麻栗坡天保与清水河的跨境经济合作区建设推进缓慢，麻栗坡边境经济合作区未完全建成运营。近几年中国对中越边境地区采取一对一帮扶的方式，在扶贫政策上与内地贫困地区采取一样的帮扶方法。但是越南政府更注重经济战略性、针对性，越方给予边境贸易尤其是口岸经济区发展很高的战略地位、非常多的优惠政策支持，将边境口岸经济区列入越南鼓励投资优惠区域的范围，以多种形式大力支持口岸基础设施建设。因此，中国应从经济战略上重视边境地区的开放特别是边境口岸的开放发展，把边境特殊经济区作为澜湄合作、中国—中南半岛经济走廊、大湄公河次区域合作、两廊一圈等重要枢纽,并将其上升到国家对外开放和国际经济合作的重要战略地位。同时，要放权给边境地区，使得边境地区有更多自主权发展对外经济。

三是两国政策落实协调一致都不够。不论是中方还是越方，对于边境边民享受政策的规定都是比较笼统的，对于边境地区发展一直缺乏系统的发展战略，经常忽视一些实惠的中小项目和当地特殊的民族文化[1]19。文山州及河江省的边境地区民族文化多样，许多少数民族跨境而居，这些地区聚居了壮族（岱族）、苗族（赫蒙族）、瑶族等多个少数民族，每个民族都有自己的特色文化，应注重发展少数民族文化的多样性。两国在边境地区实行的政策应既能包括所有普通边民都可以享受的优惠政策，也有针对特殊边民群体的优惠政策，不同的群体都有不同的优惠政策。此外，中越边境地区受历史因素的影响，边民情绪容易受到中越关系变动的影响，因此，边境地区的和谐发展是实施对外开放政策的重中之重。

总之，中越两国边境地区各方面发展都不如内地发达地区，尤其是文山州与河江省接壤的边境地区，各项基础设施条件都不如其他中越边境地区。但是文山州积极响应国家沿边发展的号召，实施对外开放政策，以对外开放推动两国边境地区的合作与发展，加强边境地区对外经济协调发展。但是由于两国两地区开放政策的着力点不同，两国边民的民情也有差异，所以两国两地区边境开放政策实施的效果也不一样。全方面实施边境开放政策是两地政府的工作重心之一，但两地边境政策落实协调一致不够。由于中越边境地区聚居众多少数民族，且不少是跨境民族，各民族之间风俗习惯可能不同，也可能相似，所以政策应该是根据边民民情而实施，而不能一刀切，也不能一项政策对整个边境地区都适用。两国两地边境开放政策都有各自不同的特点，且两国两地开放政策协调一致都具有需要进一步改进和完善的地方，实现全面协调发展仍是两国两地开放政策的重点。

边疆开发开放是一盘事关国家和民族命运的“大棋”，习近平总书记指出，“要着眼欧亚大舞台、世界大棋局，加强边疆建设；要深化实施西部大开发战略，加快边疆开放开发步伐，拓展支撑国家发展的新空间”[8]。2018年越南首次成为中国在东盟的最大贸易伙伴。2020年11月15日中国等十五个国家正式签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），明确中国与东盟十国及其他成员国建立了全面经济伙伴关系[9]。加强中越边境地区对外开放发展，可以发挥边境地区促进中越经贸往来和区域全面经济伙伴关系发展的作用。因此，中越两国应继续推进边境地区基础设施建设，完善边境交通道路和其他基础设施，加强边境特色文化的发展，打造边境地区产业和文化品牌，加快天保—清水河等跨境经济合作区建设，共同推进中越边境地区经济社会发展。