“红顶中介”的生成逻辑、脱钩困境及对策分析

苏礼和，黄 婷

(1.闽江学院法学院，福建 福州 350108；2.福建师范大学马克思主义学院，福建 福州 350117)

长期以来，行业协会商会在促进经济发展、国家治理方面发挥着重要的作用，但也存在着政企不分、管办一体、依附行政权利来谋取特殊利益等问题。久而久之，这些行业协会商会就形成了滋生腐败的“红顶中介”。“红顶中介”指的是以行政权力为庇护来谋取特殊利益、背离其宗旨的中介组织。“红顶中介”问题由来已久，它与政治权力有着千丝万缕的联系，也有着错综复杂、深层次的生成原因。伴随着行政管理体制的不断改革和市场经济的逐步成熟，“红顶中介”问题愈发突出，危害亦越来越大。为了理顺政府与市场的关系，促进“红顶中介”转型、脱钩，2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，从顶层设计上加强脱钩的稳步分类推进。各地、各部门也制定了有针对性的意见和办法，取得了较好的效果。但由于牵涉面较广，脱钩改革难免会触动一些部门和人员的利益，因此在改革进程中存在各种打折扣、规避、变通的现象。同时，高层的政策压力以及“压力型体制”所传导的政策执行力呈递减效应，使“红顶中介”始终存在可依赖的、隐蔽的生存空间，这必须引起高度的警惕。

一、“红顶中介”的生成逻辑

“红顶中介”是中介组织在特殊时代背景下异化和变形的产物，是伴生于行政管理和经济体制改革、不断蚕食改革红利的“寄生虫”。 它垄断了社会资源和权力，增加了社会交易成本，阻碍了市场经济的健康发展。随着行政管理体制和经济体制改革的不断深入，“红顶中介”的危害性也越来越显现。

(一)公权力与资源：“红顶中介”赖以生存的来源

“红顶中介”的长期存在并非来源于市场的选择，而是与公权力有着千丝万缕的联系。目前来看，“红顶中介”主要有三种类型：一是政府主管的事业单位或者各类行业协会；二是政府有关部门直接指定的中介组织，承接政府在简政放权过程中剥离出的各种权限；三是由政府现任或退休官员任职或兼职的中介组织，变相行使政府权力。无论哪种类型的“红顶中介”，它的生存与发展都长期依附于行政资源和权威，依靠公权力的保驾护航而屹立不倒，形成了严重的“路径依赖”问题。公权力赋予“红顶中介”的各种资源和权力，导致在服务的过程中双方地位逐渐失衡，使“红顶中介”成为政府部门和官员权力寻租、变相腐败的渠道。

(二)行政化：“红顶中介”的主要特征

首先，行政权力的介入，使得中介组织在性质和宗旨上发生了根本性改变，行政化成为“红顶中介”的最主要特征，“行政权力对自治权的过度介入导致行业协会商会的‘行政化’”[1]。这种行政化特征首先表现为“红顶中介”的生存依附于行政职能的转移以及行政权力的授予和保护，并借此大肆敛财、谋取利益。其次，它的法人、出资人和实质控制人是政府官员或者与其关系密切的人，它的组织运行模式也是遵循行政化体制，但组织机构不健全，财务管理不透明，且因依附于行政权威而缺乏自身的独立性和自主性，社会公信力较弱。再次，缺乏为会员“代言”的动力。中介组织代表着行业会员的利益，然而，一方面行政化的“红顶中介”代表性不足、覆盖面不全，那些真正有需要的会员难以入会或被忽视；另一方面“红顶中介”依附行政力量导致以会员为导向的逻辑动力不足，“成为行政主管部门权力的延伸，难以真正代表和维护行业和企业的利益，不利于建立良好的市场环境”[2]。

(三)行业垄断：“红顶中介”牟利的主要形式

“红顶中介”依附行政权力实现对某个行业领域的垄断，通过行政力量排斥他者入场，导致市场竞争不充分。有关政府部门在简政放权、深化“放管服”的压力下，把部分政府职能隐蔽地转移到“红顶中介”中去，表面上看政府审批的“门槛”降低了，但实际上依然“高墙”林立，只不过是通过“红顶中介”来变相实现垄断。“红顶中介”通过在市场主体面前设置重重障碍，增加各种繁杂的环节，将政府有关服务项目变成经营性的收费项目，向市场主体收取高额垄断的费用，以谋取垄断利益，形成利益分成。“红顶中介”通过这样的方式实现了行业垄断，不仅破坏了公平、有序的市场秩序，增加了市场主体的经济负担，制约了市场活力，降低了社会效率，而且也为寻租腐败提供了空间，损害、降低了政府的公信力。

(四)追逐特殊利益：“红顶中介”的主要目标

“红顶中介”在行政权力的庇护下，依靠垄断行业和资源追逐特殊利益，产生各种权钱交易，成为滋生各种腐败的土壤。在政府职能转变、反腐高压的态势下，个别政府部门和官员为了继续追逐特殊利益，将手中的权力下放、转移到指定的中介组织，使“红顶中介”成为谋取不当利益、进行利益输送的机构，进而产生了一条紧密相连的利益链，使腐败更加隐蔽化，“向会员摊派会费、违规取酬、违规开展评比达标表彰、强制入会、挪用款项、私设小金库、行贿受贿、利用行政资源谋取不正当利益等问题频频出现”[2]。诚然，中介组织可以凭借自身的专业性和优势进行适当收费、追求合理的利益，这也是其今后转型的重要定位，但“红顶中介”却凭借垄断地位谋取不正当利益，不仅侵害了服务对象的权利，也不利于社会的公平正义。

二、政策压力下的“红顶中介”脱钩与困境

(一)政策压力推动“红顶中介”脱钩

依托权力的庇护，“红顶中介”即便遭受非议，外来压力也不会对它的生存和发展产生什么影响。脱钩与转型更大的动力来自于政策的压力，政策压力成为加速其脱钩进程的巨大动力。在权威体制下，高层的决心和个人偏好，甚至由其形成的时代性政治命题，都能够加速某项议题的推进，使其迅速得以完成和解决。政策压力通过权威体制实现层层高速、有效的传导，并迅速形成共识。所谓政策压力，是指“在政策执行过程中，当政策内容规定、政策执行环境等政策客观因素超过了政策执行能力时，政策执行者萌生的一种内在感受和面临的一种外在压力”[3]。理解政策压力，应该回到对压力型体制的理解上。有学者提出用“压力型体制”来理解当下中国的政治和行政运行体制。荣敬首先提出“压力型体制”的概念，认为所谓压力型体制，指的是“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[4]。这种压力型体制是从上到下形成的一种基于政绩锦标赛的压力，目标是打破公职人员因待遇终身制所形成的安稳、懒政怠政、不思进取的心态。各级政府和领导干部在这样的压力下会形成你追我赶的“干事”动力和竞争意识，优胜者将获得奖励，得到晋升，落败者将会受到批评或调整岗位等处罚。可以说，压力型体制成为当下中国飞速发展的一个重要体制性因素，至今仍发挥着重要的作用。“红顶中介”脱钩进程加速，很大程度上也是基于高层的决心，通过一定的政治和行政运行机制形成政策压力，通过层层传导达成一致行动。而在新时代背景下，“红顶中介”的危害性日益凸显，由此形成的政治性压力成为高层下决心推动脱钩进程的重要考量因素。这些危害性主要体现在以下3个方面。

1.从政治层面来看，“红顶中介”破坏了政府的公信力。政府产生的意义是为了谋求公共利益、承担公共责任，政府的权力具有公共性质，是为了服务全体人民，亦即政府及其权力不能成为他者谋求私利的工具和手段，政府及其各部门亦不能与民争利，否则就背离了它建立的初衷和意义。当前，在政府职能转变不断加快，行政体制改革深度、力度、广度不断加大的背景下，“红顶中介”的存在及其危害对执政党和政府公信力的破坏也会越来越大。为了增强政府的公信力，提高政权的合法性，对“红顶中介”的脱钩和转型迫在眉睫。

2.从经济层面上来看，“红顶中介”增加了社会交易总成本，影响了市场效率。市场在资源配置中发挥着决定性作用，一个完善、充满活力的市场经济体制有助于社会交易成本最小化。市场经济条件下，作为政府与市场之间的桥梁和纽带，中介组织理应发挥专业优势，提供专业知识和技术服务，帮助市场主体排忧解难、降低交易成本、提高市场效率，成为政府与市场及其两者之间互通的“好伙伴”。而“红顶中介”却通过形形色色的关卡、手续、资质、认证等，利用政府转接的权力谋取垄断利益，这也成为部分政府部门不愿意放权、把持部门利益的重要方式，形成“政府放权、中介发威”的怪异现象，不断蚕食改革红利，给市场主体增加交易成本，扰乱市场秩序，压制市场活力，与市场在资源配置中起决定性作用的改革方向背道而驰，截留政府释放给社会的改革红利。

3.从社会层面来看，“红顶中介”挤压了中介组织的生存空间，不利于社会的发展。“红顶中介”沾染了行政权力的色彩，依靠与行政权威千丝万缕的关系获取垄断地位，获得本应公开竞争的市场信息、资源等服务领域，进而谋取垄断利益，把其他中介组织排除在竞争范围之外，扭曲了市场竞争机制，破坏了市场经济秩序，挤压了其他中介组织的生存发展空间，造成“劣币驱赶良币”的现象。社会组织是国家治理、社会治理中不可或缺的重要力量，而“红顶中介”的存在背离了社会组织发展的方向和宗旨，不利于构建一个健康、有序、良性的社会。

(二)政策压力下“红顶中介”脱钩面临的困境

1.形成目标替代，偏离政策真实目标。目标替代亦称为目标偏差，它关注更多的是易于测量、显性的目标，却忽视了组织真正追寻的目标，实质上是手段和目标的颠倒，是一种将工具性价值替换成终极性价值的组织现象。层层政策压力传导下的“红顶中介”脱钩，使得其成为当前一项刻不容缓、必须执行的政策，甚至上升为一项政治任务。但脱钩任务艰巨，情况复杂，利益盘根错节，一统性政策在不同地方的执行易遭受困难和阻碍，“政策一统性的一个难以避免的后果是，其政策在不同地区、部门执行过程中与当地实际条件状况不能完全相符，从而带有微观层面上的不合理性”[5]。为了应对上级传导的政策压力，地方政府有可能仅仅将脱钩作为终极性的目标，因此只是力求在形式上做到脱钩，以保证完成上级传达的任务和检查，而不是将中介组织转型成非营利性、公共利益性质以及能独立自我成长的组织作为终极的价值追求，这就形成了组织学中的目标替代现象。由此观之，政策压力在一定程度上能加速“红顶中介”脱钩与转型的进程，却可能导致结果形式化，停止了对应有目标和价值的追求，偏离了组织政策的真正目标。

2.上下政策形成默契，达成共谋。目标替代是下级为了应对上级布置的任务和检查而产成的目标偏差现象。大量事实证明，上下级政府之间不仅是监督与被监督的关系，它们也会采取各种策略进行合作，形成一种共谋的关系，来应对再上一级政府的政策法令和检查评估。这种共谋已成为我国行政体制中制度化的非正式行为。在“红顶中介”脱钩进程中，为了完成任务，上下级政府有可能达成某种默契，形成一个紧密的利益共同体，通过作假、包装、隐瞒等共同行为来应对再上一级政府甚至中央的检查。这种共谋以组织权威为依托和保证，甚至能够公开运作，成为行政体制内的“共有常识”。同时，这种共谋也存在政府与中介组织的默契和配合，通过巧妙的包装和运作，来完成上级的政策要求和检查，这时政府与中介组织的关系从监督者与被监督者转变为共谋者，共同的利益将它们紧密结合在一起。对地方政府来说，通过与“红顶中介”共谋来应付上级检查，在表面形式上使上级政府相信政策在地方已得到有效的落地和执行；对“红顶中介”来说，它们更愿意与政府共谋，因为政府的权威和资源能保证自身的安全，为其披上合法的外衣。由于政府间的共谋行为常表现为上下级政府间的默契行为，因此这种行为显得更加隐蔽，并在某种程度上被正式组织所强化，而且共谋行为的代价较小，成为政府间运行关系中的一个重要特征和现象。可见，共谋行为体现了政策制定和政策执行相分离的非预期结果，是现行科层制机构激励机制强化和异化的结果，浪费了大量的公共资源，使政策的出发点和目的偏离初始轨道。

3.采取政策变通，对政策部分执行或选择性执行。在当下政策执行的过程中，一方面，越到基层，政策压力越不断逐级上升，另一方面，基层的行政资源却呈现不断递减的趋势，这使得基层在执行政策时不得不采取灵活变通的方式来应对。同时，错综复杂的现实环境、多元的目标群体等实际情况赋予基层较大的自主权，也为这种变通提供了可能。政策的变通实际上是政策压力下政策的统一性遭遇基层困境所产生的一种目标偏差行为。与目标替代和共谋不同，政策变通是对政策的部分执行和选择性执行，是一种打折扣的组织行为。在“红顶中介”脱钩的政策压力下，地方政府有可能采取政策变通的方式缓解政策压力，这在一定程度上蚕食了“红顶中介”脱钩政策的真实目的。

三、“红顶中介”脱钩的对策分析

(一)以服务为合法性构建之基

中介组织的本质就是服务，服务性的缺失致使“红顶中介”遭遇合法性质疑和困境，因此，“红顶中介”的脱钩和转型应该以追求服务性来构建其合法性，而非形式的。回归服务本质，就是要切断与行政资源的密切联系和依赖，斩断利益输送的链条,要有“断奶”的勇气，以独立的主体参与市场竞争、服务社会，以服务水平和能力赢得社会和政府的信任，从形式的合法迈向“价值”和实质的合法。具体来说，对于自上而下由政府推动的行业协会商会来说，要明晰与政府的关系，不再依附行政权威来维持生存，并按照要求建立健全独立的法人地位和内部治理体系，以良好的专业水平来服务社会，赢得政府的信任，依法向社会公开信息，自觉接受社会的监督。对于自下而上、市场内生型的行业协会商会来说，按传统观点认为它主要受“会员逻辑”的影响和主导，因此其合法性根基在于为会员服务，提供选择性激励吸纳新会员，扩大行业的覆盖面，为行业会员谋取合法利益。具体来说，这种服务包括行业服务和行业协调两方面，行业服务包括行业有关的信息搜集、信息统计和信息分享等，行业协调包括协调会员与会员之间，会员与非会员之间等关系，促进会员采取集体行动，构建和谐规范的行业秩序。同时，市场内生型的行业协会商会亦可承接政府职能转换的业务，通过提供高效的服务来树立良好形象，构建合法性。实际上，与行政机关脱钩，斩断的是两者间的依附关系而非合作关系，“脱钩之后，行业协会商会的可持续发展仍然需要借力政府，只是手段、方式、关系与以往不同”[6]。

(二)以法治为脱钩保驾护航

法治是治国理政的重要方式，法治在调节、规范社会各主体之间的关系中发挥着重要的作用。长期以来，我国行业协会商会与行政机关无法走向真正的脱钩和“断奶”，一个重要的原因在于法治的缺位，缺乏法律的保驾护航。一方面，表现为高位阶法律的缺失。当前我国尚未有一部法律来规范社会组织，行业协会商会的登记与管理的规范主要依据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，这两个条例从法律上来说属于行政法规，位阶不高，权威性不足。另一方面，行业协会商会内部制度建设滞后，许多章程千篇一律、形同虚设，影响了自身的良性发展。因此，要从两方面加强法治建设，为“红顶中介”脱钩搭建法律保障。一是要尽快制定行业协会商会法，以此来规范行业协会商会的改革与发展，解决长期困扰的关键问题，进一步厘清行业协会商会与政府、市场、社会之间的关系，“要通过立法确保行业协会商会从摇篮到坟墓整个生命周期发生的主要法律关系都有法可依、有规可循”[7]。同时，还要配套和完善各种行政法规、部门规章和地方性法规，提高各部门法律规章制度的协调性、综合性和一致性，为“红顶中介”的脱钩构建外生法律体系。二是加强内生法律体系的构建，加强行业协会商会的章程和规章制度的建设，这是实现自我有效治理的制度条件，决定了行业治理的规范性。同时，科学合理设置违规惩戒条款，加大行业成员的违规成本，避免“搭便车”的现象，使规章制度能被自动遵守，从而构建良序的制度环境。

(三)从“政治执行”向“行政执行”转变

政策的压力促使“红顶中介”脱钩成为当下的政治性议题。虽然自上而下在政治上取得了高度一致性，并在压力型体制下也付诸行动，但这种政策压力表现为低模糊、高冲突的特征。低模糊指的是政策目标体系更加明晰、有序，高冲突指的是参与脱钩的部门间认识不一致，“不少部门仍有仰赖行业协会商会履行行政、行业管理职能的倾向，易产生矛盾冲突”[8]。基于此，“红顶中介”的脱钩要在各部门之间达成共识，各方都要更加理性地认识到“红顶中介”的危害及其在经济社会发展中所扮演的角色，要有“壮士断腕”的决心和更高的政治格局，协调府际间的关系，形成强大的政策合力和一致的集体行动，使“政治执行”向“行政执行”转变。同时“行政执行”还意味着地方在遵循高层政策理念和目标的前提下，应在政策细化上有所创新，因地制宜地制定脱钩的具体办法，而非一味采取目标替代、共谋和变通的方式，使脱钩在地方执行上不变味、不打折扣，真正落地生根。

(四)从“划桨”角色向“掌舵”角色转变

政府是国家治理和社会治理中最重要的主体，在“红顶中介”与政府脱钩走向社会和市场的进程中，也要求政府职能或角色的转变，不当“甩手掌柜”，即从“划桨”到“掌舵”的转变，做到脱钩不脱管。不脱管意味着政府既要扶持行业协会商会的健康发展，又要在购买服务、税收、信息资源共享等方面给予其优惠政策和支持力度，使其能独立走向市场和社会。从国际上看，购买政府服务是政府扶持行业协会商会成长的重要做法，这样能帮助行业协会商会度过转型期，减少脱钩带来的阵痛。不脱管还表现为政府要承担起监管职能，各部门要明确职责，发挥合力做到“多管齐下”，对行业协会商会从登记成立、内部治理、社会服务等全方面加以监管，促进其增强内生动力。实际上，在脱钩的过程中，行业协会商会容易从“行政吸附”转移到“会员俘获”，一旦脱离了行政资源的庇护，行业协会商会为了自谋生路，很有可能将资源依赖的渠道转移到会员身上。因为从其基本属性来说，行业协会商会是具有俱乐部性质的社会组织，在发展过程中既可以走向集体自律，也可能走向集体共谋，比如形成价格联盟、集体抵制，通过采取共同行动影响市场秩序，影响政府决策。因此，为了维护公共利益和保护行业协会商会的服务性，政府有必要运用公共权力对其进行监管，使其在合乎法律法规的范围内活动。