坚持党对全面依法治国的领导

黄文艺

习近平法治思想的核心要义和鲜明特征之一，就是一以贯之地强调党对全面依法治国的领导。无论是在中央全面依法治国委员会第一次会议上提出的“十个坚持”，还是在中央全面依法治国工作会议上提出“十一个坚持”，习近平总书记都把坚持党对全面依法治国的领导摆到首要位置。在有关全面依法治国的一系列重要讲话中，习近平总书记以马克思主义政治家、理论家、战略家的敏锐的洞察力、深刻的判断力、独特的创造力，科学回答了党法关系、为何领导、谁来领导、领导什么、怎么领导等一系列重大理论和实践问题，确立了新时代党对全面依法治国的领导的新理念新思想新战略，有力推动了党的领导科学化、制度化、法治化。本文亦从党法关系、为何领导、谁来领导、领导什么、怎么领导等五个方面梳理习近平法治思想关于党对全面依法治国领导的新思想，分析党的十八大以来在习近平法治思想指引下党对全面依法治国领导的新格局。

一、 关于党法关系

在中国政治体制和法治体系中，关于党法关系的理论认识和制度安排一直是中心议题，对中国法治发展乃至党运国运具有至关重要的影响。“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”(1)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第33页。中国共产党是一个由400多万个基层组织、9 000多万名党员构成的世界大党、百年老党。在长期的革命、建设和改革实践中，中国共产党领导中国人民创建和发展中国特色社会主义法治，逐步形成了比较稳定的党和法治的关系，确立起了比较成熟的党领导法治建设的模式。党的十八大以来，习近平总书记站在党和国家工作全局高度，对如何科学理解与正确处理党和法、党和法治、依规治党和依法治国等关系问题提出了一系列重要命题。本文将其概括为以下“十大命题”。

(一) 党和法的关系是政治和法治关系的集中反映

这个命题科学提出了思考、处理党和法的关系的基本原则。习近平总书记明确指出：“‘党大还是法大’是一个政治陷阱，是一个伪命题。”(2)前引①，中共中央文献研究室编书，第34页。在党与法的关系上，不能简单地讨论谁大谁小。这本身是一种错误的提问方式，不仅不可能得出正确的答案，还会跳入有人刻意挖好的政治陷阱。与此同时，习近平总书记还作出另一个重要判断，即“权大还是法大是个真命题”。“如果说‘党大还是法大’是一个伪命题，那么对各级党政组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题。纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”(3)前引①，中共中央文献研究室编书，第37-38页。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。

(二) 党的领导是中国特色社会主义法治之魂

这个命题深刻揭示了中国特色社会主义法治的本质特征和最大优势。在中国特色社会主义问题上，习近平总书记对党的领导问题论述得最多、强调得最多。“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义的最大优势。坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在。”(4)习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，载《人民日报》2016年7月3日。“党的领导是党和国家事业发展的‘定海神针’。”(5)习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第223页。

在法治问题上，习近平总书记也对党的领导问题论述得最多、强调得最多。“坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。”(6)前引⑤，习近平书，第106页。“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国题中应有之义。”(7)前引⑤，习近平书，第106页。党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是中国特色社会主义法治与西方资本主义国家法治的最大区别。(8)参见前引①，中共中央文献研究室编书，第35页。要把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。

(三) 加强党对全面依法治国的领导

这个命题深刻揭示了新时代全面依法治国的根本方向和根本原则。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出，“我国正处于实现‘两个一百年’奋斗目标的历史交汇期，坚持和发展中国特色社会主义更加需要依靠法治，更加需要加强党对全面依法治国的领导”。(9)前引⑤，习近平书，第222页。他强调：“全面依法治国决不是要削弱党的领导，而是要加强和改善党的领导，不断提高党领导依法治国的能力和水平，巩固党的执政地位。”(10)前引⑤，习近平书，第228页。

(四) 健全党领导全面依法治国的制度和工作机制

这个命题深刻指出了加强和改善党对全面依法治国领导的必由之路。习近平总书记关于全面依法治国的系列重要讲话和党的十八届四中全会《决定》，对如何健全党领导全面依法治国的制度和工作机制提出了一系列重要举措。一是成立中央全面依法治国委员会，加强党对全面依法治国的集中统一领导，统筹推进全面依法治国工作。二是党委要定期听取政法机关工作汇报，做促进公正司法、维护法律权威的表率。各级党委要领导和支持工会、共青团、妇联等人民团体和社会组织在依法治国中积极发挥作用。三是完善党委政法委制度。政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持。各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施。

(五) 依法执政是依法治国的关键

这个命题深刻揭示了党依法执政在中国法治建设总体布局中的决定性影响、关键性作用。习近平总书记反复强调，能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，政府能不能坚持依法行政。(11)参见前引⑤，习近平书，第113页。他还指出，“领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键”。(12)前引⑤，习近平书，第231页。如果把这些重要命题结合起来，我们可以得出三个“最关键”的判断。

第一，在依法治国中，党依法执政最关键。中华人民共和国70余年历史证明，中国法治建设能不能顺利推进，取决于党是否重视法治建设，取决于党能否依法执政。党的十八大以来，党坚定不移地坚持依法执政、依法治国，带头维护宪法和法律的权威，领导法治中国建设取得历史性成就。

第二，在党依法执政中，领导干部最关键。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提出的“十一个坚持”中的第十一个坚持，就是坚持抓住领导干部这个“关键少数”。他指出，“各级领导干部要坚决贯彻落实党中央关于全面依法治国的重大决策部署，带头尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，做尊法学法守法用法的模范”。(13)前引⑤，习近平书，第5-6页。

第三，在领导干部中，一把手最关键。一把手是“关键少数”中的“关键少数”，一把手抓法治是全面依法治国关键中的关键。党的十八届四中全会提出，党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。(14)参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月29日。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》。该规定明确要求，党政主要负责人应当切实履行依法治国重要组织者、推动者和实践者职责，对法治建设重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要任务亲自督办，把本地区各项工作纳入法治化轨道。

(六) 坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法

这个命题准确概括了党领导法治工作的科学内涵和主要任务，即领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。习近平总书记指出：“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”(15)前引⑤，习近平书，第107页。领导立法，就是领导和推动国家立法机关将党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的法律规则，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。保证执法，就是领导和推动各级政府加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，做到严格规范公正文明执法。支持司法，就是支持和保障司法机关依法独立公正行使司法权，不受行政机关、社会团体和任何个人的非法干涉，切实维护司法的公正性和权威性。带头守法，就是各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，带动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

(七) 推进党的领导制度化、法治化

这个命题科学提出了把党的领导纳入法治轨道的重大判断。习近平总书记反复强调，“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务”。(16)前引⑤，习近平书，第223页。“增强依法执政意识，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，改进党的领导方式和执政方式，推进依法执政制度化、规范化、程序化。”(17)前引⑤，习近平书，第113页。改革开放初期，我们党提出，党必须在宪法和法律范围内活动。从“在宪法和法律范围内活动”到“党的领导制度化、法治化”，标准更严了、目标更高了，是党法关系的历史性进步。对中国共产党这样一个拥有9 000多万名党员、在一个14亿人口大国长期执政的大党来说，坚持全面领导、长期执政，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩，依法领导、依法执政、依规治党，通过依法执政、从严治党赢得党心民心。

(八) 加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系

这一命题科学提出了党的制度建设和国家法治建设的一项重大任务，即形成完善的党内法规制度体系。国有国法，党有党规。但是，世界上没有哪个国家的政党像中国共产党一样，制定这么多约束自己行为的党内法规制度。一方面，这表明中国共产党认识到自己的权力大，中国共产党是宪法和法律所规定的领导党、执政党，需要以党内法规制度约束各级党组织和领导干部的权力，确保党的权力不被滥用；另一方面，更为重要的是，这表明中国共产党的先进性，中国共产党是中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，需要以高于、严于普通公民标准的党规党纪来约束各级党组织和党员的行为，确保党的性质、宗旨不变。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。形成完善的党内法规体系是建设中国特色社会主义法治体系的重要任务。

(九) 依法治国和依规治党有机统一

这个命题深刻指出了依法治国和依规治党、国家法律和党内法规的密切关系。习近平总书记反复强调，“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。(18)前引⑤，习近平书，第96页。“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”(19)前引⑤，习近平书，第169页。

第一，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。所谓“衔接”，是指党内法规与国家法律这两个制度链条要无缝对接，既不能脱节断档，也不能交叉重复。所谓“协调”，是指党内法规与国家法律二者虽可针对同一事项作出各有侧重的规定，但党内法规的要求不能与国家法律规定相互冲突。(20)参见宋功德：《坚持依规治党》，载《中国法学》2018年第2期。

第二，注重依法治国和依规治党的互补与统一。习近平总书记指出：“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。”(21)前引⑤，习近平书，第231页。“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。”(22)前引⑤，习近平书，第223页。要充分发挥二者的互补性作用，努力形成依法治国和依规治党相辅相成、相得益彰的格局。

(十) 不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌

这个命题清晰划定了党组织和领导干部行使领导权的红线、底线。习近平总书记在2015年2月省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上指出：“我们说不存在‘党大还是法大’的问题，是把党作为一个执政整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。我们有些事情要提交党委把握，但这种把握不是私情插手，不是包庇性的插手，而是一种政治性、程序性、职责性的把握。这个界线一定要划分清楚。”(23)前引①，中共中央文献研究室编书，第37页。

党对法治工作的领导，主要是政治领导、思想领导、组织领导，而不是包办法治工作机构的工作，更不能借党的领导之名不当干预司法案件。近年来，党中央特别强调要处理好坚持党的领导与保证司法机关依法独立行使职权的关系，防止有的党员领导干部借党的领导之名非法干预司法活动、插手案件办理。2015年，党中央、国务院制定了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，为领导干部划出了红线、底线。

二、 关于为何领导

在现代政党政治下，政党对国家法治建设和发展产生重要影响。即使是在党政关系较为松散的西方国家，执政党为了掌控法治建设主导权，都要以间接或直接的方式控制国家立法、执法、司法机构。西方学者提出，民主制中政党政府的出现，使政党能够同时对行政机构和立法机构施加影响，而且(至少在有的时候)还能影响到司法机构。(24)参见[法]让·布隆代尔、[意]毛里齐奥·科塔：《政党政府的性质》，曾淼、林德山译，北京大学出版社2006年版，第16页。中国共产党对中国法治建设的领导，具有历史必然性、法律正当性、实质合理性。

(一) 党的领导是在长期的社会主义法治实践中形成的

中国共产党从局部执政时期就开始领导人民探索新型法律制度和法治，在中华人民共和国成立后领导人民全面探索和建设社会主义法治，实现了从形成中国特色社会主义法律体系到建设中国特色社会主义法治体系的历史性变迁。对这一历史过程，习近平总书记有透彻而清晰的总结：“土地革命时期，我们党在江西中央苏区建立了中华苏维埃共和国，开始了国家制度和法律制度建设的探索。”中华人民共和国成立后，“中国特色社会主义制度不断完善，中国特色社会主义法律体系也不断健全”。党的十八大以来，“中国特色社会主义制度日趋成熟定型，中国特色社会主义法治体系不断完善，为推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革发挥了重大作用”。(25)前引⑤，习近平书，第262-263页。他得出结论说：“把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本规律。”(26)前引⑤，习近平书，第92页。这表明，中国共产党的领导地位是在长期的法治建设历史进程中形成的。

(二) 党的领导是由宪法和法律所确立的

从1954年起，我国宪法总结长期的革命和建设实践经验，确立了中国共产党的领导地位，使党的领导从实然上升为应然。习近平总书记指出：“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。”(27)前引⑤，习近平书，第92页。在2018年修宪后，他强调：“这次修改宪法，在宪法序言确定党的领导地位的基础上，我们又在总纲中明确规定中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，强化了党总揽全局、协调各方的领导地位。”(28)前引⑤，习近平书，第223页。

(三) 党的领导是社会主义法治最根本的保证

党的领导是社会主义法治建设沿着正确方向顺利推进的前提条件。习近平总书记指出：“党的领导是推进全面依法治国的根本保证。”(29)前引⑤，习近平书，第2页。“只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。”(30)前引⑤，习近平书，第106页。党的十八大以来，正是在以习近平同志为核心的党中央的集中统一领导下，党和国家将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，作出了一系列重大决策部署，推出了一系列重大政策举措，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，推动法治中国建设取得历史性成就。

(四) 党的领导是中国特色社会主义法治的最大优势

习近平总书记在分析中国特色社会主义国家制度和法律制度在实践中显示出巨大优势时，首先强调的是“坚持党的领导的优势”：“70年来，正是因为始终在党的领导下，集中力量办大事，国家统一有效组织各项事业、开展各项工作，才能成功应对一系列重大风险挑战、克服无数艰难险阻，始终沿着正确方向稳步前进。”(31)前引⑤，习近平书，第264页。中国特色社会主义法治把党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，把党总揽全局、协调各方和人大、政府、政协、法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作统一起来，在原理设计和制度安排上都超越了西方法治。正是由于党的领导，我国形成了既有集中统一又有分工负责、既有配合又有制约、既有公正又有效率的法治领导体制，超越了西方分权型、对抗型、否决型的法治体制。西方法治的基本逻辑就是通过分权制衡来防止权力滥用，其缺陷在于分权制衡容易造成互相掣肘甚至互相对抗，形成所谓凡是你赞成的我都反对的“否决政治”，导致难以作出公共决策，甚至出现政治僵局乃至瘫痪状态。另一种缺陷是它容易变成一种分裂的力量。特别当这种法治移植到一些发展中国家、转型中社会后，分裂效应更容易被放大，出现政治对抗、社会分解、民族分离的局面。

(五) 党的领导是破解法治领域改革难题的重要法宝

习近平总书记指出：“全面依法治国是一项长期而重大的历史任务，也是一场深刻的社会变革。当前，立法、执法、司法、守法等方面都存在不少薄弱环节，法治领域改革面临许多难啃的硬骨头，迫切需要从党中央层面加强统筹协调。”(32)前引⑤，习近平书，第224页。“法治领域改革涉及的主要是公检法司等国家政权机关和强力部门，社会关注度高，改革难度大，更需要自我革新的胸襟。”(33)前引⑤，习近平书，第117页。随着法治领域改革进一步触及深层次利益格局调整和制度体系变革，复杂性、敏感性、艰巨性更加明显，暗礁、潜流越来越多。只有在党的集中统一领导下，统筹协调各方面力量资源，法治领域改革才能攻坚克难、闯关夺隘，不断取得新的突破性进展。

三、 关于谁来领导

中国共产党是一个有着健全的、严密的组织体系的政党，形成了一个由中央组织、地方组织和基层组织构成的有机整体。在全面依法治国实践中，党对法治工作的领导，实际上体现为各级各类党组织对本地方本部门本单位法治工作的领导。当前，我国已初步构建起了以党中央为中枢、各级党委总揽全局、党的工作部门归口领导、国家机关党组主管主抓、基层党组织守土有责的总体格局和运行体系。加强党对全面依法治国的领导，就是加强以党中央为中枢的各类党组织对法治工作的领导，健全党对法治工作的领导体系。

(一) 党中央的集中统一领导

坚持党中央的集中统一领导，是党的领导的最高原则和最大优势。“党中央是大脑和中枢，党中央必须有定于一尊、一锤定音的权威。”(34)《习近平谈治国理政》(第3卷)，外文出版社2020年版，第86页。在法治建设上，坚持党的领导首先是坚持党中央的集中统一领导。党的十八大以来，党中央健全了领导全面依法治国的体制机制，加强了对法治中国建设的集中统一领导。

一是以中央全会形式专门研究决定法治建设的重大问题。党的十八大以来，党中央就有两次全会专门研究讨论法治建设问题。第一次是党的十八届四中全会。这是党的历史上第一次专门以法治建设为主题的中央全会，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面依法治国作出了顶层设计和战略部署，提出了180多项重要改革举措，在我国社会主义法治建设史上具有里程碑意义。第二次是党的十九届二中全会。这是党的历史上第一次专门以修改宪法为主题的中央全会，审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，对改革开放以来第五次修宪提出了建议，对依宪治国、宪法实施作出了重大部署，在我国宪法发展史上也具有里程碑意义。除这两次全会之外，其他中央全会也对法治建设作出了重要部署。比如，党的十九届四中、五中全会都对法治中国建设提出了一系列改革举措。

二是以中央工作会议形式专题研究决定法治建设工作。2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议，是党的历史上首次召开的以法治建设为主题的中央工作会议。这次会议最重大的成果就是明确提出了习近平法治思想，并将其确立为全面依法治国的指导思想。

三是由中央全面依法治国委员会专门研究决定全面依法治国重大事项。2018年，党中央成立中央全面依法治国委员会，这是全面依法治国领导体制的重大创新，是推进新时代法治中国建设的战略举措。中央全面依法治国委员会是党中央的决策议事协调机构，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。(35)参见《深化党和国家机构改革方案》，载《人民日报》2018年3月22日。该委员会下设立法、执法、司法、守法普法四个协调小组，负责本领域法治工作重大问题研究，组织开展督导检查、跟踪问效，推动落实委员会决策部署。该委员会下设办公室，是委员会常设办事机构，负责处理委员会日常事务，组织开展全面依法治国重大问题调查研究，协调督促有关方面落实委员会决策部署。(36)参见陈一新：《加快建设更高水平的法治中国》，载《求是》2018年第20期。到目前为止，该委员会已召开三次全体会议。

四是中央政治局、中央政治局常委会研究审议法治建设重大问题。中央政治局、中央政治局常委会是党中央领导机构。根据《中国共产党中央委员会工作条例》，中央政治局、中央政治局常委会讨论和决定关系党和国家事业发展全局的重大问题，(37)参见《中国共产党中央委员会工作条例》，载《人民日报》2020年10月13日。其中就包括法治建设的重大问题。

(二) 地方党委的领导

《中国共产党地方委员会工作条例》规定，地方党委“对本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实行全面领导”，“主要实行政治、思想和组织领导，把方向、管大局、作决策、保落实”。(38)《中国共产党地方委员会工作条例》，载《人民日报》2016年1月5日。据此，地方党委领导本地区的法治建设工作，研究解决本地区法治建设的重大问题，支持和保证人大、政府、政协、法院、检察院等依法依章程独立负责、协调一致地开展工作。

与中央相对应，县级及以上地方党委均成立了法治决策议事协调机构，即全面依法治省(市、县)委员会，负责地方法治建设的统一规划、统筹协调、整体推进、督促落实，重点推动解决部门、地方解决不了的重大事项，协调解决部门、地方之间存在分歧的重大问题。

(三) 党的工作机关的领导

党的工作机关，是指党中央和地方各级党委设立的承担领导和管理职能的机构，主要包括办公厅(室)、职能部门、办事机构和派出机关。(39)参见《中国共产党工作机关条例(试行)》,载《人民日报》2017年4月13日。党的工作机关依据党内法规的规定，行使一定的领导和管理职责，其中也包括领导和管理法治工作的职责。例如，根据《中国共产党政法工作条例》(以下简称《政法工作条例》)的规定，党委政法委是党委领导和管理政法工作的职能部门，是实现党对政法工作领导的重要组织形式。(40)参见《中国共产党政法工作条例》,载《人民日报》2019年1月19日。由于政法工作涉及行政立法、行政执法、司法、纠纷解决、法治教育、法律服务等，(41)参见黄文艺：《新时代政法改革论纲》，载《中国法学》2019年第4期。党委政法委是党委领导法治工作的重要职能部门。又如，根据《中国共产党党内法规制定条例》规定，中央办公厅承担党内法规制定的统筹协调和督促指导工作。

(四) 国家机关党组的领导

国家机关党组是党在国家机关设立的领导机构，是党对非党组织实施领导的重要组织形式。根据《中国共产党党组工作条例》(以下简称《党组工作条例》)规定，党组“发挥把方向、管大局、保落实的领导作用”，“加强对本单位业务工作和党的建设的领导”，讨论和决定本单位重大问题。(42)参见《中国共产党党组工作条例》,载《人民日报》2019年4月16日。《政法工作条例》规定，每个法治工作机构都设有党组(党委)，领导本部门本单位法治工作，履行好把方向、管大局、保落实职责。

(五) 基层党组织的领导

《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》提出，充分发挥基层党组织在法治社会建设中的战斗堡垒作用。(43)参见《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》，载《人民日报》2020年12月8日。在基层和单位依法治理工作中，各类基层党组织承担着领导职责。党内法规也对如何发挥各类基层党组的领导作用作出了明确规定。例如，《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》第11条规定，国有企业党委(党组)发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。该条所规定的国有企业党委(党组)的第三项主要职责是：研究讨论企业重大经营管理事项，支持股东(大)会、董事会、监事会和经理层依法行使职权。这一职责涉及党组织对企业依法经营、依法管理工作的领导。第15条规定，党委(党组)研究讨论的国有企业重大经营管理事项的第四、五项分别是：企业组织架构设置和调整，重要规章制度的制定和修改；涉及企业安全生产、维护稳定、职工权益、社会责任等方面的重大事项。这两类事项涉及党组织对企业依法治理工作的领导。

四、 关于领导什么

“领导什么”解决的是党领导全面依法治国的内容问题。党的十九大以来，党中央旗帜鲜明地提出坚持党的全面领导原则。把党的全面领导原则和制度贯彻到全面依法治国领域，就是加强党对全面依法治国的全面领导，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面。其中，重点是加强对立法工作、法治政府建设、司法工作、法治社会建设工作的领导，确保2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会。

(一) 党对立法工作的领导

立法是为国家立规矩、定方圆的神圣工作，也是涉及各方面利益关系的复杂工作。党的十八届四中全会提出，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。(44)参见前引，《人民日报》文。

党对立法工作领导的重点领域包括：一是立法体制改革工作。立法体制改革涉及国家政治体制和法治体制，必须报请党中央讨论决定。比如，赋予所有设区的市地方立法权，就由党中央研究决定。二是重要立法工作。例如，宪法修改属于国家最重要的立法工作，必须由党中央统一领导。1982年以来对宪法的五次修改，都是由中共中央政治局提出修改的意见，提请中央全会讨论通过后，以中共中央名义向全国人大提出修改宪法的建议，经法定程序由全国人大常委会向全国人大提出宪法修正案草案。三是立法重大问题。例如，法律制定和修改中的重大问题，由全国人大常委会党组向党中央报告，由党中央作出决策。

(二) 党对法治政府建设的领导

法治政府建设是法治中国建设的重点、难点板块。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》提出：“加强党对法治政府建设的领导。各级政府要在党委统一领导下，谋划和落实好法治政府建设的各项任务，主动向党委报告法治政府建设中的重大问题，及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍。”(45)《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》，载《人民日报》2015年12月28日。

党领导法治政府建设的重点领域包括：一是政府机构和行政执法体制改革。党的十九届三中全会部署的党和国家机构改革中，很多都是政府机构和执法体制的大变革。正是在党中央的集中统一领导下，这些重大改革举措才能稳妥提出和顺利实施。二是重点领域执法活动。党的十八大以来，在党中央的集中统一领导下，各级执法司法机关围绕食品药品安全、环境保护、道路交通安全等民生重点领域，严格依法打击损害人民群众切身利益的违法犯罪行为，使天更蓝、水更清、空气更清新、食品更安全、交通更顺畅、社会更和谐有序。三是法治化营商环境。习近平总书记指出，法治是最好的营商环境。(46)参见前引⑤，习近平书，第254页。党的十八大以来，各级政府在党委统一领导下，坚持依法深化“放管服”改革，加强各种所有制经济产权的平等保护，加强对企业家人身权、财产权的保护，不断优化法治化营商环境。

(三) 党对司法工作的领导

司法肩负着权利救济、定分止争、制约公权的功能，是维护社会公平正义的最后一道防线。《法治中国建设规划(2020—2025年)》提出，坚持和加强党对司法工作的绝对领导。(47)参见《法治中国建设规划(2020—2025年)》，载《人民日报》2021年1月11日。党对司法工作的领导是“管方向、管政策、管原则、管干部，不是包办具体事务，不要越俎代庖”。(48)前引⑤，习近平书，第44页。

党领导司法工作的重点领域包括：一是司法工作方针政策。党的十八大以来，在党中央的领导下，司法机关推行更为文明化、人道化的刑事司法政策，包括严格控制死刑适用，推动量刑轻缓化，推进行刑社会化、监狱人性化，实行特赦等。二是司法体制改革。习近平总书记指出，深化司法体制改革，完善司法管理体制和司法权力运行机制，必须在党的统一领导下进行，坚持和完善我国社会主义司法制度。(49)参见前引⑤，习近平书，第147页。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加强了对司法改革的顶层设计，密集出台和实施了一大批改革举措，改革范围之广、力度之大、程度之深，不仅在中国司法文明史上前所未有，在世界司法改革史上也很少见。(50)参见黄文艺：《中国司法改革基本理路解析》，载《法制与社会发展》2017年第2期。

(四) 党对法治社会建设的领导

法治社会是构筑法治国家的基础。(51)参见前引⑤，习近平书，第230页。《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》提出，坚持党对法治社会建设的集中统一领导，凝聚全社会力量，扎实有序推进法治社会建设。(52)参见前引，《人民日报》文。

党领导法治社会建设的重点领域包括：一是推进社会治理法治化。习近平总书记指出：“要加快实现社会治理法治化，依法防范风险、化解矛盾、维护权益，营造公平、透明、可预期的法治环境。”(53)前引⑤，习近平书，第234页。二是完善社会领域制度规范。加快建立健全社会领域法律制度，完善多层次多领域社会规范，强化道德规范建设，深入推进诚信建设制度化，以良法促进社会建设、保障社会善治。三是健全多元化纠纷解决体系。加快构建分层递进、分工协作、分类处理的多元化纠纷解决体系，引导更多社会纠纷以非诉讼方式解决，防止中国社会演变为诉讼社会。

五、 关于怎么领导

“怎么领导”涉及党的领导制度机制问题。习近平总书记指出：“要加强和改善党的领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，推进党的领导制度化、法治化。”(54)前引⑤，习近平书，第2页。《法治中国建设规划(2020—2025年)》提出，推进党的领导入法入规，着力实现党的领导制度化、法治化。目前，《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《党组工作条例》《政法工作条例》等党内法规，从不同角度规定了党领导法治工作的制度机制，有利于促进党的领导的常态化、制度化、实效化。概括起来，主要有请示报告、述职汇报、决策执行、监督制约、考核考评、督察督办、问责追责等制度。

(一) 请示报告机制

请示报告制度是党的一项重要制度，是执行党的民主集中制的有效工作机制，也是维护党的集中统一的重要保障。《中国共产党重大事项请示报告条例》明确规定了党内请示报告的主体、事项、程序、方式，是推进请示报告工作制度化、规范化、科学化的重要党内法规。根据该条例规定，请示报告是指下级党组织向上级党组织，党员、领导干部向党组织就重大事项请求指示或者批准，或者呈报重要事情和重要情况。(55)参见《中国共产党重大事项请示报告条例》,载《人民日报》2019年3月1日。除了该条例之外，各相关领域党内法规就本领域请示报告制度作出了专门规定。例如，《政法工作条例》专章规定了请示报告制度，要求中央政法委、中央政法单位党组(党委)向党中央和总书记请示报告工作，县级以上地方党委、党委政法委员会、政法单位党组(党委)严格执行请示报告制度。

(二) 述职汇报制度

述职汇报是指党组织和党员领导干部就年度履职尽责情况向党中央和有关领导机关进行书面或口头汇报，这也是维护党的集中统一领导的重要制度。述职汇报可分为三个层次：第一层次，向党中央和总书记述职汇报。《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》要求，中央政治局同志每年向党中央和习近平总书记书面述职。(56)参见《中央政治局同志向党中央和习近平总书记述职》，载《人民日报》2018年3月22日。此外，全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组还要向中央政治局、中央政治局常委会汇报年度工作。从2015年以来，中央政治局常委会每年都要听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组年度工作汇报。第二层次，向党委述职。《政法工作条例》既要求政法单位党组(党委)建立健全向批准其设立的党委全面述职制度，又要求党委建立健全听取政法单位党组(党委)主要负责人述职制度。第三层次，向党委领导机构述职。《政法工作条例》确立了党委政法委委员向党委政法委述职制度。

(三) 决策执行制度

决策和执行是党领导法治工作的两个重要环节。决策制度，是指各级党组织坚持科学决策、民主决策、依法决策的理念，应当按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，在各自职责权限范围内，及时对法治建设事项研究作出决定、决策部署或者指示。决策时，应当先行调查研究，提出适当方案，充分听取各方面意见，充分发挥法律顾问的作用，进行风险评估和合法合规性审查，按照规定提请相关会议讨论和决定。执行制度，是指各级党组织必须坚决贯彻执行党中央和上级党组织关于法治建设工作的决定、决策部署、指示，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许搞上有政策、下有对策，不准许合意的执行、不合意的不执行。

(四) 监督制约制度

监督制约制度是推动党对法治建设领导落到实处的重要制度。例如，《政法工作条例》规定，各级党委应当将领导和组织开展政法工作情况纳入党内监督体系，实行党内监督和外部监督相结合，增强监督合力。政法单位党组(党委)应当依法依规将政法工作情况纳入党务政务公开范围，依法有序推进审判执行公开、检务公开、警务公开、司法行政公开、狱(所)务公开，完善政法单位之间监督制约机制，确保政法工作在依法有效监督和约束环境下推进。

(五) 考核考评制度

考核考评是督促党组织和党员领导干部履行法治建设领导责任的重要机制。党的十八届四中全会提出，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。(57)参见前引，《人民日报》文。《政法工作条例》规定，党委应当加强对党委政法委、政法单位党组(党委)和下一级党委常委会领导开展政法工作情况的考核考评。

(六) 督察督办制度

督察督办是加强党对法治工作领导的重要手段。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》确立了法治政府建设督察制度，由全面依法治国(省、市、县)委员会办公室实施，以地方各级党委和政府、县级以上政府部门为督察对象。《政法工作条例》规定了党委政法委对政法系统的政治督察、执法监督、纪律作风督查巡查等制度机制，以解决政法系统有令不行、有禁不止等问题。2018年以来，中央政法委对扫黑除恶专项斗争中一些“骨头案件”“重点案件”进行挂牌督办，比如云南孙小果案、湖南操场埋尸案，确保了专项斗争顺利推进。

(七) 问责追责制度

问责追责制度是保证党对各项制度的领导得到有效贯彻落实的利器。根据《中国共产党问责条例》，党内问责既追究领导干部的责任，又追究党组织的责任。例如，对按照党内法规该履行向上级党组织请示报告、执行上级党组织决策等义务而没有履行的，要追究党组织及领导干部的责任。对按党内法规该履行领导责任、监督责任而失职失察的，要追究党组织及其领导干部的责任。《中国共产党问责条例》规定了对党组织的问责方式，包括检查、通报、改组。对领导干部的问责方式，包括通报、诫勉、组织调整或组织处理、纪律处分。