农村土地管理与规划中的核心问题研究

张玉梁

(陕西省土地工程建设集团有限责任公司(西北分公司)，陕西 西安 710075)

随着经济和社会的发展，政府部门日益重视对土地的管理与规划，伴随相关的土地规划政策的制定和实施，当前土地总体得到合理规划管理，既能节约土地资源，又能科学规划多方建设用地。在土地多元化利用的过程中，出现了各级地方政府依赖土地资源发展经济，但仅重视城市土地及城市周边的各类建设用地，对农村土地的管理、规划、监督还存在一定的空白。特别是，国家提出要高效利用土地，但我国的土地处于二元所有制度，国有土地的管理、利用和监督程度相对较高，农村集体土地受二元所有制度的影响，整体利用效率低下，管理和监督还不到位，很多管理人员在管理过程中存有得过且过的思想，致使农村土地在实际利用中存有合情合理不合法的现象。加之城市国有土地价值相对较高，能给地方政府带来很高的财政收入，政府层面对农村土地管理重视程度不高。但随着我国经济的发展，农转非指标增加，农村耕地减少较快，不利国家粮食安全及乡村振兴战略的落实。尤其是进入社会主义新时代，我国的经济必将迎来经济发展新常态，这就需要全面研究土地管理期间存在的各项问题，探索解决问题策略，以确保新形式背景下土地管理工作和经济发展新常态要求相融合。

1 农村土地管理以及规划的核心问题特点

“新”是农村土地管理以及规划中的第一项核心问题，所提出的“新”主要是指基于新管理以及规划形势下产生的并且尚未从土地管理以及规划中形成的问题。具体表现为城镇化运行期间城镇建设用地和农业生产用地之间存在的各项矛盾。国家提出加快城镇化进程，各地方在大力推进城镇化过程中不断扩大城市边界，地方建设用地指标不断增加，使得农业生产过程中配套的农业生产用地不断建设，制约农业生产发展。农业生产用地逐渐减少，农业活动受限，一定程度上对粮食安全以及农村社会稳定性产生了影响。

共性是农村土地管理和规划中的第2项特征。从哲学角度考虑各项问题，共性与个性之间处于不断转化的状态，从农村土地管理以及实际规划现状看出，必须将共性特征有效地呈现出来，只有有着共性特征的土地管理以及规划问题，才有着相应的代表性，凸显出应有的价值。如，要想大力发展乡村旅游，关键在于构建良好的土地，但受土地产权界定问题以及土地流转法定方式等因素的影响，在农村集体土地朝着乡村旅游用地转变期间，存在着不良行为，对农民自身权益产生了不良的影响，不利于乡村旅游工作稳定开展。虽然乡村旅游有利于提升农村经济发展水平，然而在该项方式广泛应用于农村期间，又形成了新土地管理和规划问题[1]。在界定土地产权期间，也包含了土地管理制度完善现象以及土地流转管理等。所以，需要正确应对农村土地管理以及规划中的各项难题。

2 农村土地管理与规划中的核心问题探究

当前农村土地规划与利用方面，监管力度相对不足，多存在于镇级政府宏观管理，但关于土地规划的科学性不足、程序把控不够严格；就土地使用权占有者农民而言，其法律意识相对单薄，私自转让土地，造成部分土地违规占用或引起环境危害。具体表现如下。

2.1 管理活动不到位

人类在土地管理的过程中，主要的目标就是确保土地利用效率最大化。但在土地资源管理以及使用的过程中还受一定的因素影响，使得土地管理未达到预期目标。如，农民在申请宅基地的过程中，虽然在审批的过程中严格按照有关程序进行，但在实际的使用过程中为了日常生活和农事作业提供方便，对所建设房屋和相关规定是否相符合考虑不到位，依然存在着占用大量农田建设房屋的现象，而且国家鼓励农民对农村土地流转，但是在实际过程中，土地流转未能达到预期，部分农民即使已经进城创业或打工，因“恋家”或流转价格低，原承包土地未进行流转，出现撂荒状态，使农村耕地总量减少。即使部分农民对土地进行了流转，但流转后土地受地形地貌影响，不利于实施集约化和规模化生产作业。

2.2 土地资源受到破坏

从农业用地实际情况来看，有着分散性特征。如，部分农用耕地一般是在山地或丘陵区域分布，不能达到集中连片，水电路全通条件达不到，大多数农民在农业生产活动过程中付出多、回报少，农业生产强度特别大，农民从事农业生产复杂程度高，一定程度上推动了土地流转。在土地流转后，部分地区农村在提升经济发展水平过程中，引入了农产品加工企业，但在农产品加工企业落地的过程中对企业的能耗与排放要求较低，部分加工企业属于城市生产链淘汰的高污染以及高消耗企业[2]，加之部分土地非本地村民或企业进行流转，对土地进行掠夺式耕种，目标在流转期达到经济效益最大化，对生态效益考虑甚微。在此过程中会造成土壤污染，虽然一定程度上给当地带来了一定的经济效益，但也严重破坏了农用土地资源。

2.3 土地利用的可持续发展性考虑不够

我国在土地管理过程中，对城市土地的规划多于农村土地规划，规划的实施目的是指导社会方面对土地资源进行规范性应用。在最近几年中，伴随着社会经济水平的提升，城镇化速度加快，农村土地流转速度逐渐提升，在经济发展的过程中城市边界不断扩大，城市周边的农村农用地由政府统征后按照有关程序进行开发，农村土地减少。同时，在乡村振兴的过程中，企业进农村占用耕地建设新农村、现代化农业加工厂，致使耕地数量减少，粮食安全受到危机。在较短时间内农民能够获得相应的经济补偿，但从长远角度进行分析的话，农民自身依赖的土地因为属于不可再生资源，农民的长期收入无法得到保障，且存在部分企业借着发展乡镇企业的名义套取国家资金补助，农民实际收益未能达到预期。

2.4 土地利用缺乏系统性

从当前农村土地规划情况来看，整体规划还缺乏一定的系统性，对农村土地的规划结合实际情况不到位，不能因地制宜地制定合理的规划，其中较为突出的问题是农村居民房屋规划，在房屋建设前期没有进行统一系统规划，对其衡量标准没有明确[3]。此种现象体现为农村自建房有着一定的随意性特征，房屋建设位置散乱，房屋的高度、方位都由农村自行确定，同时还存在私自搭建现象，不利于提升土地资源利用率，村庄形象也受到影响。现阶段，基于农村居民收入的提升，大多数村民选择在城市内买房，但农村的房子依然保留，部分房屋农民进行了修缮，部分房屋因交通、水电等问题闲置，转变成危房。也存在部分农民重新申请宅基地进行新房修建，老房子宅基地名义上已经退出，但实际管理过程中依然占用，造成土地资源浪费。

3 农村土地管理与规划中的核心策略

3.1 政府方面强化监管程度，给予土地补偿

政府部门可以从多方面入手加强监督管理力度。成立专业性强且经验丰富的监督调查小组，该项小组动态性监督以及调查农村土地管理工作，以提升土地资源管理效率，使土地资源得到规范性管理。制定健全的监督体系，落实责任追究策略，明确人员自身职责，拓展和延伸工作领域，以提升管理效率，创建信息反馈制度。土地补偿费用及分配是农民关注的首要问题，也是导致诸多耕地被大量占用的主要原因，基于此，务必提升土地补偿标准，给予农民合理补偿，创新和改进土地补偿标准计算方式，优化现有耕地征收补偿标准，不能仅依靠前几年种植粮食作物平均收入作为参考标准，应对土地市场价值加以考虑。改善补偿分配机制，合理确定集体和农民比例，确保农民获得土地补偿费用后生活标准不降低。

3.2 明确管理标准

在高效率规划以及管理农村土地期间，需要适当提升管理标准，精准区分农村土地的农用地以及自用地和商用地等，以此和管理规划要求相符合。如，在解决该项问题期间，需要有效分析农村建设基地的配置情况，依照实际配置现象和住宅建设等对农村土地规划发展加以健全。相关部门正确性引导土地规划，创建有着良好向导作用的规划框架，同时要做好规划宣传。对农村常驻居民开展移民搬迁，基于建设新农村的基础上建设住房，采取该项方式提升公共配置效率，同时做好遗留老房子、闲置处理工作，通过实施建设用地增减挂钩项目结余而建设用地指标。在对偏远农村土地规划管理过程中，充分考虑当地实际情况，使其和优质农村相互结合到一起，综合性考察土地规划现象，在加快偏远农村经济建设进程的基础上达到偏远农村朝着优质农村转变的目的。关注农村土地规划和城镇建设实际进程，将两者全面融合，利用农村引导城镇，拓展发展范围。在农村用地配置的基础上提升耕地质量，落实标准要求。

3.3 提升土地资源管理人员的管理能力

现阶段，我国基层土地管理人员的专业性有待提升，多数人员土地管理专业知识相对欠缺，缺乏丰富的土地管理经验，相关土地资源管理人员自身思想理念处于滞后状态，没有正确了解规划的作用，不利于提升土地管理效率以及该项工作的良好实施。定期对基层土地管理人员加以培训，不断强化其理论知识和专业素养，从根本上提高土地管理人员专业技能，构建专业性强且经验丰富的团队，提升土地资源利用率；实施土地资源的信息化管理作业，借助信息化技术创建国土资源信息库，共享土地资源网络信息，为土地资源利用和开发提供良好依据；创建规范性的网络信息监督系统，动态性监督土地资源实际应用现象，为后期管理提供便利。

3.4 监督农村土地流转管理行为

在经济建设用地期间，土地资源是一项基本的保障，同时也是农村实现现代化发展目标的重要生产要素。为快速实施和落实乡村振兴战略，农村土地可以以招标、拍卖、公开协商等方式为主进行承包。农村土地承包以后土地的所有权性质并不会发生改变，承包地不得买卖。农村土地管理需要处于市场竞争机制中进行有偿流转使用，以确保城乡人员流动、技术互动、提升土地资源配置效率。政府管理部门可以通过以下方面策略管理土地流转现象。明确规划土地用途，调整土地供需。在严格加强耕地保护红线的基础上展开土地管理，控制建设用地的总量，合理规划每一块地的用途，提前实施用地风险预防工作。在符合用地规划、基本要求的基础上使企业全面参与到农村土地要素流转中。对流转合同进行科学化管理，并按照我国现有的政策与法规等，结合实际情况来制定出统一的农村土地流转合同文本，提高土地流转合同上的指导与签订工作。全面加强农村土地流转监督管理工作。结合实际情况制定健全的规划督察机制和土地定期评估制度，帮助农村集体组织全面收取尚未依照同约定开发利用的土地，加深农村土地市场化流转中对弱势群体的保护力度，提高土地利用效率，严格惩处非法干涉土地流转、违法倒卖土地等不规范行为，加以整治，以确保流转的合法性和准确性。有关部门必须在农村土地流转过程中将自身职能体现出来，全面监督土地流转。

3.5 农村土地规划管理要兼顾农村的生态环境

我国农村土地规划管理工作要兼顾农村的生态环境，生态环境是人类生存的必要条件。因此，在农村土地规划管理中也要促使生态环境的可持续发展，可以采取建立特色农业产区，利用各个农村不同的自然资源为农业的发展提供便利。在对农村的土地进行规划管理时，可采取绿色能源，如风能、热能发电等进行灌溉，或者利用自然条件，种植特色农作物，并健全农业基础设施，促使特色农作物的茁壮成长；要保护生态环境，可以采取对生态环境相对较弱的地区，按照实际的情况制定有效的规划方案，从而提升土地的质量。

4 结语

综上所述，农村经济是我国经济的主要组成部分，提升农村经济也就是提升我国经济水平，而农村经济的发展离不开农村土地，合理的规划能切实提升农村土地利用率。因此，在今后的土地管理过程中要充分认识农村土地规划的重要意义，同时强化农村土地规划力度，按照“五位一体”发展理念，大力做好农村土地规划，服务新型城镇化建设，助推乡村振兴。