设区的市立法权限研究:基于文法、逻辑与立法目的

吴 伟, 刘 政

(1.江苏科技大学 张家港校区商学院,江苏 张家港 215600;2.江苏科技大学 经济管理学院,江苏 镇江 212100)

2015年，新《中华人民共和国立法法》(以下简称“立法法”)对设区的市立法权限的有关规定进行了重大修改。修改之前,只有省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市享有立法权,而国务院已经20多年没有批准新的“较大的市”,因此能够立法的市只有49个。这其中包括27个省会城市、18个经国务院批准的较大的市以及四个经济特区所在的市,尚无立法权的市有235个。修改之后，有立法权的市增加到近300个，设区的市普遍获得了立法权,在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”享有制定地方性法规和地方政府规章的权力。

一、设区的市立法权限问题的本质

(一)立法权限问题的由来

尽管新“立法法”一次性赋予全部设区的市以立法权,但设区的市在可立法事项上仍然有一定限制,依然被限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”。由于法条表述里“等”的存在,加之对被列举的三个事项涵义的理解并不完全一致,因而学术界对设区的市的有权立法事项或立法范围存在一定争议,并由此产生了对设区的市立法权限的不同理解。自“立法法”被修改以来,学术界对其进行了诸多研究。对于法律修订的必要性,郑磊、贾圣真(2016)从宪法研究的角度分析了修改“立法法”的宪法意义和制度作用[1];谢桂山、白利寅(2017)则从现实出发,分析了赋予设区的市立法权的必要性[2]。也有立法机关人员立足本职工作对其进行了研究。如，闫然(2020)从立法者角度介绍了“立法法”的修订过程,深入分析了历次修正案草案的异同[3];肖迪明(2017)则从地方立法者角度分析了省和设区的市的立法权的划分问题[4]。对于法律修订后地方立法的实践情况,闫然(2020)介绍了新法颁布后五年间各设区的市的立法情况和存在的问题[3];易有禄(2017)使用了实证分析方法,认为各设区的市的立法呈现出比较明显的趋同性,应注意预防设区的市越权立法的倾向[5];宋才发(2020)则总结了设区的市在立法实践中的现实困境,并对提高法规质量提出了相关建议[6];谢桂山、白利寅(2017)也指出了设区的市在立法实践中的现实问题并提出了解决方案[2];冯洋(2017)则对地方立法权与国际通行做法进行了比较,总结出我国地方立法权经历了急剧下放、适度上收和再次适度上收三个过程[7]。

设区的市立法权限大小是学界研究的重点。周旺生(2001)从立法和法律解释的角度出发,认为“立法法”与中国现阶段社会历史环境有直接且深刻的关联,故认知和解读“立法法”应将其与现阶段的历史环境结合起来[8]。曹海晶、王卫(2020)认为，应对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”作狭义上的限定,不作扩大解释,并且应作“等”内解释，现实中某些设区的市制定的地方性法规超过了立法权限[9]。而郑泰安、郑文睿(2017)则持相反态度,他们使用了统计学的分析方法,认为新“立法法”对设区的市立法权的限制过多,进而得出其不能满足部分经济发达地区立法需求的结论[10]。总而言之,目前学界对此并未达成一致。

(二)立法权限问题的本质

“立法法”将设区的市的立法权限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”。从中可以看出,有两个因素能够影响该规定的含义:一是被列举的三个事项的准确含义是什么;二是对“等”该作何种解释,或者说设区的市立法权的大小取决于如何解释这句话。因此,设区的市可立法事项的范围有多大,或者说设区的市立法权究竟有多大,这本质上是一个法律解释的问题。只有正确解释了该条规定的含义,才能准确认识和理解设区的市立法权的范围或大小。

由于“立法法”给予设区的市立法权一定限制,因此解释该法条的关键就在于解释尺度。如果解释尺度过窄、过小,就不能完整实现立法的目的,这无形中削弱了设区的市的立法权,也背离了立法者的本意。如果解释尺度过宽、过大,就会过犹不及,出现超出立法意图的、不可控的情况,这同样也背离了立法者的目标。至于解释方法,可以同时使用多种辨析方法,如使用基于文法、逻辑和立法目的的方法进行辨析,以期达到准确解释该法律规定的目的。这些也属于法律解释的范畴。因此,“立法法”对设区的市立法权的限定问题,本质上是一个法律解释的问题。

二、对相关法律条文文法的辨析

如果要研究设区的市立法权的大小,那么如何理解“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”是关键。立法者列举了三个事项,分别是“城乡建设与管理”“环境保护”和“历史文化保护”。准确理解了这三个事项的含义,也就准确解释了法律的规定,设区的市的立法权限自然也会清楚。

(一)对三个列举事项的文法辨析

按照通常的理解,“城乡建设与管理”应该包括本市范围内城市和农村的规划,也应该包括本市特定区域的管理,如矿山、风景区等特定场所的日常管理,自然也应包括市容市貌的管理。总之,这些涉及到的或者说被管理的,均是看得见、摸得着的事物。

“环境保护”这一事项也很容易理解。按照通常的理解,它自然包括本市居民和工商业废弃物该如何排放、转运等,这涉及到市容市貌问题,与“城乡建设与管理”密切相关。环境保护也必然包括污水、固体垃圾等废弃物处理场所的修建位置和运行,这又分别涉及到城市规划和特定区域的管理,同样也属于“城乡建设与管理”范畴。因此可以说,“环境保护”与“城乡建设与管理”存在很大的交集,甚至可以说,“环境保护”是“城乡建设与管理”的子集,是“城乡建设与管理”的一部分，至少是广义上的“城乡建设与管理”的一部分，而且环境保护的对象同样也是看得见、摸得着的。

与前两项比起来,“历史文化保护”的对象相对而言似乎有些虚无缥缈,因为历史和文化均不是实物,而是一种精神产物。其实并不然。历史和文化尽管是精神产物,但他们都有各自的载体,“历史文化保护”的对象其实是他们的载体,如名胜古迹,其往往以公园、博物馆等形式存在。因此,对设区的市一级政府来说,历史文化保护意味着要在本市范围内确定需要保护的古迹和文化场所,并通过规划、建造公园或博物馆的形式将历史和文化的载体保护起来。这仍然没有脱离“城乡建设与管理”的范畴,还是后者的一部分,是后者的子集。

(二)列举的三个事项的关系

通过以上的讨论可以认为,对设区的市来说,“环境保护”和“历史文化保护”均是“城乡建设与管理”的一部分,前者能够被后者囊括。至于为何将前两者单独列举出来,可能是因为立法者为了防止执法者错误地缩小范围,所以将其认为比较重要的事项单独予以明确,以便于理解。

从以上的讨论还能看出,设区的市立法权覆盖的均是客观存在的事物,如城乡的土地(可理解为广义上的国土,还包括河流、湖泊等)、地上和地下的建筑和各种设施。由此可进一步推理,如果某个事项与城乡的土地并不直接相关,那么该事项就不应该在设区的市立法权限内,如经济、教育、劳动、民政等与人身紧密相关的事项,就不应属于设区的市的立法范围。

三、对相关法律条文逻辑的辨析

在将“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”的文字含义辨析清楚后,还有一个问题需要解决,即对相关法条中后面的“等”字该作何种解释,是作“等”外解释还是作“等”内解释?这也是一个关键问题,因其能够独立影响该法条的含义。这个问题使用文法辨析无法解决,运用逻辑方法进行辨析会更加合适,如使用逻辑方法进行证伪。若要证明某一推论甲是错误的,则可将该推论甲作为前提继续推理;如果以此为前提继续推理出的结论乙是明显错误的,则可证明推论甲是错误的。下文笔者运用该逻辑方法辨析“等”外解释和“等”内解释的正误。

(一)对“等”外解释的评价

如果仅从文字上理解,对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”可以作无限制的“等”外解释,即设区的市的立法范围不应该仅仅限于“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”这三项内容,也应该包括其他内容。笔者并不认同此种解释。

一方面,倘若作“等”外解释,该规定还应包括“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”之外的其他任意内容,如此一来，此条规定的列举就毫无意义了,因为根本没有必要特意列举出这三条内容,直接不作范围限定即可。如果对该规定作无限制的“等”外解释,结论将是荒谬的。因此,设区的市有权立法的范围不应该不受限定,而应该是只在特定的事项上享有立法权。

另一方面,设区的市并不需要、也不合适享有所有事项上的立法权。为便于理解,可举一个极端的例子加以说明。如,设区的市不需要在涉及国防、外交的事项上享有立法权,这种涉及全国的事项明显应该由国家立法,而不应该由设区的市越俎代庖。这是显而易见的,应该不会有争议。进一步说,全国范围内统一的事项,如国民经济的宏观管理、国家机构制度、民族宗教事务、社会治安、教育制度等也应该在国家层面立法加以规范,设区的市享有在上述事项上的立法权不合适且无必要,其在这些事项上只需扮好法律执行者的角色即可。如果设区的市的立法权范围没有限制,那么整个法律体系乃至国家治理都将出现混乱,这显然不符合法治精神。因此,设区的市的可立法事项不应没有限制,也就是不能作“等”外解释。事实上,新“立法法”也通过列举的方式十分明确地规定了在哪些事项可判定法律。也就是说,只有国家(中央)才有权力在此事项上立法。这是设区的市立法权不能没有限制的有力佐证。

(二)对“等”内解释的评价

如果作“等”内解释,应该将设区的市的立法权严格限定为只在“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”三项内容上享有立法权,除此之外，在其他任何事项上都没有立法权。笔者认为此种解释不甚妥当,是走向了另一种极端。立法是一项十分严肃的事情,立法者的法律素养和立法技巧决定了不会出现如此大的失误。如果立法目的是仅在“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”三项内容上赋予设区的市以立法权,则不会再多使用一个“等”字。如果严格的“等”内解释成立,那么就意味着立法者出现了较大失误,按照此逻辑得出的这个结论明显也是不可信的。因此,严格的“等”内解释并不正确,设区的市只在“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”三个事项上享有立法权这个推论也可以证伪。

(三)对“等”字的解释

既然“等”外解释和“等”内解释均不适宜,那么它的真实含义是什么呢?笔者认为,“等”字是立法者具有前瞻性和立法技术成熟的体现。法律具有滞后性,滞后于客观现实,因此在立法时要考虑新生事物,为法律在未来的适用或执行留出空间,所以有必要加一个“等”字。另外,从客观上来讲,立法者在立法时针对某方面采用的立法表述是无法穷尽列举的,对此立法者也清楚:无论如何谨慎,从理论上来看,在列举时仍然会有遗漏的可能。为了避免有意或无意的遗漏,立法者在列举若干事项后加上一个“等”字,即可将与前面事项性质、作用等同的事项也包括在内,这样既避免了遗漏,也防止了语言文字表达客观事实的失真。

四、对相关法律条文立法目的的辨析

通过上述辨析,笔者得出一个结论,即设区的市既不是在所有事项上享有立法权,也不是只在列举出来三个事项上才可立法。对这个“等”字究竟该作何解释、设区的市的可立法事项究竟有多少这两个问题,笔者将采取类似于目的解释的方法，从立法目的层面辨析该规定的真实含义。

(一)立法目的辨析的必要性

解释法律有多种方法,其中目的解释是最为重要的方法。目的解释是指按照立法精神,根据具体案件从逻辑层面进行的解释,即从现阶段社会发展的需要出发、围绕合理的目的所进行的解释。一般来说,该“目的”指的是法律应用者的目的,而非立法者的目的。但就法律规定的真实含义而言,立法者的目的更为重要,因此笔者使用“立法目的辨析”,而未直接使用“目的解释”一词。制定法律必然是出于一定的目的,如果某个解释最能贴近法律制定的目的,最有利于法律目的的达成,则该解释应该就是最准确、最科学的解释。因此,在研究法律规定、解释法律时,辨析立法目的是十分重要的、不可或缺的,只有认识清楚立法目的,才能准确理解法律。

(二)立法目的辨析的方法与可行性

尽管辨析立法目的是必要的,但研究立法者的意图是一件困难的事情,因此在具体研究时还需要考虑其是否具备可行性。立法者可能会将整部法律的目的写进该法律,但通常不会将法律中某项具体规定的意图展示出来,因此对于单个规定的立法目的,学者只能根据立法时的客观环境和法律条文进行主观性的推测。

有一个问题不容忽视。如果该法律是首次制定,之前并没有同性质的旧法,则仅凭这单个对象——首次制定的法,很难科学揣测其立法意图,因为缺乏可供研究的切入点或头绪,除非促进该法律产生的社会客观事实非常明显且研究的是法律整体。但对于法律中的某一具体规定来说,如果仅有一个对象可以研究,的确难以入手且不具备说服力。但若某一项法律规定在法律修订中出现变更,则意味着有多个对象可以研究。在此种情况下,研究立法意图就有了更为明确的切入点和头绪。学者可以通过多个对象间的共同点、变动之处(修订部分)以及它们之间的逻辑联系来推测立法者的意图。尤其是法律条文的变动之处能够比较明显地呈现立法者的意图。如果连续多次的条文变动体现的都是一个逻辑,表现的均是相同的趋势,那么就可以更加确定立法者的意图,以此方法进行的研究也就更加具有可信度。根据这个理论,学者可以先从最初的法律规定入手,假设立法者的立法意图,然后根据之后的各种变动或修改,尝试使用该假设解释变动的原因;或者从历次的变动部分发现变动背后的逻辑,再观察该逻辑是否符合最初的假设,如果符合则说明该假设也是合理的,即该假设的理论能够解释立法意图。

在设区的市立法权限这个问题上,法律规定已经变动过数次,从“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”具有立法权变为所有“设区的市”均享有一定的立法权,而且“经国务院批准的较大的市”这一概念也先后扩容过三次。这就是说,针对设区的市的立法权问题,法律规定事实上已变更过四次,也就是有五个对象可以研究。这为从历史演变角度进行相关研究提供了充足证据,说明从立法目的层面辨析设区的市的立法权限具有可行性。

(三)“立法法”相关规定的目的是城乡管理

法律作为上层建筑,是由经济基础决定的,换言之,制定法律的目的是满足社会客观环境对法律的需求。社会客观环境改变了,就需要有新的法律或修改后的法律来适应它,以便调整新的社会关系或已经改变了的社会关系。因此,研究立法者的立法目的,不可避免地要考虑立法当时的历史环境,这也意味着从当时的历史环境中可以发现立法者的真实意图。

是什么促成了设区的市享有立法权?经济基础决定上层建筑,城市规模的日益扩大、人口的增加、工商业等经济活动的增多使得城市的管理越来越复杂和困难。尤其是城市规模急剧扩大,使设区的市一级政府有关城市规划和环境保护的工作量也快速增加。在此种情况下,仅凭“红头文件”管理城市必然会困难重重,于是对出台级次更高的地方性法规和地方政府规章的需求便相应产生。这在一些人口较多、工商业活跃的城市尤为明显。基于此,唐山市、大同市、包头市等12个城市在1984年成为首批国务院批准的较大的市,并相应获得了立法权。用今天的眼光看,其中的个别城市并非大城市,但按照当时的城市发展水平,这些城市均是所在省除省会之外人口最多、工商业最发达的城市,即使在全国范围内比较,鞍山、抚顺、吉林市、齐齐哈尔等在当时也是工业发达的城市,因此它们获得立法权是完全符合当时的客观条件的,之后三个批次获得批准的宁波、本溪和徐州也是如此。

1993年后,国务院再未批准新的较大的市,这距离2014年“立法法”的修改已有20余年。在这20余年中,我国经济发展迅速,众多新兴城市脱颖而出。这些城市在人口和经济规模方面远远超过了已经获批的较大的市中的部分城市,对立法权的需求也随着城市的发展而逐渐强烈。为适应新的形势,更便于国家机构管理这些新兴城市,“立法法”终于一次性赋予了所有设区的市以立法权,但在立法事项上作了一定限制,将其立法权限定于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”。从历史演变看,立法者的真实意图是,城市规模和经济活动的扩张催生了城市管理的更多需求,该需求促使法律作出相应修改,进而使得拥有立法权的城市逐渐增多,最终所有设区的市均获得立法权。既然如此,赋予设区的市以立法权的目的是便于管理城市,因而将其立法范围限定在城市管理也就足够,没有必要再扩张。

所以,从立法目的看,设区的市可立法的事项应与城市管理直接相关,现有规定即“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”已经足以覆盖,即使该法条中有个“等”字,也应该将其理解为等同于前述三个事项的事项,不宜作扩张解释。

设区的市立法权是有一定限制的,“环境保护”与“历史文化保护”均可被视为“城乡建设管理”的一部分,三者共同表达的是对具体可见的城乡国土及其附着建筑、设施的管理,而其他与此并不直接关联的事项则不应在设区的市立法权范围内。通过文法、逻辑和立法目的三个层面的辨析,笔者认为,对法条中的“等”字,既不应作“等”外解释,也不应作“等”内解释,将其视作与前述三个事项等同的事项似乎更为合适。