宅基地“三权分置”改革中资格权的入法探讨

朱振明，赵家琪

(1.广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006；2.广州商学院 法学院，广东 广州 511363)

2018年的中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要完善农村宅基地政策，建立宅基地所有权、资格权①、使用权“三权分置”的农村宅基地权利体系，以落实宅基地集体所有权，保障农户资格权和农民房屋财产权，最终实现放活宅基地及其房屋使用权的政策目标[1]。宅基地“三权分置”的关键环节是资格权的入法，正确认识和理解资格权是厘清宅基地“三权分置”法律逻辑的基础。但是，资格权在目前仍然只存在于政策和理论研究层面，属于一种政策性用语，在理论上缺乏统一认识，尚有待深入探讨。学界对于资格权的内涵及法律性质等认识不一，对资格权的生成逻辑以及资格权与所有权、使用权的关系研究不深入，以至于尚未能形成一套可行的资格权入法方案，是故，很有必要对此展开深入的研究，以探讨资格权如何入法、其制度应如何设计的问题。

一、资格权的生成逻辑

宅基地“三权分置”中的资格权，其产生及发展遵循的是从试点实践—政策指导—制度建构的改革路径。宅基地资格权最初在浙江的宅基地制度的改革试点中显露[2]，其后在2018年的中央一号文件中才以国家政策的形式正式提出，由此确定了在全国范围内开展宅基地“三权分置”改革的基调。

学界对资格权的产生认识不一，导致对其性质的理解也存在诸多分歧。“成员权说”认为，资格权只有在向他人让渡一定期限的使用权后才得以产生，所剩余的权能即为资格权的权能。“次级使用权说”认为，资格权源于原有的宅基地使用权，是原宅基地使用权派生的次级使用权。笔者认为，资格权应产生于宅基地所有权，理由如下：

在现有的法律框架下，宅基地所有权和宅基地使用权，均具备物权属性，基于“权能分离”的理论，宅基地使用权是从宅基地所有权中分离出占有和使用的用益物权权能而形成的，以宅基地所有权为母体权利[3]122-128。宅基地所有权之所以要分离出使用权，一是因为所有权的权利主体为集体经济组织，其使用、利用的权利掣肘颇多，容易导致权能虚化，二是为了充分实现宅基地的功能，稳定农村社会。将宅基地所有权的部分权能分离出来，形成宅基地使用权，赋予集体经济组织成员，既保障了集体经济组织成员的居住权，也使所有权主体通过“权能分离”而充分实现宅基地的各项权能。资格权同样也是如此。在“三权分置”改革中，为了盘活宅基地的财产价值，必须使宅基地使用权能够流转起来，而要保障宅基地固有的福利性，则必须明确集体经济组织成员对宅基地的应然权利。因此，作为母权的宅基地所有权需要重新分配其子权能，将“两权分离”制度下融为一体的集体经济组织成员申请宅基地的资格、占有和使用宅基地的权能以及宅基地的收益分配等使用权进行重新分离。在宅基地“三权分置”下，将宅基地所有权中的财产属性分离至使用权，身份属性分离给资格权，从而形成以宅基地所有权为母权、使用权和资格权为子权利的权利结构。

二、资格权的性质

在宅基地“三权分置”改革进程中，资格权的法律性质究竟如何，是必须明确的关键问题。关于资格权的性质，理论上主要存在三种观点，即“成员权说”“剩余权说”和“次级使用权说”。

(一)三种主要观点

1.成员权说

“成员权说”认为，资格权实质上是对其权利主体申请取得宅基地使用权的一种资格，具有一定的财产属性，但又与一般财物的现实的财产属性有所区别，只是一种应有的财产权[3]122-128。资格权，属于农民集体成员权的重要组成部分，是集体经济组织成员实现其享有的成员权的方式之一[4]。在集体所有制下，集体经济组织的成员权一般包括集体土地的承包权、集体收益的分配权、集体重大事务决定权以及获得宅基地的资格权。资格权属于成员权的一部分，是成员权权能构成的有机组成部分，是集体经济组织成员身份权利的集合或外化权利[5]。资格权的享有具有非常大的身份属性，理论上，只要属于本集体经济组织的成员，均有权享有资格权。但因资格权与成员权的关系较为特殊，资格权的取得主体只能够是农村集体中的“户”，而并非农民个人[6]。所以，当该成员所在“户”尚未取得宅基地使用权，该成员即可行使资格权，通过法定程序提出申请并获批准，其就能取得相应的宅基地使用权，有权利用该宅基地建造自有住房。此时，资格权就与宅基地使用权融合，转化为用益物权。

2.剩余权说

“剩余权说”认为，资格权是宅基地使用权人为了获取某种利益而向他人让渡一定期限的宅基地使用权后所享有的原宅基地的剩余权利[7]。理由是，宅基地“三权分置”改革的政策目的是为了盘活农村的宅基地资源。在能够自由流转宅基地使用权的背景下，将资格权理解为集体经济组织成员无偿申请取得和利用宅基地的资格，并无不妥。但是，宅基地有着特殊的属性，对其流转的限制程度远高于农村承包地，在当前的改革实践以及法律框架下，宅基地使用权还不能实现自由流转，只允许权利人对宅基地使用权设定一定期限的次一级的使用权。因此，在此种情形下，不宜将资格权理解为集体经济组织成员无偿申请取得和利用宅基地的资格，而应将其认定为权利人选择让渡一定期限宅基地使用权后对宅基地所享有的剩余权更为妥当。

3.次级使用权说

“次级使用权说”认为，资格权并非成员权，它不是单纯的表现为获得宅基地使用权的资格的一种预期利益，资格权不仅具有身份属性，也具有财产属性，可以将其厘定为具有身份属性的财产性权利，以对应宅基地使用权。在法律表达上应以权利行使为指导，由宅基地所有权派生出宅基地使用权，而后由宅基地使用权派生出次级的使用权，不宜以资格权取代派生出来的次级使用权[8]。持该观点者认为，将资格权界定为成员权，与我国现有的宅基地权利体系不相融合，也偏离了宅基地“三权分置”改革允许宅基地使用权流转和担保的政策目标，不利于放活宅基地的经济价值，同时也存在造成权利主体错位的风险。而将资格权定性为宅基地使用权，以次级使用权作区分，不仅可以降低政策法律化的成本，也有利于构建统一的农地权利体系[9]。

(二)资格权的性质界定

资格权的性质如何，学界众说纷纭，无论是“成员权说”“剩余权说”还是“次级使用权说”，均有相对应的论证理据。“剩余权说”认为资格权是为了获取经济利益而向他人让渡一定期限的宅基地使用权后所剩余的权利，这可能会导致资格权的独立性丧失，难以妥善兼顾宅基地的福利性与财产性。至于有学者认为资格权属于次级使用权，笔者亦不敢苟同。正如孟勤国先生所言：“生活和逻辑都不可能出现一种权利派生另一种权利”[10]，宅基地使用权是无法再派生出次级的宅基地使用权的，因为权利的主体和内容是不会存在产生裂变的后果的。如果说一种权利可以派生出另一种权利，那么，派生后的权利是否又可以继续派生一种权利呢？若可以，则权利会由此生生不息，权利的专属性则无从谈起。因此，资格权性质不能是次级使用权。对宅基地“三权分置”中资格权的性质界定，应从两个角度进行理解：一为将资格权置于宅基地“三权分置”改革的政策目标上宏观分析；二是回归农村土地权利体系，辨析资格权的法理及事实。

其一，从宅基地“三权分置”改革的政策意蕴及目标上分析。开展宅基地“三权分置”改革，其目的有三：一是落实宅基地集体所有权，二是保障农户资格权和房屋财产权，三是放活宅基地和农民房屋的使用权。也就是说，其改革的意旨是从宅基地的居住保障利益和财产利益中寻找一个平衡点，以适度扩大农民宅基地的财产性收入，最终实现宅基地使用权的市场化[11]。为了实现这一改革的目标，则需要对宅基地现行的“两权分离”制度重新构造，在落实宅基地所有权的前提下，从原宅基地使用权中分离出资格权，凸显资格权的独立性，表明即使流转了宅基地使用权，获得了宅基地的财产价值，集体经济组织成员也不会丧失最低的居住保障。

其二，从农村土地权利体系上分析，一项权利的成型有其生成的逻辑，理应遵循该权利构造及权利变动的逻辑[12]。在现有的宅基地“两权分离”框架下，资格权被包含于宅基地使用权中，资格权与使用权混于一体，致使宅基地财产价值难以彰显。而在宅基地“三权分置”改革下，将原有的“两权”进行重整，保持宅基地所有权不变，分置出新的资格权和使用权，从而彰显了宅基地的财产性，也保障了农民的福利性[13]。从权利构造上看，资格权并非是新的权利类型，而是将原本依附于宅基地使用权的权能剥离出来，以资格权明确，其重要的目的就是兼顾宅基地的财产价值与福利保障功能，实际并没有偏离宅基地“三权分置”改革的目标，资格权的权利主体与宅基地“两权分离”时宅基地使用权的权利主体是一致的，仍为集体经济组织成员，可与现有的宅基地权利体系相融合。因资格权与集体经济组织成员密切相关，以具备成员资格为享有资格权的前提，故可将资格权认为是成员权中的子权利，以成员权涵盖之。从权利变动上而言，资格权依据特定的资格标准而取得，那么在丧失或者不符合相应标准时，亦应随之失去，与成员权法律关系的变动直接关联[14]。农民享有资格权表明其享有申请获得宅基地使用权的资格，是一种身份资格，享有这种资格的前提是其必须是相对应集体经济组织的成员。也就是说，农民具备成员权，即能获得资格权。

三、资格权的入法思考

在宅基地“三权分置”的架构下，将资格权定性为成员权，需要构造相应的法律机制，配套使资格权这一政策上的权利转换成符合改革意蕴、权利义务明确、能够有效运作的法律权利。

(一)资格权的名称

资格权现只是一个政策用语，而非法律体系上的正式表述。资格权确定为属于成员权的一种，为了使资格权与现有的宅基地所有权、使用权“两权”体系相融，促使其体系相协调，以求资格权名实相符，有必要明确资格权在法律制度表达上的法律名称。在“三权分置”的改革框架下，对以身份属性为主、兼备财产属性的资格权而言，在法律上应如何表达，这不仅是理论上的问题，还涉及制度变革、人们的固有认识、习惯以及修法成本等各种因素，需要综合考量。结合试点地区的实践与学界的认识，资格权主要有以下几种名称：一是农户资格权。有学者认为，应在法律上明确资格权的法律地位，对被定位为以身份权为基础的综合性财产权利，应严格遵守法律的有关规定，在具体规定中载明农户资格权，规定其取得、认定、登记以及具体权能等事项[15]。二是宅基地资格权。将宅基地“三权分置”中的资格权在具体规定中设置为宅基地资格权，并颁发相应的权属证书，这在安徽旌德、浙江宁波等地的宅基地“三权分置”改革实践中均有迹可循②。三是宅基地使用权。有学者认为，宅基地“三权分置”改革中所提的资格权，既不能作为一项独立的民事权利予以看待，亦不能将其认为是一种新型的用益物权。所谓的资格权仅仅是契合政策转变的工具，若将资格权实体化乃至颁证，实为对改革政策的误读，故而宅基地“三权分置”中的资格权，不应具体显明化，而将其表现为宅基地使用权、货币补偿或公共租赁用房等更为妥当[16]。四是其他形式。宅基地资格权在制度设计上不应以具体名称命名，只需在内容上将资格权的内容表达出来即可，主要理由有：(1)基于修法成本的现实考虑。资格权不宜以具体命名，将其权能变通性地纳入成员权的范畴，实现实质性入法即可；(2)基于法律体系协调的宏观考虑。若将资格权单独入法，既显突兀，也难以与现行法律体系相协调，因此，只需完善成员权的权能内涵与外延，使其体现资格权的内容即可[17]。

宅基地制度在农村发挥着保障农民基本生存生活需求的重要作用，现有的“两权”——宅基地使用权和宅基地所有权，其权利体系和名称已深入人心。在新时代，推进宅基地“三权分置”改革，必须要深入理解有关改革政策中所指的资格权的意旨，从农村的实际出发，立足其法律属性，选择成本最低且契合现行物权法律体系的方式对其名称进行界定。

现有理论研究和实践探索中所采用的名称尚值得思考。对于农户资格权这一名称，从其名称来看，似乎难以凸显宅基地“三权分置”的改革意蕴，也未能表明与宅基地的内在联系，更勿谈是否彰显了应有的法律属性，若采用，恐将造成体系混乱，权利性质模糊。宅基地资格权，虽较明显地表明了资格权的权能内涵，在实践中也有相应的经验支撑，但宅基地资格权的名称构造，似乎缺乏法理支撑。依照重大改革必须于法有据的原则，从现行法来看，无论是在《民法典》，抑或是《土地管理法》等法律法规中，均未曾找到对应的概念、名称。物权的创设，需严格遵守法律的规定。创设一个新的法律名称，其中涉及诸多复杂因素，在现有法律名称能够表达资格权的权能时，不应随意创设一种新的法律名称，故而宅基地资格权之称实不宜采用。至于以宅基地使用权等表达资格权的权能内涵，存在两方面的不足：一是与现有的“两权”体系中的宅基地使用权相重叠，容易造成混淆；二是难以凸显宅基地“三权分置”改革的政策目的，对改革后，农民流转宅基地的权利保障缺乏充分保障。

因此，对资格权的法律名称界定，应立足于资格权的法律属性，以权能为导向。在资格权被确定为属于成员权之下，宅基地“三权分置”改革中的资格权部分的具体制度设计，不必刻意追求具体的法律名称，只需在具体的制度内容上将资格权予以彰显即可。其一，就修法成本而言，直接在条文上具体表现资格权的权能，可大大降低修法的成本。宅基地使用权和宅基地所有权名称保持不变，只在具体条文上表现资格权的权能即可，无需对固有法律观念进行颠覆性更新，这样做更容易被农民群众接受，会使改革的实效更加明显；对于立法机关而言，无需大幅度、大范围的修改现有法律，以配套新的权利名称，维系了法的稳定性。倘若创设一种全新的权利名称，或面临较大的障碍，增加改革的成本，不利于协调现行的“两权”权利体系。其二，从改革的目标来看，宅基地“三权分置”提出的目标，就是落实宅基地所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋的财产权，以放活宅基地和农民房屋的使用权，即要在解决宅基地所有权主体“虚化”的问题上，既保障农民住有所居，基本生产生活水平不降低，也要放活宅基地及其房屋的使用权，扩大农民、农村生产经营的资金来源和融资渠道，解决乡村振兴建设的用地问题。资格权的提出，其目的就在于保障农民在宅基地使用权流转、经济价值被放活时，能够获得基本的生产生活保障。因此，在改革的进程中，制度设计的重点在于是否能实现预期的改革目标，而无需为了改革而专门新设一法律名称。

(二)资格权的权利主体

资格权作为成员权的一种，权利主体应与成员权保持一致。虽然目前尚无法律规定对成员权的内涵、权能等予以明确规范，但从相应的理论研究、地方实践及其他法律法规中，可间接明确成员权的权能等内容。成员权的权能包括但不限于集体利润分配请求权、土地征收补偿费用分配请求权、集体经济组织事务参与权等权利，这些权利的享有主体均为集体经济组织成员，由成员个人享有。资格权既然归属于成员权，那么，其权利的主体可推断为集体经济组织成员[18]。但是，我国《土地管理法》规定了农村每一户仅能拥有一处宅基地[19]，所以资格权的具体实现应以“户”为单位。这与权利主体为成员个人并不矛盾，在权利体系构造上省却了权利重构的麻烦，是符合现行法律规定的可行做法，也更能为农村村民所理解。资格权的权利主体在向村集体申请取得宅基地使用权和实现宅基地流转、抵押等收益权时，均需以“户”为单位实现。综上，资格权的权利主体应为集体经济组织成员，但需以“户”为单位实现其权能。

(三)资格权的权能

资格权是顺应改革的创新提法，其目的在于适度放活农村宅基地的流转、抵押等功能，提高其经济价值，突破乡村振兴建设的土地瓶颈。基于资格权的法律属性，结合改革的目标，其至少应具备以下权能：首先是宅基地分配请求权。资格权的权利人享有请求集体分配宅基地、获得宅基地使用权的权利，至于实际上能否使其成为实然权利，则需综合考察村集体是否有存量宅基地、权利人所在的“户”是否已经拥有宅基地等因素。其次是宅基地收益权。资格权具有较强的身份属性，理应禁止转让，但可享有对流转后的宅基地使用权获取收益的权利。最后是宅基地征收补偿费用分配权。因宅基地被依法征收，无论是否流转了宅基地使用权，资格权的权利人均可获得相应的土地征收补偿款及安置费用。此外，资格权的权利人有权获得集体经济组织分配的利润，有权占有和处分宅基地使用权，对闲置的宅基地可按照自愿原则有偿退出等。

(四)资格权的登记

根据《民法典》第208条的规定可知，不动产物权的设立、变更、转让、消灭，应依法进行登记。宅基地使用权属于《民法典》中明确规定的用益物权，属于不动产物权的一类，根据2015年施行的《不动产登记暂行条例》第5条的规定，依法应予登记。资格权尚处于探索形成阶段，其是否应向不动产登记机关登记，需基于其法律属性进行探讨，但不能脱离现行的房地一体原则和宅基地使用权的登记要件。根据物权法定原则，资格权的法律属性并不能认为是一种物权，而是成员权的一种类型，因此，根据现有法律的规定，不宜对资格权进行登记并颁证。目前，有些试点地区对资格权以“宅基地资格权”为名进行登记并颁证，是对改革政策以偏概全的理解。基于资格权为成员权的一种类型，集体经济组织成员是否享有成员权决定了其能否享有资格权。既然资格权不能按照不动产物权的形式进行登记，现实中如何证明、彰显其权利？笔者认为，可在宅基地使用权依法进行不动产物权登记时，在相应的附注栏进行备注，以明确资格权的权利归属，彰显集体经济组织成员的合法权利，如此既能严格遵循不动产物权的登记要求，也能对宅基地“三权分置”改革后，宅基地流转等相应权利人的权利发挥实质保障作用。

四、结语

宅基地“三权分置”改革，是继承包地“三权分置”改革后的又一重大制度创新，其关键在于资格权。要使宅基地“三权分置”改革的目标得以完全实现，有必要在理论上捋清资格权的性质、产生及法律实现等问题，以为宅基地“三权分置”入法探寻适合的路径。虽然本文探讨了资格权的产生、性质、名称、权利主体及权能等内容，为资格权的落实及制度设计提供了理论参考，或有助于探索宅基地“三权分置”的有效实现形式，但资格权的理论研究仍存在较多争议之处，欲使宅基地“三权分置”得以在制度上实现，仍需学界共同努力。

注释：

①因“资格权”的名称争议较大，尚未有定论，本文为了行文一致，暂采用政策文件上所言的“资格权”。

②如《旌德县农村宅基地“三权分置”改革实施方案》中明确了“宅基地资格权”的名称，并在实践中颁发了相应的权利证书。