乡村振兴背景下农业保险发展现状研究——以福建省为研究个案

高富锋，董经圣

（华北电力大学人文与社会科学学院，北京 102206）

农业保险是保险公司对农业生产者从事种植业和养殖业生产过程中遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供经济保障的一类保险。目前，我国农业保险开办地区已涵盖到所有省（市、区），农业保险保费由2007年53.3亿元增长到2020年814.93亿元，成为全球最大的农业保险市场[1]。另外，我国农业保险市场主体不断增加，集中度较高，2020年共有33家保险公司经营农业保险业务。其中，市场份额超过5%的有4家公司，人保股份占比43.87%，中华联合占比13.02%，太保财险占比10.52%，国寿财险占比8.00%[1]。

杨晓娟、刘布春和刘园介绍和分析了我国农业保险的作用和现状、模式以及产品种类、农业保险的需求以及测量农民支付农业保险意愿的方法、农业保险区划及费率厘定的过程,指出农业保险法律法规的缺失、农民对农业保险的客观需要丰富和农业保险需求不足相矛盾、农业保险产品质量不高、巨灾风险分散体系不完善和农业保险的研究和成果转化不足是目前我国农业保险研究和实践过程中的主要问题,并提出了解决这些问题的建议[2]。郑军、盛康丽通过有调节的中介模型分析农业保险与农业信贷发展协同效果，并运用三阶段DEA-Malmquist模型测算乡村振兴战略背景下农业保险与农业信贷协同效率[3]。他指出我国应因地制宜建立农业保险与农业信贷协同机制，合理配置财政投入，建立自然灾害风险防范机制，提高机械化水平和合理进行农田水利建设，促进乡村振兴。丁宇刚、孙祁祥通过建立融合自然灾害、农业保险以及道德风险的动态模型，证实了农业保险是从事农业生产的个人和企业的重要风险管理工具[4]。同时他指出政府对农业保险进行保费补贴可以有效刺激农业生产者对农业保险的需求，促进农业保险市场的发展，提高农业风险保障水平，这将有利于农业经济的发展。

近年来，多份中央文件均提及了农业保险服务“三农”的重要作用。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中指出：“完善农业支持保护制度。探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，加快建立多层次农业保险体系。”[5]2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中提出：“扩大稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点范围，支持有条件的省份降低产粮大县三大粮食作物农业保险保费县级补贴比例。”[6]因此，深入研究我国农业保险发展现状对于实施乡村振兴战略具有现实意义。本文以福建省农业保险为研究个案，探讨在乡村振兴背景下农业保险的发展现状，从而为完善农业保险服务乡村振兴提出建设性意见。

一、福建省农业保险发展的现状分析

福建省位于我国东南沿海地区，地形复杂，气候温湿，农作物病虫害种类繁多，是台风、暴雨、干旱等自然灾害多发的省份，加上极小规模的农民分散经营，导致农业风险控制脆弱，农民的收入和农业生产处在一种不确定的状况中。1982年，福建省开展农业保险业务。起初仅由中国人民保险公司福建省分公司单独经营农业保险业务，福建省财政每年审定专项资金1500万元作为人保公司开展农业保险业务时的铺垫资金[7]，如果当年人保公司在承办农业保险业务过程中发生亏本，就由铺垫资金给予贴补。在此期间，农业保险赔付率达到了130%至400%[7]。后来由于亏本太大，农业保险处于停滞状态。随后，其他保险公司也有少量开展农业保险这项业务，如太平洋保险、平安保险，不过这些公司开展农业保险业务的规模都比较小[7]。

2006年福建省开始着手开展政策性农业保险方面的试点工作，首期试点时间定为三年，试点期间所开办的险种类包括林业、水稻、渔船、渔工责任和农房等五类（2007年8月增加能繁殖母猪险），由人保公司独家经营承办。福建省政策性农业保险试点工作自开办以后三年间，其业务量增长速度平均每年超过80%。2006年至2009年间，政策性农业保险的保险费收入为4.25亿元，平均每年承保森林3057万亩、水稻185万亩、渔船4971艘、渔工6.5万名、能繁母猪48.17万头，并拨出3298亿元资金作为风险保险金。2009年5月，省政府再拿出5000万元资金将本省1.15亿亩林木全部纳入统保[7]。就目前而言，福建省政策性农业保险的具体险种开展情况如下五类型[7]。

第一，水稻保险。试点地区从开始时两个县扩大至全省25个主要产粮地，并采用以乡镇统保为主要形式，保险责任是各种灾害，如暴风、洪涝、冰雹、滑坡和寒害等。干旱责任在2008年以后被纳入其中，2009年新增病虫害责任险。保额从起初开始试点时每亩200元增加到了300元，保险费率为4%，财政补助保费资金从开始试点时的50%调高至当前的80%。

第二，森林保险。试点初期由林户自愿参保、政府按保额20%至40%补助保费、保险责任是发生森林火灾，不区分树龄和树木种类每亩保额400元，生态公益林和国有树林费率是4‰，其余森林费率是5‰，试点期保费由种林户自己负担80%，福建省给予财政补助20%。2009年，保额调到每亩500元，费率是2‰，对于参保面积500亩及以下的森林，由福建省财政承担40%的保费，森林面积在500亩至10000亩之间的参保林户，省财政承担20%保费（市县不给予财政补助）。而森林参保面积超过10000亩的林户不享受保费财政补助。

第三，渔工责任保险。渔工责任险起初试点时只有东山县参与承保，后来承保范围逐步推广到全省所有沿海县市，赔偿责任是由于灾害和意外事件造成渔民身体受到伤害，单人死亡责任投保额度为10万元，属于意外伤害的其医疗费用赔偿限额是8000元，2008年以后此项费用做了调节，限额增加到15000元，费率下降到2.2‰，省级财政补助渔工保费30%。

第四，渔船保险。渔船险起初试点时只有福鼎市参与承保，后来承保范围逐步推广到全省所有沿海县市，但只对大于60匹马力的渔船进行承保。一切保险费率为1.27%至1.37%。参保金额控制在参保渔船评估价格的50%至70%之间，凭参保渔工选择适合自己的保费档次，省财政按原计划补助保费30%。

第五，能繁母猪保险。全省范围内投保，一头育龄母猪保额是1000元，保费是60元，省财政承担60%，市县财政和养猪户各承担20%。

综上所述，福建农业保险开展之初大多数是政府财政补贴推动开展的政策性险种，从中央到地方都拨出一部分财政资金对农业保险进行政策性补助，甚至有些险种保费由政府全额负担，如森林和农房的保险，真正由农户主动要求参保的商业性农业保险非常之少，只有一些短期花卉、烟叶等险种，农户才会自愿要求参保。由于政策性农业保险所覆盖区域有限度，而且政策性农业保险本身具有低保费、低保障的特点，从福建省农业保险长期发展而言，仅靠政府财政补贴资金的资助是难以做大做强的。因此，要想做大做强农业保险业务应该从加大政府支持力度、规范保险公司经营管理模式、全面提高农民保险意识和建立巨灾风险转移分摊机制等方面着力。

二、福建省农业保险在发展过程中存在的主要问题

（一）政府支持力度不足，缺乏有效的农业保险税收惠民政策

由于政府相关部门在农业保险有些方面上政策倾斜力度不够，导致福建省在农业保险开展过程中出现了一些阻碍，如某地村民将农业保险错误认为是“乱收费”和“加剧了农民负担”，某些参保户受灾后，不按实际受损情况理赔，强求保险公司多付理赔金。这对农业保险公信力产生了消极作用，干扰了农民参保信心，阻碍了农业保险向前发展。

福建省从2007年开始，农业保险涵盖的范围不断扩大，业务量也逐步增加，政府也逐步加大了农业保险政策的支持力度。近几年来农业保险补助品种更加多样化、保险责任确定更加规范化。2010年，福建省农业保险利民政策措施进一步加大。政府财政对投保森林保费补贴有了较大幅度增加，从之前20%至40%上调至55%至70%，渔工责任与渔船险两险种的保费财政补助从原来的30%上调至40%。同时，继续对农房实施全省统保，省财政全部负担农房5000万元的年保费[8]。但是福建省农业保险实践中仍有一些阻碍其发展的不利因素需要在以后的工作中进行破解。

国家财政对福建省农业保险方面津贴力度并没有随时间推移而逐步增加。在政府方面，国家财政资金使用范围很广，无法安排更多的财力来开办农业保险业务，加上农业生产自身的特点，投资大，见效慢，回收期长，因此政府部门给农业生产的发展注入的财力有限。很长一段时间以来，国家对农业产业保护政策主要依靠财政补助和价格补贴为手段，当灾情来临时中央财政直接拨款救助受灾农民，而本应该对农业保险的资助却相对较少。除了江苏、上海等省（直辖市）可免征营业税外，其余省份的农业保险基本是作为一种单纯商业性质的保险。国家财税政策尚未达到推进农业保险发展的要求，由国家财政扶持下的分散风险的管理机制还没真正建立起来，分散大灾风险的管理机制尚未健全。当前除给予农民保费津贴外，还没有出台一套可以提高保险公司参与农业保险业务的积极性、能保证持续开展农业保险业务的相关扶持政策的法规。所以，建立一套运转高效、措施有力的农业保险方面的财税政策机制需尽快提上日程。实践证明，如果无国家财政补助的扶持，农业保险的高风险、高费用和高赔付率的特性，必将导致农业保险业务无法持久稳定向前发展。

（二）保险公司重视程度不高，经营管理行为不规范

目前在福建省农业保险市场上绝大部分的农业保险产品的保险责任无法满足农民对抵抗风险的实际需求，无法充分发挥出农业保险对风险的保障作用，导致大部分农民丧失自主投保农业保险热情，参与度低，无意合作，特别是那些还是分散经营规模偏小的农户，对农业保险这一新生事物认识程度不深，不愿接受，而农业保险的高风险性和正外部性又制约着实际保险的需要，致使政策性农业保险开展步伐十分缓慢。究其原因是福建省农业保险市场依然缺少具有专业知识的专门从事经营农业保险业务的公司，导致农业保险业务水平普遍不高，经营方式单调，具体表现在以下三个方面：

首先，专业技术力量薄弱。当代农业生产表现为很强的专业化、市场化、社会化的特征，保险的需要及农业保险服务的群体呈多样化，对承保农业保险公司的业务技术方面也提出了更高要求。但是当前承保公司对农业生产中所存在风险的监控、评估、统计的技术以及对发生农业灾害损失的测量和精算等技术水平较为薄弱。

其次，承保公司在乡、村一级设立的营业网点较少，没有研究农业保险市场开发和管理的专业人才，农业保险的服务水平仍停留在初级阶段。例如，一些鱼塘养殖投保户，赶在洪水到来之前就已经捕捞完塘内成鱼，在洪水退去后，便谎报洪水冲走的成鱼总头数，以此要求承保公司赔钱。针对这种骗保情况，承保公司常常因为没有有效的措施对投保人所存在的道德风险做出防范，拿不出可行的对策，增加了承保公司经营农业保险的风险值。

最后，农业保险的经营管理行为不规范。现阶段农业保险市场正处在业务发展的关键时期，许多问题和风险隐患扑朔迷离，情况复杂。在农业保险的经营管理方面，依然存在着承保公司同某些部门合伙利用虚假承保、虚假赔付等方法违规套现财政补助金的现象。在政策性农业保险业务开办中，一些政府部门和企事业单位通过行政资源的掌握和行政权力，从保险公司提取或索要费用。在风险的控制方面，由于农业生产灾害不可预测性和农村统计制度不完善，使得农村基础信息缺乏、数据资料不全面，造成农业保险需要精细化管理的需求难以落实。

（三）农业信息咨讯闭塞，农业保险意识淡薄

我国农村显零星分布，农户较分散化，村内基础设施相对不完善，交通、通讯发展相对滞后，给保险公司的活动宣传、业务承保、防灾减损、查勘定损、经济补偿等经营管理活动带来较大的难度，使农民获得农业信息咨讯比较有限[9]。我国农民的农业保险意识淡薄，同时对灾害来临的机率还抱着听天由命的心理，对灾情过后保险公司能不能及时公平公正的理赔，以及承保公司能否赔付或足额赔付怀着不信任心态。另外，农民群众对各种支农惠农补助款项能否直接派发到自己手中也存有一定疑虑，导致认购农业保险的积极性受到了严重影响。

三、农业保险服务乡村振兴的思考与建议

高质量持续发展农业保险可以充分发挥其稳定社会经济秩序和扶贫的作用，是做好乡村振兴工作的关键环节。首先在政府方面，政府相关部门必须加强政策性农业保险投入力度，调整财政分配结构，精简机构人员，以政策补助为主，利用法律、法规等手段为农业保险提供良好平台，降低营业成本和风险，引导农业保险向健康方向发展。其次，保险公司要进一步扩展农业保险涵盖范围，开拓创新农业保险新险种，主动联合相关部门保障农业保险业务的开展，对农业自然灾害进行保险保障。最后在农民方面，政府要结合相关部门大力发展农业生产，使得农村的整体经济水平得到提高。同时加强舆论宣传，拓宽农业信息来源渠道，提高农民农业保险意识，使农民认识到以农业保险为手段抵抗农业灾害损失的重要性。

（一）政府相关部门确定农业保险发展思路，出台相关扶持政策

各级政府的大力支持和引导是开办农业保险业务保障。究其主要原因有三点：第一，农民缺少主动防御各种风险的保险意识，因此，需要政府相关部门加大宣传和指导力度。第二，辽阔的农村地域和分散的农业生产经营模式，使得农业保险的展业承保、防灾防损、定损理赔等各个环节都需要有政府的参与，尤其是乡镇人民政府和村委会的有力扶持和帮助，有助承保公司预防逆选择和道德风险发生。第三，农业保险业务的开展需由政府来协调有关部门、承保公司和农民之间的利益关系[10]。

政府部门研究制定出农业保险发展总体思路和有关帮扶政策，这对成功开办农业保险业务关系重大。首先，政府每年由财政收入递增资金中拨出一些作为政府政策性农业保险公司涉农保险业务开展的款项。随着我国财政收入逐年增长，可逐步加强对农业灾害性保险的支持力度。其次，适时理顺财政分配结构，加大力度管控行政经费支出，杜绝“政绩工程”“面子工程”的不必要的资金支出，合理调配资金用以追加农业保险方面所需的费用。最后，必须转变某些传统的财政赈灾、支农的方式，确保将资金使用在支持政策性农业保险上。通过全面健全农业保险扶持政策体制，提升农民防御自然风险的能力，以减少赈灾款支出，将节省下来的款项转用到扶持农业保险项目上。

（二）保险公司加强内部管理与监督，扩大农业保险的覆盖范围

承保农业保险业务的保险公司是推进农业保险开展的主要力量，对农业保险的发展起重要的作用。因此，应由以下三个方面逐步完善承保公司对农业保险业务工作：

一是加强保险公司内部管理与监督。政府部门研究出台可行的政策，促进承保公司强化农业保险内部控制、考核制度和专业人员的培养，监督承保公司制定出一套科学统一的承保、理赔和服务承诺的流程，确实执行“五公开、三到户”（即监管政策公开、惠农政策公开、承保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开和承保到户、定损到户、理赔到户）的要求。农业保险技术创新主要包含有农业的风险监测、防灾防损、保险理赔、保险精算和再保险体系健全与完善。我们应通过农业保险业务技术创新，来逐步加强控制农业保险方面的风险，从而减少农业保险经营和管理成本。

二是相关的政府部门大力鼓励承保公司积极介入农业保险业务，督促承保公司扩大业务覆盖范围，开拓新险种。承保公司应寻求扩大农业保险产品的覆盖范围，不应该将险种限定在种植业和养殖业，而应根据农业生产的实际情况创新险种，最大程度地为农业生产与经营提供更加有力的支持。同时，应利用手续费费率的杠杆作用来调节各种农业保险险种的开办速度，确保优先开发出人身险、家财险等分散性重点的险种。

三是积极协同相关部门共谋农业保险业务的发展对策。保险行业同金融机构、政府有关部门的关系密切。基于此，保险公司在农业保险业务经营和发展进程中，有必要主动寻求同金融机构、政府部门等的联系与协作，以便做到一起对农业生产灾害进行保险保障的最终目标。

（三）加强领导和舆论宣传，拓宽农业信息渠道，提高农业保险意识

发展农业保险，农民是主体。由于农民对保险知识缺少深入了解，保险意识不强，因此大力宣传保险知识，推进农业保险大众化势在必行。其主要有以下四个方面的措施：

一是政府推动。在政府主导、保险公司运营、农民主体三方合作的体制下，政府应该将加大政策性农业保险宣传力度的工作当作一项紧要的任务来执行，将它列为县、乡镇以及相关部门的年度考核目标之一，充分调动广大农村基层干部的力量，使得农业保险得到广泛及有效宣传。在具体宣传农业保险活动中，最好采取农村基层干部挨家挨户走访的形式进行，做到点对点宣传到户到人。

二是政策促动。大力宣传国家政策性农业保险，通过观看和收听电视、讲座、广播等方式提升农民对政策性农业保险的了解，促进农民尽快掌握投保、索赔、防灾防损等有关农业保险方面的知识，从而增强农民参与农业保险的主动性。也可采取印发保险政策宣传单、树立标语横幅、录制抖音视频、微信公众号等形式，宣传国家制定的相关保险政策和法律法规，讲明参保的作用和意义，厘清险种条款，明确责任利益。只有使农民能够完全明白农业保险所带来的好处，认识到农业保险对农业灾害的保障作用，才能提升广大农民群众的参保意识，变“要我保”为“我要保”。

三是理赔带动。可借助农作物因台风、暴雨等自然灾害侵袭受灾理赔工作的开展，让广大农民真实体会到投保农业保险对补偿灾害损失的重要作用，亲眼目睹投保农业保险带来的益处，进而打消农民对投保的疑虑，提高广大农民投保农业保险的积极性，提高农民利用保险手段减少风险的能力，推进政策性农业保险向前发展。

四是加快农村数字化建设步伐。政府应加快农村地区数字化建设速度，进一步优化信息传播方式与手段，充分利用互联网、广播电视等传媒信息平台传播各种信息资源，为广大农户拓宽了解有关保险信息的渠道，助其掌握各种农业保险常识。