对支付令异议的限制与完善

2021-12-06路雨

法制与经济 2021年11期

路雨

一、督促程序及支付令异议

（一）督促程序的立法规定及实践考察

督促程序，也可以称为支付令程序，是指人民法院依据债权人提出的申请内容以发出支付令的方式，对债务人在法定期间内未向债权人履行的给付金钱和有价证券义务进行催促，在债务人没有在法律规定期间内履行其义务，同时也不提出任何书面的异议的情况下，法院可以根据债权人的申请对债务人进行强制执行[1]22。

1.立法规定

民事纠纷满足以下两个条件：第一，债权人与债务人之间没有其他债务纠纷；第二，支付令能够到达债务人。满足以上两个条件的债权人就可向法院申请支付令，开始支付令程序。之后是法院的审理阶段，法院经审查认为债权债务关系明确、合法的，应当在受理之日起15日内直接向债务人发出支付令。如若债务人没有提出异议，应当自收到支付令之日起15日内向债权人清偿债务；如果债务人自收到支付令之日起15日内既不履行支付令又不提出异议的，申请人可以申请人民法院强制执行。如若存在异议，被申请人可以提出支付令的异议，人民法院收到债务人提出的书面异议后，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效。这时，申请人如果认为有必要，可以就该事项提起诉讼，人民法院按普通程序审理。如此规定体现了督促程序非讼性、便捷性的特点。我国案件繁多司法资源较少，诉讼效率亟待提高，为督促程序的适用提供了土壤。

2.实践考察

关于督促程序的适用数据，本文根据中国裁判文书网公布的数据对近几年督促程序的适用情况进行计算。浙江省基层法院2018年受理的一审案件为1,030,606件，2019年为884,543件，2020年为839,508件。浙江省基层法院2018年适用督促程序的一审案件为513件，2019年为971件，2020年为1004件。督促程序的适用率2018年约为0.05%，2019年约为0.11%，2020年约为0.12%①督促程序适用率的计算方法是：督促程序受理案件数/受理一审案件数+督促程序受理案件数。。张海燕教授曾对此进行调研，并得出S省督促程序在2008—2016年适用率最高是2009年的1.2%，最低是2015年的0.1%[2]131。由此可见本文的计算数据有一定的可靠性。督促程序在我国为数不多的适用中多为银行或者物业公司向其债务人催促交付债务和作为中断诉讼失效的工具，而这种适用歪曲了督促程序设置的本来目的。中断诉讼时效的方式多样且诉讼时效的设置目的就是督促债权人积极地实现自己的权利，不断提起督促程序又不断地撤回是对司法资源的巨大浪费。

为何督促程序在我国适用如此之低？究其根本，本文认为其关键在于缺乏对于支付令异议的限制。

（二）支付令异议的立法规定及实践考察

支付令异议即债务人异议，是指债务人向签发支付令的法院提出的对支付令确定的给付义务提出不同意见的法律行为[3]。

1.立法规定

支付令异议基于权益权重与程序正义赋予债务人对支付令提出异议的权利[4]81。首先，如果债务人面对法院依据债权人申请向其发出的支付令没有提出异议的权利，那么就要依据支付令的要求履行义务，甚至将要陷入被强制履行的境地，其私人财产可能会受到侵害。仅凭债权人的一面之词显然不合理，设置支付令异议程序目的是平衡当事人双方关于支付令的权利，使其更加公正合理。其次，从一般程序存在的价值来看，通过程序吸收当事人的不满，使其程序结果能为当事人所接受，是程序独立存在的价值之一[4]83。如果督促程序不能吸收债务人对支付令提出的异议，而将发出支付令的后果强加于债务人，这显然是不符合程序正义的。因此，《中华人民共和国民事诉讼法》对债务人提出异议作出了规定①《中华人民共和国民事诉讼法典》第二百一十六条第二款规定：“债务人应当自收到支付令之日起十五日内清偿债务，或者向人民法院提出书面异议。”第二百一十七条规定：“人民法院收到债务人提出的书面异议后，经审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效。支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。”。

2.实践考察

支付令异议易被债务人滥用，但从域外督促程序的适用状况来看，德国和日本督促程序的异议率在10%以下[5]，法国督促程序异议率在5%以下[6]，预计中国的督促程序异议率为33.1%（仅为估算数据）[7]。王福华教授在论文中提及中国的支付令异议率为70%左右，他认为根据2002—2008年《中国法律年鉴》统计的数据，我国督促案件因债务人异议终结的数量约为最终生效督促案件数量的2—3倍，也就是说，在法院已经发出支付令的督促案件中，债务人提出异议的比例高达2/3—3/4，即70%左右[1]28。由于《中国法律年鉴》与北大法意平台的数据均无“债务人异议”项，现在对此的研究只能通过督促程序终结率来体现债务人异议率。北大法意数据平台统计，2018年至2020年适用督促程序案件有60,386件，其中裁定终结的案件有46,985件，案件终结率高达77.8%。虽然无法得出具体的案件异议率，但根据已知的数据，我国的支付令异议率最高不超过77.8%。在我国，债务人的异议几乎会得到法院支持，例如（2021）浙1023民督1333号裁判文书中，裁判文书中的“经审查”直接认定“异议成立”，对审查对象、内容、过程毫无说明。

二、德国督促程序的制度构建

（一）德国关于支付令异议的相关法律规定

德国的督促程序于1877年设立，《德国民事诉讼法》在第688条作了关于支付令申请要件的规定。《德国民事诉讼法》第689条对管辖法院作出了规定，与被告人所在地为管辖法院不同的是，督促程序诉讼中的管辖法院主要为申请人所在地的法院。如果申请人没有国内普通审判籍，唯一的管辖法院为柏林舒尔堡的初审法院[8]1244。

德国的支付令申请程序如下:申请人可以书面方式或者口头方式向法院提交申请，口头申请无需通知债务人但必须附有本人亲笔签名，由初审法院的书记员记录即可[8]1245。

司法辅助官依照《德国民事诉讼法》第690条只对申请人的请求权是否能够证明其债权进行审查，对其所主张的请求权的合理性暂且不问[9]450。也就是说，德国民诉法对督促程序的申请只采用形式审查的方式。

《德国民事诉讼法》中有此规定：驳回申请、支付令失效、债务人异议会使督促程序终结以至于降低诉讼效率[8]1254。德国为了当事人可以更好地提出“异议”，避免其不清楚什么是异议以及异议的内容是什么,因此在民事诉讼法中对什么是支付令作出规定，以及为支付令设定一定的范围，并将以上内容规定在支付令的背面。同时，还规定因债务人有病、失业等原因无法清偿欠款的请求不能认定为异议。通过规定对异议的内容进一步明晰的同时也划清了“异议”的界限，减少滥用。

《德国民事诉讼法》第696条对诉讼费用分担问题作出了规定[9]452。一旦由法院作出债务人败诉的判决，查清其企图拖延履行义务的情况，就要在原本就需偿还债权人的债务的基础上承担延期履行的利息和昂贵的诉讼费用，用诉讼费用的杠杆在债务人提出异议时迫使其更加谨慎。另外，德国个人信用体系也在其中发挥作用，任何滥用异议权来逃避债务的人都会在查清事实后认定为恶意，记录在其信用体系中，影响其信用值，这将会在其未来的借贷及其他方面产生负面影响。相对于将要付出的巨大信用代价，通过拖延债务履行来获得利益将会变得得不偿失。

（二）对我国立法的启示

德国对于债务人提出支付令的异议进行了合理的限制，但在我国法律中没有具体的规定，这是督促程序在我国适用率比较低的主要原因。通过上文分析可知，首先，德国通过确定支付令异议的内容来防止债务人随意曲解异议从而滥用异议；其次，德国注重利用费用杠杆平衡当事人双方的诉讼负担；最后，德国的个人信用体系也对债务人滥用支付令异议起到了限制作用。种种限制在一定程度上遏制异议权被滥用。

三、我国支付令异议存在的问题

（一）低门槛——审查过于宽松

我国对支付令异议的审查过于宽松。首先，我国审查采书面审查模式，不传唤双方当事人到庭，不要求双方当事人进行辩论。其次，不对提出异议的内容和所依据的证据作实质审查，仅为书面审查。最后，对异议的内容并无限制，为债务人随意曲解提供可能。一般情况下债务人可以轻松地通过提出支付令异议使得支付令归于无效。

（二）无压力——无惩戒措施

我国法律并未规定任何对于债务人滥用支付令异议的惩戒措施。债务人通过提出支付令异议可以延长其准备应诉的时间，对抗债权人的支付请求一再拖延对债务的履行，同时为进一步诉讼准备证据，提出支付令异议对于债务人来说是有利的。然而这种异议的随意提出却侵害了债权人的合法权利，不符合作为民事诉讼法基本原则的诚实信用原则，与民事诉讼法所追求的公平和效率背道而驰。我国民事诉讼法没有相关规定对债务人滥用支付令异议的情况加以限制。

债务人异议使得督促程序终结再转入诉讼程序平白增加了债权人的诉讼负担，致使适用督促程序的效率不升反降，最终致使督促程序的价值在整个民事诉讼多元化体系中不断降低。

四、完善支付令异议的措施——对支付令异议的限制

我国民事诉讼法律规范中对于支付令异议的限制中的有关规定相对于域外一些国家来说明显不足。减少对债务人支付令异议的滥用，必须要对其提出异议进行限制，只有如此才可使得督促程序发挥其简捷高效的优势，贯彻诉讼经济的原则，兼顾效率与公平。

（一）提高支付令异议审查标准

我国1991年初设督促程序之时，已有学者建议实行形式审查[10]，同时也有学者表示出了形式审查易出现债务人滥用异议情况的忧虑[11]。进行形式审查可以跳过传唤双方当事人到庭的环节，减去质证所耗费的时间精力，大大提高诉讼效率。

提高支付令异议的审查标准，也可以认为是对支付令异议提出的一种规范。首先，对债务人提交的对于形式审查没有任何帮助的证据予以排除；其次，我国可以对何为“异议”和“异议”的内容进行进一步明确，倒逼债务人在提出支付令异议之时思考其异议是否可能成立；最后，对于债务人提出的异议进行形式审查时，注意债务人所提交文书、书面证据的时间、地点、日期的逻辑合理性，对于存在疑问的应当保留通过的资格，要求债务人自证真实，对于债务人无法自证其真实性的文书、书面证据，法院应当谨慎进行实质性审查，形成以形式审查为主、实质审查为辅的审查标准体系。

（二）引入费用分担制度

参照德国法的规定，可以在督促程序和诉讼程序转换中引用诉讼费用的杠杆遏制债务人提出支付令异议。诉讼费用杠杆是指败诉的一方要同时承担包括但不限于诉讼费的其他支出，使得影响诉讼进程的一方承担更多的义务。当前，我国存在费用负担不合理的现状。在督促程序中，债务人提出支付令异议使得督促程序转入诉讼程序，在此期间将会增加债权人相关诉讼的支出，如重新提起诉讼的费用、再次或者重新聘请律师的费用、为参加诉讼来往法院的交通费、因为诉讼导致工作时间被占用而产生的误工费等。然而，就算债务人提出的支付令异议在后续诉讼程序中被证明是滥用支付令异议权，也不需要为其恶意拖延诉讼的行为负担任何的不利后果，诉讼费用杠杆在当事人双方是失衡的，就此打击了债权人提起支付令申请，适用督促程序的积极性[2]144。我国可借鉴德国诉讼费用分担制度，使恶意拖延诉讼的债务人承但更多的诉讼费用，平衡诉讼费用杠杆，保持公平，刺激债权人选择支付令程序。

（三）建立支付令异议保证金制度

支付令异议保证金是债务人向人民法院提出支付令异议时缴纳的一定合理数额的金钱，以担保其提出的支付令异议的合理性与真实性。建立支付令异议保证金制度以债务人提前支付部分合理金钱的方式为其所提出的支付令异议做担保，使得债务人要以金钱方式为其是否合理利用其异议权作出证明，谨慎使用权利，进而起到遏制滥用支付令异议的效果。且债务人的保证金在其异议成立时能够及时退还给债务人以免其承受不利损失，如若债务人异议不成立，保证金转为充当债务人清偿债务的一部分或应当承担诉讼费用的一部分，能够与费用负担制度相衔接的同时，保护债权人的债权及时得到清偿，与此同时债务人也不需承担额外的负面利益，避免其清偿主动性受到打击和加重其负担。

（四）引用程序性制裁措施

虽然督促程序与普通诉讼程序存在不同，但可以参照恶意诉讼的相关规定来惩戒督促程序中的恶意滥用支付令异议的行为①《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十二条：“若当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”。对于恶意拖延诉讼程序的行为，对妨碍诉讼正常进行的行为采取程序性制裁最为妥当。应当根据债务人提出支付令异议是否出于恶意，其恶意的程度能否被公众忍受的情况，再结合当地经济生活水平处以罚金或其他措施加以惩戒。若债权人恶意提起支付令异议侵害债权人权益，应当责令其采取措施弥补债权人的损失；债务人恶意滥用支付令异议情节较重时，应当根据其情节及当地经济发展水平对其处以适量额度的罚款；债务人恶意提起支付令异议情节极其严重的可以对其采用拘留等强制措施。

（五）引入信用惩戒措施

诚实信用原则不仅是民事诉讼法的基本原则，也是我国核心价值观的一部分，应当设置相应的法律规范来进一步明确，这样才能使诚实信用原则取得良好的效果。以长远的目光来看，我国可以借鉴德国法，让恶意滥用支付令异议权的行为与个人信用体系接轨，使违反诚实信用原则的债务人在个人信用体系中受到警示。目前，我国已逐步构建起社会征信体系，以采用降低滥用支付令异议权的债务人信用评级系统内信用指数的方式，引起债务人对恶意妨碍诉讼行为的注意，使其更加谨慎地对待诉讼行为，如此可对恶意提起支付令异议的债务人起到警示作用。