国有企业小额采购存在的问题及审计对策

2021-12-06邓夏露

法制与经济 2021年11期

邓夏露

国有企业实行企业化管理，自负盈亏，采购成本的高低直接影响国有企业的利润。随着国家对采购的规定越来越严，目前国有企业的采购管理不断完善，针对一些大型设备、工程建设等大宗采购，已建立有专门的采购部门及规章制度，由招标采购部门进行集中采购。在大型集中采购之外，为了简化采购程序、提高采购效率，有一部分规定采购目录之外且金额比较小的物品可实行小额采购流程，由企业自行组织采买。由于国家对小额采购没有具体详细的规定，主要由各企业根据实际情况自行规定，对于这些小额采购，经常会出现采购不规范的现象，是舞弊风险的高发区域。

一、国有企业小额采购存在的主要问题

（一）领导重视程度不够

由于单笔小额采购金额小、数量少，容易造成成本不高的误区。与那些动辄几十万、上百万的大型采购项目相比，不少领导认为小额采购不是很重要，花费金额不多，没必要进行严格控制，在采购的审批、监管环节存在弱化的现象。虽然单笔金额小，但是积少成多，一个国有企业每年的小额采购总金额可能会达到几十万甚至上百万元。如果监管不到位，易成为滋生腐败的温床，舞弊诱惑多，腐败几率高。小额采购成为了企业成本控制的盲区。

（二）不相容职务未分离

根据不相容职务相分离的原则，使用、采购、验收不能为同一部门或同一人，但在实际经营中，小额采购物品多为金额小且日常使用频繁的物品，为了提高采购效率，通常交由使用部门自行采购。由此造成了向谁采购、购买后使用情况好不好均由一个部门或一个人说了算的现象，自由权较大，业务流程没有相互牵制，存在舞弊风险。一方面，有可能与供应商勾结，弄虚作假，虚报采购价格，或者提供劣质产品从中谋取不当收益；另一方面，可能采购行为没有实际发生，采购人员虚构交易走财务程序套取资金。小额物品领用不规范、管理不完善，也为套现行为提供了出口。

（三）价格难稽核

大型物资的采购是通过公开招投标等集中采购方式进行，而小额采购更多的是采用询价方式。小额采购单品价值低、种类规格庞杂、采购渠道选择余地较大。由于采购金额不大，采购人员或许为了采购效率、或许为了省时省力，不会投入较多的精力去询价、比价，价格谈判热情不高，认为省的钱也不是自己的，在价格方面不会尽力争取，往往价格由供应商决定。

（四）供应商选择不规范

大型物资采购的供应商来自于少数几个主要供应商，而小额采购物资由于门槛不高，会有许多符合条件的供应商。而这种小额的采购需求往往通过电话询价或者自购的方式，信息公开度不高，很多厂家、供应商得不到有效的信息资源，可能会出现垄断的情形，使国有企业采购的物品物美价高或者物廉价高，造成了资金的浪费。由于小额物资通常不在国有企业采购管理平台上进行采购，小额物资供应商也就无法登记入库，供应商数量多而杂，不易管理。一方面，由于供应商选择方式无人监督，小额采购供应商常常是由熟人介绍，始终走不出“熟人圈子”，有时甚至出现为了使一人获得项目而找其他供应商虚假报价的情况；另一方面，因为小额采购金额达不到招标要求，公开发布渠道很少，供应商不知道采购信息，只能由采购人员选择部分供应商进行询价，这其中自由把握的尺度较大，难以形成有效的竞争，也或者由于供应商少，可能会引发其相互串通、恶意抬高价格的现象。

（五）采购人员缺少采购专业知识

小额采购由国有企业各需求使用部门自行采购，很多经手的采购人员不懂具体采购程序与规定，既有可能延误工作，又会因为政策不熟悉、操作程序不规范而带来舞弊风险。由于参与小额采购工作的人员多、更换频繁，不可能人人都能参与专业培训，采购人员对采购专业知识匮乏，造成了管理的脱节。审计人员进行监督检查时，发现没有保存采购原始记录，甚至连询价比价资料和采购合同都查不到，审计监督难度大。

（六）管理制度不健全，监督不全面

国家对于大型集中采购方面的管理制度较多，但对于小额采购的指导较少，采购过程的具体操作不够详细。很多采购办法都只是方向性的基础规定，哪些项目列入、哪些项目不列入、如何购买，缺少严格的规定，加上缺乏监督机制、效益考核机制，小额采购成了采购管理风险防控的难点。由于制度不健全，尚未建立小额采购工作的事前、事中和事后的全方位、全过程监督机制，未建立明确的责任追究机制，缺乏公开透明阳光的操作程序，对采购质量、效率和服务水平缺乏全面的、科学的考核方法。业务流程中没有相互制约的限制，缺少必要的监督，导致出现需求部门随意采购、采购人员“一手清”的现象，不利于风险的把控。

（七）带有一定的随机性和盲目性

任何一个单位都有临时性、应急性的工作安排，实际工作中采购很多日常临时性的物品，且有时候又要求很强的时效性，这些都不可能事先有计划，因此一些采购人员习惯于小额物资随用随买，没有采购报备，缺乏计划性采购，多是需要时才组织采购，不可能有统筹安排，采购管理也就无从谈起。

二、国有企业小额采购的审计重点

国有企业中小额采购的流程一般为：立项申请——执行采购——签订合同——验收结算。由于小额采购存在的风险容易被忽视，如果不加强管理和监督，久而久之容易滋生腐败，内部审计人员要加强对小额采购业务的审计和监管。根据小额采购的流程，笔者认为审计重点有以下几方面。

（一）立项申请环节

需求部门提出采购申请计划，报领导审批。这个环节主要审核的是“能不能买”“什么时候买”。“能不能买”即对立项申请的审查，要审查申请中的采购事由是否属实、采购计划是否合理、项目是否符合小额采购范围，审核所列物资价格、数量、质量、需求用途等的真实性、合理性和有效性，采购预算价格是否合理充分等。另外，还要审计立项申请是否履行了相关审批手续、资金来源如何落实等。“什么时候买”即对采购时间的审查。采购时间的分析涉及化整为零的风险，所以要对近期内性质相同或相近物资进行合并分析，充分发挥规模采购的优势，对使用部门提出采购的物资进行合并、分类，能集中采购的尽量一同采购，避免产生分批采购的风险。另外，如果采购时间选择不当，也会影响国有企业的生产经营或增加仓储成本。

（二）执行采购环节

这个环节主要审核的是“怎么买”“向谁买”。“怎么买”即审计采购方式。小额采购一般单价小、单笔数量不大，最常采用的方式是谈判和询价，选择的方式不同，效果、程序就不相同。采取哪种采购方式应根据实际采购物资品种、要求采购时间而定。“向谁买”即审计供应商。选择供应商需要制定统一严格的标准，价格是其中一个很重要的因素。为了获取性价比最优的商品和服务，采购人员需要事先了解市场价格、服务标准、供应商信息等，因此在审计中要注意审核是否有询价记录，价格是否进行过市场调研，是否有三家以上供应商的报价，采购价格是否符合市场均价，是否与同期市场价格、以往采购价格进行比对，有无依照规定执行采购程序，有无按内控规定选择供应商。关注单次金额小频次高每年合计总金额达到一定数量的采购项目，有无集中向某一家或几家供应商进行定向采购[1]。

（三）签订合同环节

合同签订前审查合同草本是合同审计的重点和关键，如签订合同有疏漏就可能会给国有企业造成损失。审查合同是续签还是新签署，如果是续签则要跟以往合同作对比。如果是新签合同，内部审计人员主要从合同的合法性、真实性、完整性进行审查，包含的内容主要有：标的是否明确；合同条款是否规范；数量、质量、价款是否与立项审批通过的内容一致；有无规定甲乙双方的权利和义务；有无规定过错方承担缔约过失责任；验收与付款期限是否明确；有无约定违约行为的处置办法；有无含糊不清、模棱两可的措辞。另外还要审核合同是否经过财务、法务等相关部门会签审核。

（四）验收结算环节

验收和结算，即对采购标的的数量、质量是否符合采购合同的要求，与供应商的资金结算是否符合合同规定，该保留质保金的项目是否按规定保留，是否按规定程序和合同标的的履约验收，是否存在无验收标准或是将供应商履约资料作为验收标准的情况，是否存在未达到合同约定验收标准以及无验收就提前付款的情况。虽然小额采购验收不用组织验收小组，但最好保证起码两个部门参与，防止从采购到验收一人说了算。验收这是一个不容忽视的环节，关系到采购活动的成败，以避免供应商低价取得供应权后，以次充好，如果验收不仔细不严格，可能损害国有企业利益。

三、国有企业小额采购管理对策

由于小额采购频率高，如果所有小额采购都要求审计部门进行全过程监督，是低效也是不现实的。而且定期的专项审计属于事后监督，无法在事前起到预防的作用。国家审计署颁布的《审计署关于内部审计工作的规定》中内部审计是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动[2]。根据定义，内部审计包含监督、控制、评价以及服务四种职能。为了体现出审计的服务功能，笔者认为在国有企业的小额采购内部控制管理中，应将监督前移，起到事前审计、预防的效用。

（一）建立适合企业的小额采购制度，完善内部控制

建立完善的制度规范，有助于国有企业实现科学管理，防范腐败行为，确保经营活动正常运行。但是，很多国有企业现行小额采购管理办法较为笼统，操作性不强，小额采购制度缺位，依旧存在个别制度的漏洞，已难以适应当前小额采购的日常管理。因此，国有企业应结合行业实际，及时建立健全小额采购管理办法，完善实施细则，明确归口管理部门及工作职责，制定小额采购标准，细化操作流程，确保小额采购有章可循。每个国有企业具体情况不一样，但制定的细则应包含以下三项：第一，明确小额采购范围、采购形式、采购程序，构建边界清晰、程序明确、权责分明的制度规范。第二，建立采购比价制度，推动询价制度的落实，做到用制度管人管事管权。把牢信息发布关，根据采购项目预算金额，确定采购信息发布方式，邀请不特定供应商参与报价，拓宽信息发布的广度。采购人员事先要收集三家以上供应商的报价，收集供应商的报价依据，选出最低价格后与供应商谈判，将谈判价格与以往采购价、市场价格对比。询价时由两个部门或三人以上，货比三家，在了解市场行情基础上合理制定预算价格，不断提高制度的操作性和精准性。第三，规范对小额供应商的管理，建立稳定的供应商库可以有效提高采购效率。制定规范、操作性强的采购制度，使各个采购环节做到有章可循、有法可依，聚焦各风险环节把控，做到过程公开、透明、高效。

（二）加强小额采购的计划性、预见性

物资在采购的时候根据物资的种类、数量、性质来分类采购，不同的种类关注的重点也不一样。国有企业各部门申请小额采购时如果分散采购、没有全局意识，对使用频繁、年需求量大的低值易耗品采购缺乏统筹安排，不能形成规模效应，这样就不利于利用批量优势争取折扣。每年各部门将可预测到的小额物品，做计划交到招标部门汇总、分类、统计，将需求相同的物资合零为整，批量采购。另外，分散采购有可能会使原本超过集中采购金额的项目规避了集中采购的限制，避开了公开招标的规定，存在化整为零的嫌疑。良好的采购计划有利于指导采购行为的良性运作，因此采购监督部门应于每年初要求使用部门对常规性的小额采购提出采购计划，并对采购计划进行详细审查。通过增强小额采购的预见性，降低随意性，严格实施批量采购，体现采购的规模效应，提升小额采购的绩效。

（三）强化验收与监督

验收是采购过程中重要的一环，申请立项、采购询价都按流程执行，但如果在验收环节放松了，那就使采购的工作成果付诸流水。验收是检验履约的重要手段、是约束供应商的有效方式、是评价采购效果的最直接方式。所以小额采购验收工作不容忽视，不能让一个部门或一个人来完成申请、采购、验收等环节。审计部门要强化监督，针对采购经手的各个岗位采取不同的防范对策，细化管理，督促记录、存档，保障采购活动依法依规、公平公正实施。坚持决策有监督，通过审计监督前置、购前审核、过程监督、不定期抽查、专项监督等方式，严禁采购过程中的利益输送、优亲厚友的违法违纪行为，做到认真把关、精准监督。

（四）做好台账建档管理

项目采购完成后，按照“谁采购、谁建档”的原则，采购经手人员应及时建档，保存好采购的书面材料，将询价记录、供应商名称、采购物资使用评价情况等书面材料都要立卷归档，以便于查阅。台账建档管理非常重要，一方面便于后续审计部门抽查审核时及时提供原始材料；另一方面便于设立小额供应商管理库与价格库，以作为今后价格对比的依据。

（五）组织牵制控制

预防舞弊风险的一个重要措施就是建立组织牵制制度，这对采购工作来说，同样起到有效的作用。不相容岗位相分离，分散权责、部门牵制，提高单位内跨部门参与度，减少自由裁量权。比如，在小额采购中的市场调研、询价、供应商确定等关键环节，成立询价小组，经手人员不能少于两个部门或少于三个人，以需求使用部门为主，再抽调其他部门如招标、审计、财务等共同参与。组织牵制控制贯穿于整个采购环节中，加强内控，防止重要采购“一手清”[3]。