以“行政调解为例”浅析行政纠纷的非讼解决机制

河北经贸大学 丁一

1 社会纠纷概述

要理解社会纠纷要从纠纷的产生原因进行分析，简言之纠纷是在社会财富的再分配过程中，由于个体的不同利益诉求差异而产生的。最早可追溯到远古时代，原始人类出现后就已经产生了纠纷。原始社会时期的纠纷类型呈现的特点是单一、激烈的。主要是为了争夺生存空间和维系基本生活的需要。最早的纠纷解决方式是自发的、无意识的。人们在日常生活中逐渐总结出了行之有效可以应用于实践的解决方式，常见的方式是介入第三方调和矛盾。当个体陷入纠纷时，往往双方之间是呈现对抗性状态的。在这种紧张的状态下，矛盾的走向趋于愈演愈烈的状态。人们可以选择和解或者选择去调解组织以调解的方式解决纠纷。但是无论是选择和解还是选择调解，这两种形式都是相对柔和的手段。但诉讼手段不同，诉讼手段背后是强大的国家暴力机器作为后盾的，一旦触碰法律底线，面临的就是羁束性的制裁。

以社会纠纷的法律属性为标准划分，可以分为民事纠纷、行政纠纷。当然在此之外还有一些法律属性尚未明确的纠纷在这里不做讨论。此文重点探讨行政纠纷。行政纠纷就其内涵而言可以简单理解为具有国家行政属性的机关在其行政管理过程中与公民、法人或其他社会组织的纠纷。行政纠纷之所以会如此受人关注，是因为公民在代表国家进行行政管理活动的行政主体面前是被动的、容易受侵害的。

2 行政调解制度

2.1 行政调解制度发展历程

在儒家文化的影响熏陶之下，“以和为贵”的观念深入人心。在能够协商的前提下，双方当事人也是不愿意选择去对簿公堂的。调解制度强调争端双方的自愿性，是当事人对自己权利的处分。在实践中往往是为了促进调解协议的达成，双方采取“各退一步”的方式，进而达成双方之间一致能接受的承诺。另外，为维护社会秩序的需要，统治者也不排斥多元化纠纷解决方式，国家司法资源是有限的，当事人之间通过诉讼以外的途径把一般纠纷消化掉，这也是同统治阶级维护社会秩序的利益是一致的。譬如明朝时期的“申明亭”，通过榜文教化和有威望的长者先行调解的方式，把一定的民间纠纷在基层就消化掉了[1]。还有深入群众，及时化解纠纷的“马锡五审判方式”，也是在基层取得了很不错的反响的调解方式。

2.2 关于行政诉讼是否适用调解的讨论

对与行政诉讼是否适用调解是颇有争议的。理由在于行政权力是国家为了管理社会赋予执法者的权力，行政执法活动体现的是国家意志性。如果行政诉讼适用调解，那就会涉及到权利的处分，不同于公民之间的私权处分，行政权力是否能被处分是有待商榷的。1989 年《行政诉讼法》第50 条规定，调解制度不适用行政案件[2]。虽然从立法层面上有明文规定行政案件不能调解，但是在实践中行政案件并不是绝对排除调解的适用的。显而易见，行政调解是有其存在的合理性的。譬如，以政府与行政相对人签订的行政合同为例，在发生纠纷的时候，如果双方能够通过调解达成一致，就避免了进入到行政复议、行政诉讼环节中了，这对行政合同的继续履行和司法资源的有效利用都大有裨益。我们要明白无论是行政诉讼还是行政调解，两者的最终目的都是为了解决问题，而不是为了惩戒对方当事人。与此相对的是，对严重侵害国家公民的刑事案件就不适用调解制度，刑事诉讼的目的是惩罚犯罪，保障人权。如果对犯罪行为不加以惩戒，很难修复破损的社会关系，也不利于维持社会的安定和秩序。

在恢复法制建设过程中，受“司法中心主义影响”，在行政纠纷发生后，双方当事人倾向于诉诸诉讼手段解决。[3]但是，私以为在产生纠纷以后，这种以诉讼作为最佳纠纷解决方式的做法较多元化纠纷解决机制而言，并非最优选择。理由是其一，诉讼方式并一定能真正使受损的社会关系完全恢复。一方面当事人可以通过上诉、申请再审的方式继续解决纠纷，另一方面即使当事人“服判”也不能说真正的化解了纠纷和矛盾。诉讼方式也有加剧诉讼双方紧张关系的风险，难以取得理想效果，并产生新的纠纷。理由二在于，诉讼成本以及司法资源问题。诉诸司法途径解决，最终会产生诉讼费用的承担者，并且诉讼周期长。引入多元机制的纠纷解决途径，有利于缓解诉讼压力，节约司法资源。[4]

2017 年修正的《行政诉讼法》规定了行政诉讼有限调解的原则，为在行政诉讼中的调解制度提供了法律保障，但是应当注意到由于一直以来我们对行政调解缺乏足够的重视，导致当前我国行政调解制度仍处于探索阶段，存在的问题也比较多。

3 我国行政调解制度存在的问题及建议

3.1 行政调解的法律制度不健全

在制度供给方面，我国行政调解的立法缺乏系统性。行政诉讼法相比其他实体法来说起步较晚，对很多问题没有明确规定，甚至大量程序问题是直接适用的民诉法的规定。有“良法”才能促进社会有效治理，没有立法层面的保障，行政调解制度很难真正发挥其作用[5]。较为突出的问题是，理论上行政案件是能够适用行政调解制度的，但是如何来启动调解程序？要不要设立专门的调解组织?要不要出台专门的行政调解法？

3.2 行政调解的范围过于狭窄

调解范围过窄是影响我国行政调解制度发展的一个重要原因。但是行政调解的范围该如何界定是个值得深入探讨的问题，这是立法必须要明确的问题。如果没有明确的调解边界，调解势必会陷入混乱。

4 针对行政调解制度存在问题的建议

4.1 推动行政诉讼调解制度立法

没有完备的行政调解法，行政调解作为非诉机制的作用就也难发挥。笔者认为，目前应该尽快讨论、修改、整合现有的法律法规和条例。加快行政调解立法工作，尽快制定统一的《行政调解法》，以适应现实需要。

4.2 采取肯定式列举和抽象概括式结合的方式规定调解范围

笔者认为行政调解范围的界定的矛盾可以用法律原则和法律规则来分析。即关于行政调解的范围如果以列举式呈现（法律规则的形式），那么会大大增加行政调解制度的可操作性和可预测性，但是由于法律的自身局限性，明确肯定式列举纠纷行政调解的受案范围，一定会滞后于行政调解的现实需要，并且也无法做到一一列举，导致无法很好地应时应势发挥行政调解机制的灵活性、高效性。

与肯定列举式相对应的是抽象概括式规定立法，与肯定列举式相比，抽象概括式规定具有法律原则的高度概括性和灵活性特点[6]。更能满足多样化、动态性、纠纷调解的需要。两者比较而言笔者更倾向于支持概括式规定，私以为该种模式能更好地适应随着社会生活的发展变化出现的新问题、新情况。但是抽象概括式规定不够具体，可操作性不如列举式规定[7]。最理想的模式是融合两种规定的优势。对行政诉讼调解的范围采取分层次的办法规定，即在立法讨论的时候首先应该明确何种类型的纠纷应该采用肯定列举式规定，哪些宜采用概括式规定。同时，笔者通过梳理现行有效法律、法规、规章关于行政纠纷调解范围的立法规定发现行相关规范性文件仅仅正面、肯定地规定调解范围，而没有规定不可以进行行政调解的案件种类，没能从反面、否定视角明确界定行政主体不可以通过行政调解解决的纠纷种类。这种模式的弊端在于不利于防止行政权力的扩张。美国行政法学者斯图尔特指出“行政权是桀骜不逊、变动不居的一种权力”[8]，“行政权与具体社会直接相连，为敏感地面对社会引发的各种变化，造成行政权极易扩张”。所以，从行政权极易扩张的本性论角度出发，明确禁止纠纷行政调解的反面否定范围是必要的，行政调解须建立在自愿的基础上，要防止行政权的肆意扩张对相人权益造成侵害。

5 结论

诚然，非诉纠纷解决机制的完善还有相当长的路要走，由于篇幅限制，此处仅以行政调解制度为例，分析了非诉解决机制中行政调解制度存在的明显漏洞，实际上，作为一个十分具有理论意义和极具实践价值的课题，还应明晰非诉机制中的其他纠纷调解手段之间的关系，科学理性设计诉讼、仲裁、人民调解、行政调解这几种纠纷解决机制的匹配与衔接关系。并且在制度供给方面上，要加快非诉解决纠纷机制立法进程，建立严密的调解程序，以保证调解的效率。法不讲人情，但要通人性。法律是解决纠纷的一种行之有效的手段，但不是具有排除其他手段适用的地位的。作为规范性法律条文，法律具有可预测性和操作性强的特点，可以为人们的行为提供一定指引，让人们明确法律的边界。但是法律作为一般性规范，是有先天局限性的。譬如，法律要保持相定稳定性就不能朝令夕改，而社会纠纷与社会的动态发展是具有伴随性关系的。所以往往是在亟待解决的纠纷出现后，回应现实需要的法律规范才应运而生，所以两者之间有天然的矛盾。在纠纷解决领域，诉讼与非诉讼方式结合、软法与硬法相并重的方式处理纠纷才是最佳路径。我们有理由相信，以诉讼机制为主，辅之以非诉机制的纠纷解决机制，势必会优于裁判中心主义下的法院单打独斗的纠纷解决模式。