从典型试点地区看农村集体经济组织成员资格认定

澳门科技大学 陈奕博

认定农村集体经济组织成员资格是开展农村集体产权改革工作的前提。农村集体成员资格延伸的成员权内含多元功能，是集身份权、财产权、发展权和物质保障权等多权利为一体的复合型权利。是否拥有村集体成员资格关系决定了村民能否享有村集体经济组织重大事项的知情权、参与权与决定权、村集体经济组织财产权益等。第二轮农村集体产权改革试点工作以确认成员身份为重点，本文选取第二轮改革典型试点地区的杭州市余杭区和福州市晋安区为谈论对象，观察试点地区对村集体经济组织成员资格认定标准、认定程序的规定，总结共性和特性，发现目前农村集体经济组织成员资格认定试点工作中的问题并予以剖析，提出农村集体经济组织成员资格认定的立法建议，并为成员资格有偿退出机制以及成员资格纠纷多元解决机制的构建提出完善建议。

1 农村集体经济组织成员认定缺少明确法律规定

《宪法》第十七条仅规定了农村集体经济组织具有独立进行经济活动的自主权和进行民主管理的权利，但没有进一步对成员资格如何认定进行规定。2016 年12 月国务院以指导意见的形式首次对认定农村集体经济组织成员身份的原则、考量因素等做出了统一规定，要遵循历史与现实相结合，按照程序规范以人民群众认可的方式进行认定，同时要统筹考虑是否是农村集体户口、农村土地承包关系、对村集体经济组织积累的贡献等因素，此外，要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法。

农村集体经济组织成员的身份如何认定，遵循怎样的程序，这是农村集体产权制度改革中的基础性问题。当前我国法律尚未界定明晰“农村集体经济组织成员”的法律内涵，也未对其资格的认定给出具体可操的规定。立法上的缺失导致农村集体经济组织成员身份认定很大程度上受当地村规民约、传统观念和历史习惯等因素影响，因而在实践中产生很多纠纷，不利于农村深化改革工作的顺利推进。

目前各地通过地方性立法分别对成员资格问题进行了规定，但是各地规定并不一样，本文选取的两个试点地区分别出台了各自的规定，晋安区颁布了《晋安区农村集体经济组织成员身份界定指导意见》，余杭区根据《浙江省经济合作社组织条例》、《浙江省农村集体资产管理条例》，出台《农村集体经济组织成员资格界定指导意见》。

2 试点地区关于集体经济组织成员方案大同小异

2015 年5 月，从全国29 个省（市、自治区）中各选出一个县（市、区）作为试点，农村集体资产股份权能改革工作就此拉开序幕。第一批29 个试点县开展集体资产权能改革试点工作旨在从乡村振兴大战略出发，探索如何更好地保障村集体组织成员权利、赋予农民集体资产股份权能等。第二批试点地区对试点内容做了进一步拓展，增加了探索确认集体成员身份的要求。福州市晋安区和杭州市余杭区都是第二批试点地区。浙江省全省基本已完成集体产权改革，选取的浙江省杭州市余杭区是重点探索农村集体经济组织成员权的试点地区。福建省农村集体经济组织成员改革成效得到了全国认可，成为了全国改革样板。因此选取这两个试点地区的情况加以介绍有代表意义。

试点地区关于农村集体经济组织成员资格认定的实施方案“大同小异”。“大同”体现在，试点地区都在遵循中央出台的《意见》提出的尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则。

首先确定了成员资格认定基准日。各试点地区因地制宜，结合自身历史和现实情况，确定某一时间点，在此时间节点前，符合试点方案规定的标准和程序的就能成为农村集体经济组织成员，在节点后不再增加成员。各试点地区都充分贯彻了《意见》中提倡，“增人不增益”，以认定基准日为限，农村集体经济组织成员在基准日之后新增家庭人口需要分享家庭内已获的集体资产权益，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

其次，依次规定了成员资格取得、丧失、保留的条件，各地区都采用了列举式的方法，在农村集体成员身份认定标准上共同的标准有：一、原始取得。祖辈长期居住在农村集体经济组织所在地，通过户籍登记的方式获得成员资格。二、依法取得。通过合法婚姻、收养、国防、政策、申请并经村集体经济组织民主同意而取得。共同的丧失条件有基准日前死亡、取得其他村集体经济组织成员资格、成为国家工作人员、自愿申请放弃。试点地区成员资格认定程序基本上一致：成立专门的产权改革小组以统筹协调，提前制定实施方案，广泛宣传动员，如实摸底调查，初步认定，公示征求意见，最终登记备案。

农村集体经济组织成员资格认定的实施方案“小异”体现在各地结合自身特点有详细规定。但是我们还是能够发现在当前的村集体经济组织成员资格认定工作中还存有缺陷：

首先，在立法层面，农村集体经济组织成员资格认定缺乏统一的法律规范。尽管中央出台的《意见》已对农村集体经济组织成员资格认定进行了原则性指引，但该规定只是概括性的规定了确认成员身份时应考虑的因素，并未对具体的认定条件、认定程序进行规定，地方根据意见结合地方情况制定方案，在《意见》没有规范到的地方还是会出现标准混乱的情况。

当前没有全国性的法律和行政法规对农村集体经济组织成员资格认定进行界定。多是试点地区出台的地方性法规和规章在进行界定。农村集体经济组织成员资格属于农民的基本权利的保障，因此依据《宪法》和《立法法》的规定，与人民基本权利相关的内容需要由法律来予以保障。而地方性法规要依据法律结合本地实际对相关事情进行详细的规定。可见，目前关于农村集体经济组织成员资格认定不符合《立法法》的规则。因此还是需要尽快出台《农村集体经济组织法》对成员身份的认定条件和程序进行规定，这是响应十九届四中全会推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，要把农村集体产权改革的成果法制化，这样才能推动乡村振兴事业长效有续的开展。

其次，一些试点地区农村集体经济组织成员资格丧失条件设置违背法理。晋江区出台文件规定，机关事业单位、国有企业、国有控股企业正式在编的人员，正式成为正式在编人员是其原有村集体经济组织成员资格的丧失条件。这样的规定既违背了《意见》中尊重历史的原则又不符合相关法律体系性。一方面很多成员在基准日前因为符合原始取得、依法取得和依申请取得的条件而获得村集体经济组织成员资格，凭借自身努力成为国家工作人员并获得编制。如果规定成员正式编制中一员是成员资格丧失的条件，那这是对这部分努力的成员基本权益的随意剥夺，这违背了尊重历史的原则。另一方面，成员资格是获得农村宅基地使用权和农村土地承包权的前提，因此三者的成员资格规则应该具有逻辑性。我国《农村土地承包法》第27 条明确规定了不得以进城落户为理由而要求农户退出土地承包经营权。在承包期内，对于进城落户的承包户，可以引导、支持其按照资源有偿的原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或将承包地交回发包方，也鼓励其对土地经营权进行流转，不能直接剥夺其成员权利。此举既保护了进城农户的土地承包经营权也激活了土地活力。同时《土地管理法》第62 条规定国家允许进城落户的村民按照依法、自愿、有偿的原则退出宅基地，并鼓励村集体经济组织及其成员采取多措施盘活和利用闲置宅基地、闲置住宅。由此可见《农村土地承包法》《土地管理法》并没有将进城落户、成为国家工作人员作为宅基地和承包地退出条件，因此可以推理出进城落户、成为国家工作人员不能使农村集体经济组织成员资格丧失。法律体系具有整体性和协调性，法律之间不能矛盾和冲突，因此晋江区有关国家工作人员成为正式编制人员后即丧失了农村集体经济组织成员资格违背了相关法律的协调性。

第三，农村集体经济组织成员资格纠纷机制单一。从有关试点地区规定看出，当发生农村集体经济组织成员资格纠纷时通常由乡镇一级基层行政机关进行处理，对处理结果不满意的进行行政复议，对行政复议结果还不满意的才能提起行政诉讼，这是规定了在农村集体经济组织成员资格救济上的纠纷行政前置规则。单一的救济通道是对成员民事救济权利的剥夺，与当前进行的保护农民权益为核心的农村改革原则背道而驰。

3 农村集体经济组织成员身份认定问题对策

首先，完善法制，开展农村集体经济组织立法工作，对农村集体经济组织成员资格的认定进行法律规范。《民法典》赋予了农村集体经济组织特别法人的地位。各试点地区通过发挥地方立法权，对成员资格因地制宜的进行了规定，由地方性法规对成员资格作出规定的缺陷使制定一部统一的农村集体经济组织法并在其中规定统一的成员资格认定标准成为现实需要。在充分尊重集体经济组织自治权的情况下，制定以户籍为一般认定标准。

其次，具化农村集体经济组织成员资格有偿退出的路径。在农村集体经济组织享有财产权益是基本的成员权之一，因此成员尚拥有村集体经济组织的资产，就不能因进城落户或者成为国家工作人员而强制成员退出成员资格，这既侵犯了成员合法的财产权也造成了相关法律体系不协调。但可以学习《土地管理法》和《农村土地承包经营法》制定农村集体经济组织成员有偿退出机制，一方面，可以在农村集体产权交易市场上通过转让的方式转让集体资产从而退出成员资格，另一方面可以由农村集体经济组织回购自愿退出者的集体财产份额，而从丧失成员资格。

最后，建立成员资格认定纠纷解决机制。建立村民自治、行政机关救济、司法救济的多元纠纷解决机制。当发生成员资格纠纷时，可以由农村集体经济组织进行调解，调解不成再向有关行政机关反映或者向司法机关提起诉讼。这符合乡村注重村规民约的历史传统。行政机关因其主动性和快捷高效的特征，在很多试点地区当产生成员资格纠纷时会申请行政机关介入。因为有关行政机关如农业农村局是农村工作的执法机关，具有专业的知识和人员，基于对行政机关的信任，由行政机关来处理农村集体经济组织成员资格纠纷具有公信力。

司法机关在处理有关农村集体经济组织成员资格纠纷是有两条启动通道。一条是基于对行政机关的监督而启动。但是行政机关有时会出现主观随意性和滥用权力的现象，因此需要司法机关予以监督。当对行政机关对成员纠纷处理结果不服时，成员可以向司法机关提起诉讼，由司法机关来对行政决定进行合法性和合理性审查。另一条通道是，因为是否有农村集体经济组织成员资格，决定着能否获取宅基地使用权和土地承包权等民事用益物权，因此与之相关的纠纷属于民事纠纷。当成员资格被侵害时，可以提起民事诉讼来维护自己的合法权益。

农场集体经济组织成员资格界定是村集体经济组织成员权利实现的基础和发挥的保障，对其进行立法明确是响应时代发展的现实需求。在法律上明确成员资格的法律内涵，厘清成员资格认定的法理依据和基本原则，构建成员资格的私法规范路径，为成员资格纠纷提供多元化解决机制，公平公正的分配农村集体经济利益；为推动农村集体经济组织立法，实现乡村振兴提供法制保障。