乡村协商民主制度化路径探析

郑 璞

（广西大学公共管理学院 广西 南宁 530004）

广大农村是中国社会的基础，乡村的政治稳定深刻影响着整个国家政治稳定。自上世纪90 年代以来，以乡村民主选举为主要内容的基层民主政治得到了长足发展，但是，随着基层民主选举的全面展开，乡村民主选举所面临的困境和危机日益显露，危及着乡村社会的政治稳定。由于现实中乡村协商主体之间存在资源、能力、机会等方面的差异，导致协商民主中的政治贫困、政治排除和被动政治纳入，使得协商产生片面的认识与虚假的共识。那么这些现实困境，如何将协商民主理论与乡村治理的现实表现结合起来，这就需要在协商民主的实践中实现乡村协商民主的制度化发展。

1 乡村协商民主实践探索—— “一组两会”

广西贵港“一组两会”协商自治制度起源于贵港市覃塘区大岭乡金沙村良岭屯。2009 ～2010 年，良岭屯为解决屯内集体用地使用、城乡风貌改造拆房筹资等问题，探索了协商治理模式。最终，上述问题得到有效解决。2011 年，广西贵港市委组织部到良岭屯进行调研，将其总结为“一组两会”协商自治制度。“一组两会”协商自治制度是村民自治的创新与发展，是对村民自治重心“下沉”的实践与探索。

“一组两会”协商自治制度的运行主体包括党小组、户主(代)会、理事会。党小组由自然屯全体党员组成，设党小组组长一名，由自然屯(村民小组、生产队)党员协商推选产生。党小组是“一组两会”中的指引领导机构，主要负责调研收集群众意见，确定协商议题，交由户主(代)会决议。户主(代)会由自然屯(村民小组、生产队)户主或户主代表组成，设会长一名，小组长若干名，由户主会或户主代表会议协商推选产生。户主会是“一组两会”中的议事决策机构，主要负责对屯级公共事务进行协商决议，并对决议执行实施情况进行监督。理事会是“一组两会”中的执行实施机构，设会长一名，副会长两至三名，由户主(代)会协商推选产生，主要负责执行落实户主(代)会的决议，并接受党小组和户主(代)会的监督。

从实践层面来看，“一组两会”制度的运行已取得很好的成效，在广西产生了较大影响。从理论层面来看，“一组两会”对村民自治的发展有着重要的价值意义。第一，促使自治的回归，“一组两会”协商自治制度将自治单位延伸至自然村屯，缩小了村民自治单位，更利于村民的直接参与；第二，唤醒了乡土社会的传统自治意识，“一组两会”协商自治制度借助乡村宗族的信任力与号召力，实现了自治传统与自治创新的对接，充分利用了村民自治的内生性资源；第三，改善了基层治理关系，“一组两会”协商自治制度在原有的乡村治理体制下，通过将自治下沉到自然屯来分担行政村应对自然村公共事务管理的压力，有力改善了基层治理关系。

但是从制度的三大要素来看，“一组两会”协商自治制度还存在一些不足，制约着这一制度的长效运行，需要适当的措施来进一步改善。第一，从制度的规制性要素来看，“一组两会”协商自治章程的设立并非是一种强制的规制性过程，而是一种村民自愿选择的结果，其工作机制也是以义务形式存在的。从其内容来看，并没有对协商决策的执行实施做出明确的规定，难以确保长效运行。第二，从制度的规范性要素来看，“一组两会”制度其实更符合规范性制度的特征。村民的协商认知、协商能力影响着规范性制度要素作用的发挥。党小组通过走访，调研收集村民感兴趣、与村民密切相关的议题，在此基础上引导户主会、理事会如何行动。因此，党小组的能力也是影响“一组两会”规范性制度的重要因素。第三，从制度的文化— 认知要素来看，在实际中，“一组两会”协商自治制度有着一定的共同文化氛围，如桂东地区的宗族文化是“一组两会”制度能够生成的重要原因。但是随着乡村经济结构与治理结构的变化，乡土社会的宗族文化因素会面临慢慢消解的困境，需要注入新的文化因素以使“一组两会”协商自治制度内化于村民的日常生活当中，使其得以长效发展。

2 乡村协商民主制度化建构路径的思考

制度的规制性要素、规范性要素、文化—认知要素相互依赖、相互强化，构成一个强有力的社会框架。乡村协商民主制度化的发展，不可忽视制度的三大基础要素。协商民主在乡村治理中的运行应以制度化为坚实基础，构建起规制性和规范性强、文化—认知程度高的乡村协商民主机制，实现制度规制向制度认同的转化。

2.1 完善乡村协商民主制度规制性构建。“基础不牢，地动山摇”，制度是协商民主在乡村治理中运转的载体。在制度设计时必须重视制度的规制性要素。首先，建立协商民主制度化规定，对其具体内容做出详尽的规定，并将具体的制度机制明晰化，特别是强化监督机制、问责机制；其次，对协商议题、选择范围做出明确界定，以确保协商治理切实可行；再次，将乡村协商治理的运作过程以制度形式作出具体规定。

2.2 调动协商治理制度的规范性要素。从制度的规范性要素来看，规范性规则主要针对的是社会生活的规定性、价值评价和义务责任，加强基层党组织的制度教育与素质培训，可以开展协商民主制度化教育与培训专题。最后，提升村民的政治素养，培育村民理性精神。政府部门可以以村为单位，创办宣传栏，定期举行公益性协商民主教育讲座、协商座谈会等方式，培育村民的协商理念与意识。

2.3 培育乡村协商民主文化，调动文化—认知要素作用。文化—认知要素强调的是共同信念在制度化中的作用，建构了人们关于社会性质的共同理解。首先，充分挖掘利用中国古代传统乡村治理中的“协商”理念与实践，并肯定其在当代乡村治理中的重要意义，使村民认识到乡村基层协商文化的重要作用。其次，通过协商民主在乡村社会的试点实践，给予协商治理实践鼓励，营造良好的协商氛围，使村民对村庄公共事务进行管理时敢于协商、勇于协商、积极协商。

在乡村治理中，协商民主的制度化进程不是一蹴而就的，通过完善法律法规和制度构建、强化乡村监督体系、提升农民素质，进而培育乡村协商民主文化，形成浓厚的乡村协商文化氛围，实现乡村协商民主从规制型制度化，向规范型性制度化，再向建构型制度化的转变，如此，协商民主的功能才能在乡村治理中得以突显，基层协商民主的内涵才能得以进一步的丰富与深化。