试论高标准农田建设与宜机化改造相结合

农业农村部农业机械化总站

□ 王聪玲

万物土中生，有土斯有粮。耕地是粮食生产的重要物质基础，建设高标准农田是巩固和提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的关键举措，中央一号文件连续10年提出建设高标准农田要求；2014年印发的《全国高标准农田建设总体规划》提出，计划到2020年，确保建成8亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田；2019年印发的《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》提出，到2022年，全国要建成10亿亩高标准农田，稳定保障1万亿斤以上粮食产能。建设高标准农田以及与之关联的宜机化改造，就成为摆在农业农村部门面前的重大课题。

一、高标准农田建设与宜机化改造的关系

所谓高标准农田，是指土地平整、集中连片、设施完善、农电配套等现代农业生产基本配置的永久耕地，更高一级的高标准农田，还应包括满足智慧农业要求的土壤、气象、虫情检测等智慧化系统装置建设。所谓宜机化，可以理解为在丘陵山区进行高标准农田建设，后者是前者的补充。两者都是“藏粮于地、藏粮于技”总战略落地的重要手段，藏粮于地指耕地，藏粮于技包括了农业机械化。

目前，宜机化任务仍非常艰巨。我国丘陵山区主要分布在19个省份1400多个县市，不但是粮油糖及特色农产品的重要生产基地，而且是贫困人口聚居地。长期以来，由于自然条件限制，许多地方机耕道路缺乏、田块细碎、高低不平，农机“下田难”“作业难”，严重制约了农机化发展。2019年数据显示，我国丘陵山区农作物耕种收综合机械化率只有48%，比全国平均水平低了22个百分点。通过计算得知，如果没有丘陵山区农机化发展，即使平原地区达到100%，全国平均水平最多不过81.5%，距离2035年基本实现农业现代化的战略目标相距甚远。《2019年全国耕地质量等级情况公报》显示，我国有20.23亿亩耕地，其中丘陵山区占比1/3，如果到2022年全国建成10亿亩高标准农田任务，假设没有丘陵山区宜机化改造，要完成任务是相当困难的。

二、政策环境和阶段性成效

2018年12月12日，李克强总理主持召开国务院常务会议，研究部署加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级工作，就支持丘陵山区农田宜机化改造作了重要部署，这是新中国成立以来农机化工作历史上又一次具有开创破题意义的重要部署。补齐丘陵山区农机化短板问题，在国家层面越来越得到重视。

2018年12月29日，国务院出台《关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的指导意见》（国发〔2018〕42号）。其中第十四条指出：统筹中央和地方各类相关资金及社会资本积极开展高标准农田建设，推动农田地块小并大、短并长、陡变平、弯变直和互联互通，切实改善农机通行和作业条件，提高农机适应性。重点支持丘陵山区开展农田“宜机化”改造，扩展大中型农机运用空间，加快补齐丘陵山区农业机械化基础条件薄弱的短板。

2019年10月29日，农业农村部办公厅印发《丘陵山区农田宜机化改造工作指引（试行）》，这是国家层面首次关于丘陵山区宜机化改造的规范性文件。

截至目前，各省份积极开展丘陵山区农田宜机化改造试点，取得了阶段性积极成效，具有重大的示范性和现实意义。一是有利于助推乡村振兴，加快补齐农业基础设施短板。二是有利于提高土地利用率，为实现“藏粮于地、藏粮于技”战略和确保粮食安全夯实基础。三是有利于优化农机装备结构，提高大型农业机械化设备的利用率，实现节本增效。四是有利于推动土地流转，发展农业适度规模经营，提高农机社会化服务水平，促进农业现代化发展。五是有利于产业结构调整，发展经济作物及其他特色优势农业产业，提高经济受益。

三、存在问题

（一）部门衔接不顺畅

高标准农田建设和宜机化改造是一项复杂系统工程，需要多级政府及多部门分工协作配合。现阶段，高标准农田建设一般由农田建设部门负责，宜机化改造大部分是农机化部门的职责，具体执行工作还涉及省、市、县三级相关部门。这样以来，部门之间各自为政、沟通协调不够的问题时有发生。实际上，高标准农田建设和宜机化改造的具体内容，不仅包括土地整治，还涉及种植技术、农产品加工、农机和农机化技术研发等多个环节，需要各部门协同配合、形成合力，目前的问题是，农机化部门以外的其它部门基本上都没有参与。

（二）标准规范不全面

目前，在现行指导地方开展高标准农田建设的各项标准中，如《高标准农田建设标准》（NY/T2048—2012）、《 高 标 准 农田建设通则》（GB/T 30600—2014）、《高标准农田建设评价规范》（GB33130—2016）等标准，其参数设定更多地是从农艺角度出发，没有充分考虑农机作业要求，或者不适应现代农机装备技术的应用条件。这种标准顶层设计问题，导致在高标准农田建设实践中，重田间沟渠及道路建设，轻土地本身整治。

（三）建设改造资金严重不足

现行高标准农田建设，专项经费补贴标准为1000—1200元/亩，仅能满足土地平整、常规道路、边沟渠系建筑物等设施建设，难以修建符合大中型机具通行的机耕道等设施；至于宜机化改造，目前国家层面还没有专项经费支持，只能由省级财政配套，综合测算改造成本大约为2500—3500元/亩不等，大部分丘陵山区省份都难以配套相应改造资金。一方资金不足，另一方没有专项配套资金，严重限制了高标准农田建设和宜机化改造的开展。

四、相关建议

（一）促进两者有机融合

第一，做好顶层设计。宜机化改造是高标准农田建设的有益补充，是土地整治、实现农业机械化的重要基础性工程，应在充分掌握各地高标准农田数量、质量、分布和现状的前提下，针对丘陵山区地理条件和农业产业发展趋势，明确目标任务和建设布局，做好顶层设计，将两者统筹部署。第二，建立部门沟通协同机制。在部级层面，要坚持农业农村部门牵头、发改、财政、自然资源、水利和审计等多部门共同参与，联合共建。在操作层面，高标准农田建设管理部门与农机化部门应发挥各自部门优势，积极配合，有所作为；明确部门职责，建立长效机制，协同推进。

（二）做好标准规范制定

第一，统筹衔接两方面工作。加快完善有关技术规范，在高标准农田建设中，要对机耕道、田块长度宽度等提出宜机化要求，把宜机化标准作为高标准农田建设的重要内容指标，推动两者同步实施；持续优化项目设计，严把工程质量关，注重田块平整性、耕作层的剥离与回填、田埂修筑质量等工作。第二，把宜机化作为高标准农田建设项目的首要验收标准。对于已建成的高标准农田，没有达到宜机化标准的要尽快补齐。

（三）创新资金投入机制

在当前经济发展增速偏缓背景下，宜推出积极的财政政策。第一，加大中央专项资金投入力度，鼓励各地方开展“藏粮于地”基础建设。第二，注重发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用。要制定相应激励机制，引导社会资本和改造主体积极参与，如改造增加后的土地无偿供改造主体使用，鼓励有意愿、有能力的农业合作社、家庭农场、农业公司等各类规模经营主体，有意愿参与高标准农田建设和宜机化改造。