基于上海的市域（郊）铁路发展实践有关思考

刘 强

（中铁第五勘察设计院集团有限公司 北京 102600）

1 引言

伴随着我国城镇化的持续推进，超大、特大城市、大城市兴起，城市空间郊区化趋势凸显，中心城区功能、产业、人口等向外疏解，新城和外围组团应运而生，中心城区与周边新城及功能组团之间的快速交通需求日益突出。在此背景下，发展市域（郊）铁路作为推进城镇化高质量发展的重要抓手，对于大城市功能向外疏解，发展形成通勤高效、一体发展的都市圈，扩大交通有效供给，缓解城市交通拥堵、改善城市人居环境具有重要作用。通过对上海市域（郊）铁路发展实践的探索，在总结分析国内外市域（郊）铁路发展经验基础上，就进一步完善相关政策措施和体制机制进行思考和探讨。

2 上海市轨道交通发展情况

上海是长三角城市群核心城市，是国际经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心和科技创新中心［1］，城市地理位置优越，人口高度集中，经济实力雄厚，产业基础坚实，国际经贸往来频繁，运输需求多元旺盛，多样化客流高度汇聚交织，为城市轨道交通及市域（郊）铁路发展创造了有利条件。

（1）城市轨道交通基本成网。上海交通网络发达，运输方式多样，除铁路、公路、水运、航运等传统运输方式外，还拥有世界第一条商业运营的磁悬浮线路。在城市轨道交通方面，截至2019年末，上海市城市轨道交通运营里程达到809.9 km，车站数量411座，均位列全国第一，日均客运量超过1 064万人次［2］，已初步形成了以城市轨道交通为重点服务市域的轨道交通网络框架，为促进区域经济社会发展和满足群众出行提供了有力支撑。

（2）市域（郊）铁路发展成效明显。近年来，上海积极探索轨道交通发展路径和模式，已通过地铁实现了中心区与主要卫星城的联通，并在国内率先探索改造既有铁路开行市域（郊）列车，委托中国铁路上海局集团有限公司运营的市域（郊）铁路金山线，运行效果良好，年客流量已从2013年刚开通初期的470万人次增长至2019年的1 100余万人次，年均增速超过14%。同时，在面向2035年全市域轨道交通线路规划研究中，上海市进一步提出轨道交通市域线、市区线、局域线三个功能层次有效融合的布局方案与建设目标，明确将市域（郊）铁路作为未来发展的重点任务。

（3）运输需求呈现多样化趋势。上海作为长三角区域经济中心，客流需求旺盛且多样，随着卫星城快速成长，通勤化客运需求增长迅速，未来市场仍有较大挖潜空间。从需求角度看，轨道交通引导上海城市活动空间从集中于内环市中心、外环中心城，进一步向中心城周边地区、新城等全市域全面扩展，中心区与周边卫星城通勤化需求已形成一定规模；从供给角度看，上海距离中心城区30～70 km的卫星城主要以“站站停”的地铁方式联通，平均站间距约1.5 km，全线运行时间超过70 min，难以有效满足1 h通勤圈需要。

3 面临的主要问题

为有序推进市域（郊）铁路发展，2017年6月国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、国家铁路局、原铁路总公司联合印发《关于推进市域（郊）铁路发展的指导意见》，同步推出了第一批11个试点项目，鼓励地方先行先试［3］。结合试点项目建设，各地在多元化投融资模式、公交化票制票价体系、便民服务等方面积极探索创新，有力推动市域（郊）铁路发展，但同时也出现了一些问题。

（1）对市域（郊）铁路的认识有待深化。上海除金山线为市域（郊）铁路外，多数已建成的连接中心区到卫星城的轨道交通线路采用“站站停”的地铁方式，全线运营时间过长，导致旅客出行体验感不佳，整体运行效果大大低于预期。究其原因，主要是各方对于市域（郊）铁路的概念内涵、功能定位、优势特点、适用条件范围、建设运营标准等认识尚不统一。国内不少地方仍将市域（郊）铁路与地铁、轻轨以及高速铁路、城际铁路等功能定位相混淆，有些则用市域快轨、市域快线等新概念替代，对市域（郊）铁路发展定位、建设条件等认识尚不明确。

（2）市域（郊）铁路发展规划指导不足。目前，上海已开展了全市域范围的轨道交通网络布局规划的研究编制工作，但真正意义上针对市域（郊）铁路布局建设的专项规划仍属空白，部分市域（郊）铁路线路混在城际铁路规划中，有些则夹杂在城市轨道交通规划中，系统性、指导性不足。专项规划缺位导致中心城区与重点卫星城之间通勤化客流缺乏体系化解决方案，存量资源与增量设施及功能配置缺乏统筹考虑，市域（郊）铁路建设在线路标准、速度目标、线位走向、站点选择、建设时序以及是否延伸至行政区划之外的毗邻地区等缺乏清晰安排，与干线铁路、城际铁路、城市轨道交通等分工协作及融合衔接，特别是围绕重点枢纽的有效衔接等有待进一步深化细化［4］。

（3）缺乏专业化的国家和行业规范标准。在我国轨道交通领域，高速铁路、城际铁路、地铁、轻轨等均有国家和部门标准及规范，标准及规范体系较为完善。而市域（郊）铁路目前只有土木工程学会、轨道交通学会、上海市交通运输行业协会等设计规范，车辆、信号、安全等部分领域只有企业标准，没有专业化的国家标准或行业性设计规范，权威性、指导性不足，强制性要求的缺位，难以满足市域（郊）铁路发展需要［5］。

（4）建设运营体制机制有待进一步理顺。市域（郊）铁路涉及众多主体，彼此关系错综复杂，特别是地方政府与国铁部门等在规划、建设、运营、管理等方面尚未形成有效协调机制，市级政府与区县政府之间事权职责不清晰，投融资、建设运营、价格、补贴、综合开发、土地、环保等机制和政策尚不完善。既有市域（郊）铁路，大都采用地方政府委托国家铁路集团相关路局代为运营等方式，由于铁路跨线组织、清算规则等原因，导致整体效能未能充分发挥，地方政府补贴压力巨大。

4 市域（郊）铁路发展的国际经验

为更好探究适宜我国市域（郊）铁路发展的路径，通过分析国外轨道交通制式、规划建设、功能定位、运营组织及管理等方面的发展经验，以期为我国市域（郊）铁路发展提供有益借鉴。

（1）具有功能高度融合的特点。国际大都市圈对轨道交通运输体系多侧重于服务功能，干线铁路、城际铁路和市域（郊）铁路等之间未有绝对区分界定，而主要是以不同的运营方式来区分相互间的差异，如市域（郊）列车与城际列车相比，具有站间距小、运行速度慢、停靠时间长等特点。反观国内，铁路、地铁、轻轨等轨道交通均有各自的设计规范，对相应的制式要求及运营模式等作出了明确规定，从而导致各层次的轨道交通相对独立，制约了融合发展［6］。

（2）具有相对明确的服务圈层。在国外绝大多数都市圈范围内，主要服务于中心城区以外的通勤客流、服务半径为30～50 km的市域（郊）铁路已经成为轨道交通运营的主体，线路规模远超过地铁规模，而服务半径为5～15 km的地铁则主要承担了中心城区内的出行需求。在国内，一些城市服务半径超过30 km的地铁线路替代了市郊铁路的功能，不仅造成了资源浪费，也一定程度制约着市域（郊）铁路发展。

（3）具有灵活的运营组织模式。以日本东京轨道交通为例，东京多层级轨道交通一体化是以过轨直通运营和快慢车混合运营的方式实现的，市域（郊）列车在东京区部直通地铁线路的占比超过60%，除丸之内线和银座线外，其他10条地铁线路与18条郊区铁路线均实现了过轨联运直通；同时，在主要客流通道采用双复线或多复线实现快慢车混合运营。德国则主要是以增加既有线路站点、改造既有线路以及列车制式等方式来实现轨道交通共线运营［7］。

（4）具有统一兼容的制式票制。统一或相互兼容的制式是实现轨道交通多样化运营的基础条件，在国际上，参照既有线路标准规划建设轨道交通已成为惯例。日本自上世纪50年代以来，在规划建设地铁线路时均会考虑与郊区铁路直通运营的问题。除了新干线以外，其他轨道交通均采用了统一的技术标准和系统制式，从而实现了直通运营。日本JR为此还专门设计了E231系800番台列车，从而实现了与地铁的直通运营。巴黎RER线路在规划建设时充分考虑与地铁线路的衔接问题，通过采用双流制列车，能够有条件地跨入地铁线路运行［8］。在票制方面，国外城市均建立了统一票务清分系统及规则，基本上实现了票制互通，如日本轨道交通票价以乘车线路上的各运营商的票价体系分别计算，清分中心对总票价的分配也是按照各条线路上的票价进行清算［9］。

5 关于市域（郊）铁路发展的几点思考

针对我国市域（郊）铁路发展尚处于起步阶段的实际，以及在规划建设运营过程中出现的问题，宜加强规划指导、完善配套政策、明确规范标准，推动市域（郊）铁路有序健康发展。

（1）制定市域（郊）铁路专项建设规划。符合建设条件的城市应顺应城市特点和发展趋势，以问题为导向，以需求为牵引，研究编制市域（郊）铁路专项建设规划，强化专项建设规划与区域综合交通规划、全市域范围轨道交通网布局规划、经济社会总体规划、城市空间规划等衔接，明确市域（郊）铁路功能定位、布局方案、技术标准、建设时序、运营模式、组织保障等，强化依托枢纽的轨道交通“四网融合”，实现同站换乘、立体换乘等，更好满足人民群众多样化的出行需求［10-11］。

（2）完善落实规划的相关配套政策。相关城市在编制专项规划的同时，宜针对各自经济发展、空间结构、体制机制、财税水平等实际，按照市域（郊）铁路发展规律研究相关政策举措，与规划同步进行配套完善。探索建立完善符合地方实际的规划实施与运营管理体制机制，创新地方政府与国铁合作方式，研究支持国铁、地铁等具有相关经验的运营主体参与市域（郊）铁路建设和运营等配套政策，探索自主运营、购买服务等模式开行市域（郊）列车，研究通过租用线路和设备等提供通勤客运服务。创新投融资模式，鼓励综合开发，构建开发溢价回收及有效补贴等机制，研究将市域（郊）铁路运营纳入城市公共交通系统发展的配套举措［12］。

（3）研究出台专业化技术标准规范。在行业协会及地方编制的市域（郊）铁路、市域快轨等相关技术标准、导则基础上，国家有关部门宜抓紧出台市域（郊）铁路的工程技术标准、运营服务标准及质量验收标准等，按照“宜轨则轨，宜铁则铁”的原则，实现利用既有铁路与新建线路、不同制式的市域（郊）铁路在技术标准上的统筹，规范引导市域（郊）铁路健康有序发展。

（4）广泛学习借鉴国外先进经验。国外市域（郊）铁路发展已有几十年历史，有成熟的经验可供借鉴，特别是伦敦、巴黎、柏林、纽约、东京等城市在市域（郊）铁路发展方面已经形成了一套有效的建设、运营、管理等方法体系和标准规范体系。相关城市应深入学习研究国外市域（郊）铁路建设运营管理等方面的先进经验，结合我国城镇化发展和国情特点，积极探索符合我国市域（郊）铁路发展和现代化都市圈城市群综合交通运输体系建设的路径。

6 结束语

（1）坚持利用既有铁路与适当新建线路并重。具备条件发展市域（郊）铁路的城市应加强研究，立足提升市域（郊）铁路的服务水平和运行效益，系统研究市域（郊）铁路在城市及通道内综合交通体系中的功能定位、客流需求特征、服务水平等要求，客观评估利用既有铁路与新建线路的优势和劣势，在推进既有铁路挖潜扩能改造基础上，视需要有序规划新线，着力扩大市域（郊）铁路公交化运营服务的有效供给。

（2）着力优化提升规划建设和运营服务体系。坚持规划先行，推动市域（郊）铁路与高速铁路、干线铁路、城际铁路、枢纽机场等通过交通枢纽实现方便、高效换乘，统筹新建线路与既有铁路并网运行。完善市域（郊）铁路站点周边的地面公交、停车等配套交通衔接。推进市域（郊）铁路与城市轨道交通直通运行、票制互通、安检互信、资源共享、支付兼容。

（3）大胆探索创新投融资及综合开发体制机制。推进建立适应市域（郊）铁路特点的市场化投资、建设、运营体制机制，鼓励和吸引社会资本参与市域（郊）铁路建设运营，形成多层次、多元化的投融资体系。加强市域（郊）铁路土地综合开发的相关政策研究，将土地开发及后续物业运营与市域（郊）铁路建设、运营科学统筹，引导场站及周边用地一体化开发，促进市域（郊）铁路持续健康发展。