乡村振兴战略下农村小额信贷法律规制存在的问题与对策

陈 可

(吉首大学 法学与公共管理学院， 湖南 吉首 416000)

目前，乡村振兴战略正处于全面落地实施阶段，对农村各方面的发展提出了更高的要求，特别在农村经济发展中如何有效盘活民间资本，引导其合法地流向农村金融市场，助力农村经济的发展，始终是中央高度关注的问题。2018年中央下发专门文件，为大力发展农村小额信贷提供政策支持，随着各项政策逐步实施，农村小额信贷的规范化发展在一定程度上保障了农村金融市场投资者的合法权益，净化了农村信贷市场的不良环境，对推动扶贫政策精准落地、推进农村经济建设进程和助推乡村振兴战略实施等方面发挥了重要作用，一定程度上缓解了农民和小微企业贷款难的问题，但短时间内仍难以根除。由于目前我国农村小额信贷的法律规制不完善，难以应对新形势下出现的各种法律疑难问题。为此，分析现阶段我国农村小额信贷的法律规制体系不健全、模式不完备、部分小额信贷机构的法律地位不够明确以及风险防控机制不完善等问题，提出相应对策，以期为乡村振兴战略下农村小额信贷发展过程中出现的各种法律疑难问题的解决提供借鉴与参考。

1 农村小额信贷法律规制的现状

虽然在《宪法》中可追溯到农村小额信贷法律规制的渊源，但是现阶段我国并未专门颁布一部法律用于规制农村小额信贷发展，而明确规定农村小额信贷相关的法律条文则零散地分布在《民法典》《公司法》《经济法》以及一些规范性文件之中，部分法律条文规定不甚详尽，在解读过程中难免存在歧义，法律、规章、规范性文件存在矛盾和不一致的地方，在实践中也较难达成共识。因此，破除农村金融改革瓶颈，亟待建立完善的法律制度，为农村小额信贷助力乡村振兴，促进“三农”持续健康发展保驾护航。

2 农村小额信贷法律规制存在的问题

2.1 体系不健全

首先，目前可用于规制小额信贷的法律法规效力位阶普遍偏低。小额信贷的法律法规多为央行、银监会、财政部下发的部门规章或部门规范性文件，以及各省市出台的地方政府规章或规范性文件，缺乏效力位阶更高的法律、行政法规对小额信贷予以特别规定。缺乏上位法对小额信贷的框架结构以及纲领方针予以指导，部分地区在确立具体实施细则时难免偏离规制要点，规制质量较低。其次，传统的金融规制理念和小额信贷的适配度不高。我国已有的与小额信贷相关的法律法规大多套用传统的金融规制模式，却忽略了小额信贷的特性，一定程度上制约了小额信贷的持续健康发展。

2.2 机构监管模式不完备

我国已经确立了较为明确的银行业金融机构监管原则和模式，对提供小额信贷服务但不吸收公众存款的小额信贷机构的监管模式仍不完备。以小额信贷公司等非存款类放贷组织为例，名义上由省金融办及属地金融办监管，实际的监管主体还包括中国人民银行及其分支机构、省政府及属地政府、银监会及其派出机构、属地工商行政管理部门、属地公安机关等机构。且前述各主体之间未划分其明确的职责。此外，在监管内容方面，我国银行业金融机构市场准入、运营及退出的相关制度基本定型，而非政府组织小额信贷机构及小额信贷公司监管的内容大多属于原则性规定，难以切实落地，执行困难。

2.3 部分机构的法律地位不明确

非存款类放贷机构中，除了非银行金融机构放贷组织能以正规金融机构身份合法开展放贷活动之外，小额信贷公司等非金融放贷机构以及非政府小额信贷机构的法律地位一直存在争议，非金融放贷机构只能作为企业法人、非政府小额信贷组织只能以社团法人或民办非企业单位身份展开小额信贷金融业务。其中，因小额信贷公司的法律性质属于企业法人，要按一般企业的标准，按照我国《合同法》规定设置其组织结构以及产权结构，难以保障组织内部治理有效性和针对性。

2.4 风险防控机制不完善

目前，我国农村地区的风险补偿机制还不足以应对日趋多元化、复杂化的小额信贷风险。农村小额信贷会面临因自然灾害等不可抗力导致农民颗粒无收而无法还贷的自然风险、因贷前信用审查失误贷后农户恶意拖欠而造成的信贷风险、因放贷利率偏低融资困难而入不敷出的运营风险、因外部环境风向变化导致信贷供求不均衡而导致的市场风险等。印度安德拉邦州小额信贷市场曾在2007年全球金融危机后陷入瘫痪，主要原因是市场风险防控过于薄弱所致，我国应以此为鉴，及时针对农村小额信贷存在的问题，建立科学完善的风险控制和转嫁机制。

3 农村小额信贷法律规制的对策

3.1 健全法律体系

总结国际小额信贷法律规制经验，综合考虑各位阶法律的横向协调、纵向衔接以及功能的差异性，我国小额信贷法律体系可从三个层面进行完善。首先，加快专门的法律和行政法规的拟定进程，最具有借鉴意义的是孟加拉国制定的《乡村银行法》，可加以效仿，专门制定一部适合我国国情的《小额信贷法》。其次，在上位法确立的框架基础上，对现有的部门规章予以梳理和调整，进一步完善小额信贷的规制标准和要求；最后，各省市在实际落地实施的过程中，学习并借鉴国内先行试点并已取得成效地区的监管经验，其中湖南麻阳苗族自治模式、宁夏盐池县滩羊银行模式、河南卢氏三层联动模式以及湖北郧阳模式等均具有极大参考意义。在此基础上制定地方性法规，全面、系统地规定小额信贷规制的具体操作细则，既能达到因地制宜的效果，也能确保全国小额信贷的法律规制步调的协调一致。

3.2 明确部分机构的法律地位

在农村金融扶贫进程中，小额信贷公司等非存款类放贷机构、非政府小额信贷组织这类新型的农村非金融机构发挥着重要的作用，其所提供的小额信贷服务恰好能与正规金融机构互补。明确这类农村非金融小额信贷机构的法律地位已然刻不容缓。要么正式承认其金融机构的身份，使其名正言顺地从事放贷业务，但不允许其吸收公众存款，性质上转变为非存款类金融放贷机构。这有利于小额信贷公司等具有部分金融属性的放贷机构调整适合自身发展的产权制度及组织架构；或直接将其定性为非金融机构，但可以专门创设一项非金融机构放贷业务许可证制度，实行牌照管理，使其放贷行为合法化，但性质上仍属于非金融放贷机构。

3.3 构建完善的监管制度

3.3.1 明确农村小额信贷的监管模式及监管主体 在监管模式方面，外部监管和内部监管并举，拓宽市场监管和社会公共监管等外部监管渠道，形成多元化外部监管格局，同时加大行业协会的监管力度，鼓励投资者或者捐助者协助监管，着力提升内部监管水平。监管主体方面，无论是一重监管主体还是多重监管主体，都必须保证监管的专业性。在多重监管主体情况下，首要的是各主体的职责分工要主次分明，实现协同共治。

3.3.2 制定科学的监管内容、精确化的监管标准以及规范化操作流程 就监管内容而言，一方面，小额信贷机构准入、退出制度亟待完善。对于整体资质和发展潜力俱佳，但因融资困难一时难以达到注册资本要求的主体，可适当放宽市场准入要求。对于各项指标均无法达到小额信贷业务经营要求的机构，应当严格按照规定责令其尽快退出市场，避免因止损不及时而波及其他金融市场主体。另一方面，可以放款持股比例限制和拓宽小额信贷机构的融资渠道，以激发农村地区民间主体的投资积极性，盘活民间资本，加快小额信贷行业资本的流动速率。

3.4 建立风险防范机制

根据哈罗德-多马经济增长这一经典模型以及我国学者针对农村小额信贷与农民收入、农村经济关系所作的实证研究结果，农村小额信贷作为“三农”发展投资的资本来源，对农民收入以及农村经济发展的促进作用存在一段滞后区间，而滞后期主要由未能有效规避小额信贷各项风险所致。从长远看，建全风险防范机制能有效缩短小额信贷效用的滞后期，更好地助力农村地区的金融扶贫。

3.4.1 全面推广农业保险制度 自然风险属于不可控因素，不可能完全规避。而通过在农村地区向农户推广农业保险，可一定程度上分担因自然灾害带来的自然风险，尽量将这种不可控因素可能导致的损失降至最小。可参考湖北郧阳区于2017年推行的种植业、林业、畜牧业和渔业等细分类别的农业保险，针对农户群体投资需求推广不同的保险品种。

3.4.2 健全信用体系和评级机制 根据逆向选择理论以及风险道德理论，信贷市场的抵押担保制度存在事前信息传递效应和事后风险约束效应。而农村小额信贷的服务对象一般较为分散且无法提供贵重资产作为贷款抵押，信息极不对称且缺乏还贷保障，导致小额信贷机构面临极大的信用风险，限制了其授信规模。对此，应当完善各地农村小额信贷抵押担保细则，特别要解决农户不动产抵押、土地承包经营权抵押难以价值评估的难题。此外，应充分利用互联网大数据在信息收集与分析以及风险防控的优势，健全农户及小微企业信用档案，消除农村小额信贷机构放贷时的顾虑。

3.4.3 规范审贷分离的实操流程 依据权利制约理念，小额信贷在实际运营过程中，应实行审贷分离。大多数小额信贷经营风险都是不规范的贷款审查所致。究其原因：由于很多小额信贷机构将审贷流程混为一体，审贷分离能有效均衡权责，有效保障贷款审查的专业性和规范性，加之市场严格的信息披露制度，可有效降低经营风险。

3.4.4 加大农村小额信贷政策的扶持力度 允许非存款类小额信贷机构在法定上下限内自主灵活确定农村小额信贷利率，保障其自主经营的相对独立性，并允许小额信贷机构进行同业拆借，以解决暂时资金周转困难。此外，政府应当提供适当的农户贷款补贴，暂时性“输血”有助于鼓励农户为脱贫而主动贷款，提高小额贷款的内生性需求，可有效避免信贷供求不均衡而带来的市场风险。