非正式制度对农户耕地保护行为的影响

夏世茂

（广东华远国土工程有限公司，广东 中山 528400）

耕地是农业最基本的生产资料，是粮食生产的物质基础。耕地保护不仅关系着中华民族的“铁饭碗”和亿万农民的生计，还关系着社会的长治久安、经济的可持续发展。为保护耕地资源，我国制定和出台了包括基本农田保护制度、土地用途管制制度、耕地总量动态平衡制度等世界上最严格的耕地保护制度，其在耕地数量保护方面发挥了积极的作用。但我国耕地保护的整体效果却不容乐观，耕地总量持续快速减少的趋势没有得到控制［1-3］，尤其是耕地质量出现了总体下降趋势［4］。耕地保护包括耕地的数量、质量及生态保护3个维度，我国现行的耕地保护工作侧重于耕地数量保护，主要强调政府部门在耕地保护中的主导作用，农户缺少话语权。而在家庭联产承包责任制下，农户恰恰是耕地最直接、具体的使用者和管理者，对耕地状况最了解，且在日常利用与管理中如种植安排、农药肥料使用、劳动资本投入等都会直接或间接影响耕地质量［5］。丁洪建、张凤荣、任继伟、陈美球等学者指出在耕地保护中，尤其是在耕地质量保护上，农户扮演的角色至关重要［6-10］。

制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范。制定制度的目的在于约束追求主体福利或效用最大化的个人行为［11］。制度包括正式制度和非正式制度。其中，正式制度是指国家、地方政府及组织机构指定的法律、法规及规范等。而非正式制度是指人们在长期社会交往中逐渐形成的，在世代相传、渐进演化中构成的文化的一部分，包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等［12］。这种人们在社会交往中无意识形成的非正式制度，在世代相传演进过程中构成了农村文化的一部分，其一经形成便具有较强的稳定性，会对人们的行为产生持久的影响。由于正式制度的制定和实施均需要一定成本，而且随着正式制度安排的逐渐细化，成本会越来越高，因此，正式制度只能在一定的范围内发挥作用，不可能做到完美无缺、事无巨细。我国农村社会，特别是以农业生产为主的广大农村地区实际上仍保留着传统伦理观念，非正式制度在农村的社会经济生活中仍然起着重要作用，对农户耕地保护行为也将带来积极或消极影响。因此，笔者尝试从平均主义思想、恋土情节、农村社会关系网、实利主义及“安全第一”的行为准则等方面分析非正式制度对农户耕地保护行为的影响，以期为建立和完善农户耕地保护约束激励机制提供参考。

1 非正式制度对农户耕地保护的影响

1.1 平均主义思想

我国历来不患寡而患不均，平均主义思想在农村社会已根深蒂固［13］。自家庭联产承包责任制实施以来，农村有限的耕地资源在按人口平均分配到户的过程中，为了实现公平，一般根据水源条件区分水田、旱地，再进行远近、肥瘦搭配，人为地将耕地分成很多细小地块。陈美球等在对江西省21个村952户农户进行调查时发现，农户户均承包耕地面积为0.296 0 hm2，而户均承包耕地田块数却达8.13块，每块耕地的平均规模为0.008 7 hm2，其中最小耕作田块面积只有0.000 7 hm2［14］。另外，由于政府征地以及集体人口的变化，为实现人均占有耕地的公平性，村集体会不定期对耕地进行局部或整体调整。据农业农村部经济研究中心农村固定观察点调查，1978年以来，我国土地平均调整次数3.1次，最高达到8.0次［15］。

对于这种细碎分散的耕地布局，耕作时费时费力，农户日常管理也不方便。频繁的土地调整不利于农田基础设施的建设以及先进农业技术的推广应用。在缺少劳动力或农户兼业等情况下，位置较远、面积较小的田块，农户管理更加粗放，部分耕地直接被闲置或抛荒，直接导致有效耕地面积减少、耕地质量降低，最终变成无法耕作的土地。因此，农民有“一年不耕二年荒，三年不耕四年岗（即变成山林）”的说法。

1.2 恋土情结

对农业生产的依靠和对土地的眷恋，是我国农民的一个重要特征［16］。我国两千多年的农耕文化形成的自给自足的自然经济，使得土地成为主要的、农民赖以生存的生产资料。“三亩地，一头牛，老婆孩子热炕头”是传统农业社会许多农民的梦想，是他们一生为之奋斗的目标。有了土地就意味着农民能够生存，在不遭遇天灾人祸的情况下，农民通过精耕细作以及家庭手工基本可以保障一个家庭的吃、穿、住等最低层次的生活需求。这种土里刨食的生活方式使得农民对土地有着特殊的眷恋之情。对江西省农户进行调查显示，不管是现行耕地补偿标准还是将征地补偿标准提高到30倍以上，农户不希望耕地被征收的比例随着年龄的增长而增加［17］。这表明随着农户年龄的增大，其保护耕地的意愿越强烈。

改革开放以来，我国工业化和城镇化发展迅速，农民获得了自主择业和进城务工的机会。同时，相对于工商业，农业产出较低，大批农村富余劳动力从土地上游离出来，转向第二、第三产业。农民开始从土地的束缚中挣脱开来，在一定程度上消解了农民的恋土情节［18］。农民任意浪费耕地资源，甚至占用耕地修建超标面积别墅、陵园墓地的现象屡见不鲜。

1.3 实利主义

实利主义认为人的一切行为归根结底属于经济行为，个人的幸福和社会的进步与经济的增长具有内在的统一性，并坚信无限丰富的物质可以解决人类的所有问题［19］，把满足人类自身的需求视为经济活动的价值判断，并以此为标准去引导、衡量人类的生产活动。实利主义在我国可谓源远流长，如养子是为防老，娶妻是为生子，读书是为功名，求神是为免灾或获得庇佑等，其把个人的眼前利益当作引导人们行动的诱因。概而言之，30余年来我国的新传统乃实利至上，表现为以国民生产总值为中心的实利主义思维［20］。

实行家庭联产承包责任制后，农户是农业生产的主体，在农业生产中拥有更多的自主决策权。在实利主义观念的影响下，农户表现出急功近利的特点，在生产过程中不重视有机肥、绿肥等可以改善土壤理化性质肥料的投入，更倾向于大量使用化肥、农药、农膜等见效明显的短期投入品，同时农田基础设施投入也明显不足。而过量农药、化肥及农膜的使用，造成土壤污染和水体污染，导致耕地质量退化、水资源短缺以及农业生态环境恶化［21］。部分农户为追求更高的经济效益，利用耕地种植苗木、挖塘养殖，甚至非法占用耕地进行非农建设，如进行小产权房、大棚房开发等，造成耕作层被破坏、可耕种的土地面积减少。

1.4 “安全第一”的行为准则

斯科特认为，当生计面临随时可能断裂的时候，生存安全将成为农民最大的需求，农民的行为将主要围绕如何规避他们可预见的风险［22］。改革开放后，农民获得外出务工的机会，收入有了很大的提升，发展机遇增加，生活条件也有了较大的改善，但农民在我国社会中长期处于弱势地位的状况没有得到改变，面临的各种风险依然还在。特别是农民获取生活保障的方法和途径没有实质性改变，当遭遇重大风险时，仍然要依靠家庭自身及其自有的私人关系获取资源。在这种背景下，生存安全仍是农户行为的准则。

农业种植利益偏低且需面临自然、市场、技术等风险。因此，农户对于水利建设等中长期、高投资的农业工程持保守和谨慎的态度。农户倾向于采用低风险、低投入的策略。外出务工是农户获得收入的主要渠道，部分农民虽然已经不从事农业活动，但是也不愿轻易放弃耕地承包权，宁可选择丢荒也不愿意转让给其他人，目的是在非农就业不畅时保留一份土地可以继续耕作，不至于生计没有保障。在这样的行为准则下，农户对于耕地的长期投入减少，耕地管理粗放，甚至闲置、抛荒，这对于耕地数量和耕地质量均有一定消极影响。

1.5 农村社会关系网

我国农村社会是以家庭为中心、以血缘及地缘关系为纽带建立起来的一个由内向外、由亲及疏、由近及远的包含亲戚关系、邻里关系、熟人关系等的农村社会关系网络。这种以熟人之间的信任为基础建立的关系网是农村社会中人们获取各种社会资源和保障的主要途径［23］，尤其是在当前农村社会各项社会保障措施还不健全的情况下，农村社会关系网对于农户生存至关重要。

在这种以熟人关系为主体框架的农村社会中，对于农村中常见的占用耕地建房、非法进行农业结构调整等破坏耕地的行为，农民往往碍于熟人关系或担心损害私人关系，一般很少会出面制止，更不会向相关部门举报。因为举报这种行为会被认为“不道德”，会被其他人孤立。更有甚者，当集体中有多个农户存在违法行为时，这种熟人关系使农户更容易形成利益共同体，联合起来阻挠政府部门正常的土地执法。另外，熟人之间耕地经营权的流转一般都没有签订书面协议，更多的是口头协议。这种口头协议随时可能会被终止，无法很好地保护双方的利益，使耕地经营者倾向于短期内采用掠夺式经营方式，从而不重视耕地养护。

2 结论与讨论

受平均主义思想的影响，农村集体土地分配时采用远近、肥瘦搭配的方式。农户承包的耕地零散细碎、劳动力不足时耕地利用更加粗放，使得弃耕、抛荒现象增加。农民恋土情节有利于耕地保护，但随着非农就业机会的增加，在一定程度上消解了农户的恋土情节，农户保护耕地的意愿下降。农村社会关系网是农户获取资源的主要途径，为维护这种熟人关系，对于农村常见的耕地违法行为，农户一般不会主动制止。在实利主义观念影响下，农户更倾向于采取掠夺式的经营方式，大量使用化肥、农药，导致耕地质量退化、农业生态环境恶化。根据“安全第一”的行为准则，农户即使不再从事农业生产，其宁愿弃耕或抛荒也不愿意放弃耕地的承包经营权。因此，平均主义、恋土情节、实利主义、“安全第一”等非正式制度，影响了农户日常的耕地利用与管理行为，如劳动力和资金投入、农药化肥及绿肥使用等均会对耕地保护产生直接或间接的影响。

在耕地保护工作中，除了要继续强化土地用途管制，完善永久基本农田保护等相关耕地保护法律、执行政策外，还要在增强农户保护耕地观念的同时，建立健全农村社会保障制度、耕地保护激励与监督处罚机制，调动农户保护耕地的积极性，从而实现耕地保护目标。