乡村振兴战略背景下乡村旅游环境保护的法治路径

陈 可

（吉首大学法学与公共管理学院，湖南 吉首 416000）

我国正在全面稳步推进乡村振兴战略，“三农”迎来一波又一波的发展新机遇。在此背景下，乡村旅游业作为实现乡村振兴的支柱产业，在促进“三产融合”、带动农村农业发展、创收富农、助力扶贫攻坚等方面均发挥着重要作用。近年来，我国乡村旅游业发展势头迅猛，但也不免加大了保护农村生态环境和自然资源的工作难度。如何通过法治途径保障新农村生态文明建设，保护农村环境并促进乡村旅游实现高质量、可持续发展的难题亟待攻克。

1 我国乡村旅游环境法治保障的时代背景及必要性

1.1 我国乡村旅游环境法治保障所处背景

在乡村振兴战略背景下，我国乡村旅游业发展势头愈加强劲，一方面丰富了农村产业结构，为农村其他关联产业增加了附加值，充分发挥了农村地区特有的资源优势；另一方面有效拉动了内需，为促进农村繁荣发展、农业优质高效、农民创收致富注入了源头活水，开拓了农村地区经济建设和发展的新思路。但是，我国乡村旅游业整体处于粗放式发展状态，法治路径在保障农村环境向好的同时也能帮助乡村旅游业迈入正规化发展轨道，对于“三农”发展而言无疑是一大利好。

1.2 我国乡村旅游环境法治保障的必要性

乡村旅游项目受到大众追捧并成为主流休闲活动的优势，主要就在于农村地区保有原始的生态风貌、丰富的自然物产资源、淳朴的乡土气息、浓郁的人文情怀、浓厚的农耕文化底蕴、富有特色的民居建筑和民俗传统、代代相传的民间手艺以及绿色健康、节能环保的生活方式，但这些优势必须在农村生态系统动态平衡的基础上才能充分发挥。也就是说，在鼓励和支持乡村旅游发展的同时，要充分考虑农村环境的承载力，呵护脆弱的农村生态环境，并要牢牢守住生态保护这一发展底线和原则［1］。然而，在乡村旅游实际发展过程中，农村地区环境破坏、环境污染问题层出不穷。因此，非常有必要用法治方式控制环境破坏和污染问题，使农村地区的旅游发展和环境保护处于平衡状态，以实现乡村旅游业可持续发展，持续为“三农”助力。

2 我国乡村旅游环境法治保障存在的问题

2.1 相关的法律法规不完善

目前，我国已经出台大量有关农村地区旅游发展、生态环境保护的法律法规，但是没有针对乡村旅游环境保护制定专门的法律法规。有关乡村旅游环境的法律法规零散分布在效力位阶较低的地方性法规中［2］，缺乏系统性框架结构，整合难度很大，法律法规适用的效果也因此大打折扣。此外，目前只有部分地区出台的旅游条例和农村环境治理条例将乡村旅游单列成章予以规定，其中提及乡村旅游环境保护的内容所占篇幅较少，且内容大体相似，均是对乡村旅游环境保护的原则性倡导，实质性内容偏少。尤其是对于违法责任承担的规定不够明确，震慑作用不太明显。

2.2 监管和执法成效不显著

在农村地区旅游环境保护的监管方面，存在多重主体、多头领导且职责不清的问题。在实际监管过程中，监管权力分散于文化旅游局、生态环境局、国土资源局、发展和改革委员会及交通运输局等行政机关中，缺乏一个统一的领导机关统筹监管工作［3］。并且监管主体的专业性水平良莠不齐，很难保证监管的科学性和有效性。此外，虽然近年来我国开始注重乡村旅游开发规划工作，但是审查范围和力度十分有限，加之没有统一的指标作为参考，审批流程的规范化程度不高，整体监管效果不佳［4］。在执法方面，专业人才相对稀缺，执法人才队伍建设工作滞后，导致执法人员整体素质难以达到执法要求。加之执法人员难以用统一标准规范其执法行为，执法过程中难免会出现疏于执法或执法不严等问题。

2.3 司法保障力度稍显薄弱

目前，我国环境侵权适用公益诉讼制度，乡村旅游环境保护权益受到不法侵害也适用这一司法救济制度［5］。但环境公益诉讼存在严格的主体资格限制，只有法定机关才能作为公益诉讼的原告提起诉讼，但是满足符合法定原告主体资格、拥有强烈诉讼维权意愿且具备充足起诉能力的机构寥寥可数，无形之中增加了起诉立案的难度。此外，乡村旅游环境诉讼案件一般取证困难，认定环境损失具体数额也是司法实务中的一大疑难问题，所以往往胜诉率不高。此外，虽然各省市地区逐步在基层法院设立了生态环境保护法庭，但目前的司法资源配置情况还是难以满足乡村旅游环境保护的现实需求。

2.4 公众环保意识有所欠缺

我国乡村旅游业起步较晚，发展速度较快，公众对于资源的有限性和生态环境的脆弱性认识程度不够。在旅游过程当中，公众往往疏于规范言行，存在很多破坏和污染环境的行为。公众出现这些行为并非有心为之，恰恰是因为没有深刻意识到不良举止对于环境的危害性。另外，目前的环保宣传工作或多或少存在流于形式、偏离重点的问题，亟待改进。

3 保护乡村旅游环境的法治路径

3.1 加快立法进程，进一步完善法律法规

3.1.1 明确法律法规的侧重点。由于农村环境遭受破坏后自我修复难度大，因此，应当把法律法规的重点放在事前预防农村地区出现破坏旅游环境等违法犯罪行为上，以充分发挥法律的指引和教育作用。当然，事后追责制度也有待进一步完善，尤其是要优化按日计罚制度。对于责令后仍拒不改正的行为主体，应视其主观恶性和所造成的社会影响具体确定计罚数额，务必追究其责任，并依法予以严惩，同时可以警示人们遵纪守法。

3.1.2 建立农村生态补偿机制。在立法内容方面，应从长远发展角度出发，规定乡村旅游项目开发商和运营商按照标准定期缴纳一定比例的农村生态环境补偿保障金，为农村生态环境日常维护、治理和修复提供资金支持。

3.2 规范审查流程，从严落实监管、执法过程

3.2.1 落实乡村旅游环境影响评价制度。将环境影响评价制度更多应用到农村地区的生态环境保护中，科学、全面评估乡村旅游开发对生态环境的影响，给监管部门提供明确的审批依据。重点要建立完善的乡村旅游开发、规划项目审查制度，做到规划前充分考察调研、开发时审慎逐步推行、开发后定期严格清查、做到规划合理、开发有度。

3.2.2 着力推进环保执法程序化进程。重视执法人才梯队建设，要求执法队伍定期接受专业化培训，不断提升执法专业化水平，并且在全国范围内确立起明确统一的执法标准，要求执法机关严格按照章程开展执法工作。同时，加大执法力度，有效整治乡村旅游开发者不计后果盲目过度开发，运营者随意闲置、违规改建、扩建，村民滥用和浪费自然资源以及旅客破坏和污染生态环境等不法行为。

3.3 改进司法章程，拓宽司法救济渠道

3.3.1 倡导多元化纠纷解决机制。从充分保障当事人合法权益和及时救济当事人的角度出发，健全诉讼和非诉讼相衔接的纠纷解决机制。对于乡村旅游业发展过程中破坏环境的一般纠纷，可以设立专门的环境纠纷调解组织，建立起相配套的前置调解、委托调解制度，并倡导此类纠纷中的当事人在进入诉讼程序之前，通过非诉讼方式找出妥善的解决方案。这样一来，还能有效破除非诉讼方式应用频率不高的困境。

3.3.2 进一步优化环境公益诉讼制度。目前的环境公益诉讼制度亟待弥补其在时效性和资源稀缺性等方面存在的缺陷。一方面应当适当简化提请法院先予制止紧迫性不法侵害的申请审批流程，同时尽快探讨出能够及时制止现实紧迫性不高但持续时间长的环境破坏行为的妥善方案，以免因为遵循诉讼程序耗费大量时间而延误最佳救济时机；另一方面应当优化乡村旅游环境保护的司法审判资源配置，吸收高素质专业人才，督促各地基层法院尽快设立生态环境保护法庭，切实加大司法救济力度。

3.4 注重宣传过程，提高民众环保意识

3.4.1 不断扩大宣传对象的覆盖率。根据与乡村旅游环境保护相关性程度，分阶段逐步开展环保理念宣传普及工作。在第一阶段，将农村旅客、乡村旅游业经营者和管理者、农村村民这类与乡村旅游环境保护密切相关的主体作为重点宣传对象。在接下来的全面宣传阶段，争取对全民进行乡村旅游环境保护法治宣传和知识普及。在宣传过程中，要特别关注观念相对固化、年龄结构偏大的群体，重点解决这类群体环保意识淡薄的问题。

3.4.2 采用多样化的宣传、引导方式。一方面，要明确宣传目标。宣传的目的并不是向社会公众强制灌输枯燥的环保理念，而是致力于培养人们的环保意识，使人们在意识上进行转变，从而自觉规范自身的行为，进而选择绿色健康、环保节能的生活和出行方式。另一方面，要创新宣传方式。要通过富有趣味性的宣传手段吸引大众积极主动了解环保知识，认识各类污染破坏行为对环境造成的严重危害，从而发自内心地尊崇乡村旅游环境的法治保障，践行绿色环保理念。