平台化背景下我国网络在线内容治理的新模式

■ 易前良 唐芳云

2020年3月1日,中央(国家)互联网信息办公室于2019年底颁布的《网络信息内容生态治理规定》(下文简称“新规”)正式实施,引起广泛关注。“新规”着眼于“营造良好网络生态”,对鼓励传播的信息、违法信息和不良信息分类逐条罗列,要求政府、企业、社会和网民等多元主体共同参与治理,并详细界定各自的权限和法律责任,这是我国自接入互联网以来,专门针对信息传播制定的最全面而系统的规范性文件。作为传媒规制政策在移动互联网和社交媒体时代的延展,它的颁布标志着一种权威型协同治理模式的确立,为理解我国在线内容治理的现状及其背后的制度逻辑提供了有效视点。

本文关注的问题是:新的治理模式在何种背景下确立？具体如何运作？映射了怎样的国家治理逻辑？为此,文章选择一种多元论取向的“规制治理”视角,在宏观的传媒政策演进背景下探讨国家为了回应网络(Web)“平台化”带来的挑战,通过整合规制资源创设出一种具有中国特色的政府、平台和用户协同治理的新模式,为认知当下中国在线内容治理的现况提供一种媒介技术与传播政策相互建构的理论框架。下文首先在梳理既有学术成果的基础上辨析“规制”和“治理”的概念脉络,建立贯穿全文的分析框架；而后分析媒介技术的社会形塑使内容治理凸显为政策议程,国家因而在制度安排上作出回应,以此追溯在线治理新模式的政策源起；接下来转入核心论题,以政府、平台和用户的互动为主线,从制度框架、主体实施和辅助网络三个维度剖析权威型协同治理模式的运行机制；最后参照国家治理的多元目标,略述协同治理体系的内在张力及其完善路径。

一、规制空间:互联网治理研究的多元论视角

作为现代国家调整社会秩序的重要工具,法律是研究互联网治理的重要视角,无论是从应然角度建议国家按分层原则进行法律的顶层设计①,或倡立政府规制与自我规制互相补充的合作体制②,还是从实证角度解释网络法的政治经济起源,都有助于深入了解国家治理与互联网的关系③。互联网治理同时也是媒介研究与传播政策研究关注的焦点,钟瑛较早关注中国早期的互联网管理模式,将其界定为“政府主导型管理,以立法管理、行政监督、技术控制、行业自律等手段进行网络控制”④。方兴东、张静肯定这种“九龙治水”的模式“是中国互联网治理的最大创新之处”⑤,至于该模式具体如何运行,二者未予详述。胡泳意识到互联网相对于传统媒体具有潜在的政治意义,并以此切入全面考察2010年之前出台的互联网法律法规,指出国家在某些方面对网络信息传播的监管力度,超过传统媒体。⑥

上述代表性文献强调国家在互联网治理中的决定性作用,构成本文论述的基础。但我们还应该注意到,随着互联网形态的演进,网络秩序的建构越来越依赖市场和社会力量的配合,无论是主动参与还是被动回应,多元参与已成为互联网有效治理的必然趋势。正如刘锐和徐敬宏在研究网络视频直播治理时认识到的,真正承担规制功能的是政府、自律联盟、直播平台、媒体和公众通过互动形成的政策网络⑦,本文拟进一步在宏观制度背景下关注政府、平台和用户等三大关键主体的互动,探讨政策网络具体是如何生成与运作的。此外,已有研究重视法律法规的作用,但相对忽略了其他制约手段,比如软件技术与社群规范,它们是形塑公共传播秩序的基石,诚如社会学家默顿所言:“由于法律法规为越轨行为提供正规的标准,所以它相对容易被察觉并成为研究的中心。相反,那些在社会学上被人们接受的规范因为不够明显,所以不那么受重视。”⑧总体而言,既有研究大多采用一元论视角,将国家视为唯一的治理主体,将法律法规视为唯一的规制手段,展现了互联网治理的基本面,但尚不足以刻画复杂的机理,有必要引入替代性的视角,故此,本文借鉴多元论取向的“规制空间”理论。

规制(regulation)和治理(governance)两个概念容易混淆,这里先予以辨析。规制源自经济学,意指“运用规则进行控制和约束”,包括主体(谁控制)、规则(用什么控制)和对象(控制谁)等三要素,具体指“国家以解决市场失灵、维持市场经济秩序为目的,基于规则对市场主体的经济活动以及伴随其经济活动产生的社会问题,进行干预和控制。”⑨依此而论,规制主体专指政府机构,手段指法律或行政命令,对象是市场化的经营者。治理的概念与规制一样蕴含约束、规范的意思,但与后者的经济学渊源不同,它来自社会学领域,更多地关注政府、市场、社会在处理公共事物过程中的互动关系,研究者普遍认为治理是“更具包容性的概念”⑩。

1980年以来,西方国家在经济社会领域的权力运作模式有所改变:从直接的命令式控制转向间接、柔性的协商式治理,政府规制转变为“保持距离的治理”。与此相适应,传统的规制研究与社会治理研究趋于融合,英国学者科林·斯科特做了不少理论整合的工作,认为规制研究排他性地聚焦于政府及其活动失之过窄,需要将研究视域拓展到政府以外的疆域,因而提出“规制治理”(regulatory governance)的概念,并发展出规制空间理论。所谓规制空间,指政府和非政府主体围绕公共治理构成的权力交错的复杂场域,不同主体分享规制资源,相互依赖与协商。

只有那些占有资源的行动者,才拥有规制权并确保规制能够实施,故规制空间是治理权的分布状态。随着1980年以来信息技术快速普及和经济全球化,跨国资本和超国家组织的崛起冲击国家权力,财富、信息、技术等资源呈分散趋势,企业和社会组织拥有更多组织能力和自由裁量权。同时,公共事物变得愈益复杂和不确定,治理风险增大,政府规制不得不寻求与企业和社会合作,除了运用强制性的法律以外,还引入价格、契约、技术和社会评价等手段。斯科特试图阐释这些现象,认为规制本质上是制度化的控制系统,由制定规则、收集反馈信息和行为纠正三大环节构成。他根据这三方面的控制手段的不同,概括出科层、社群、竞争和设计等四种控制模式。

“科层控制”指以等级制为纽带的行政组织体系,运用法律对违规行为采取强制手段,是政府权力运作的柱石；“社群控制”指个体依据社区规范,在互动过程中自行识别他者行为,用排斥和反对等方式修正违规行为,作为横向的网络化控制模式,它是维系社会的重要纽带；“竞争控制”指企业和消费者根据商品的价格/质量比做出理性抉择、由此产生约束性力量,构成市场秩序的基础；“设计控制”指运用技术手段改变事物的物理架构,对行动者加以约束。“设计控制”的观点受惠于劳伦斯·莱斯格,后者认为“技术架构”是重要的控制机制,如在汽车上设置电子锁能降低被偷窃的风险,只不过在前互联网时代没有被广泛应用,未能引起重视,而当下的代码/软件的技术架构已成为网络空间的基本控制模式,类似于物理世界的法律。鉴于互联网在线治理的独特性,本文在斯科特的基础上概括出科层、技术和社群三种控制模式,以此阐释国家如何为了回应网络平台化,将平台和用户及以之为主体的技术和社群控制纳入科层体系,因而建立起权威型的协同治理体系。

二、网络“平台化”:互联网架构的转变与传播政策的回应

作为复杂的信息传输系统,互联网的技术架构包括物理层(电缆、智能终端、传感器等物质设备)、代码层(互联网协议与应用软件等逻辑规范)和内容层(文本、语音和视频等符号系统)。本文为论述方便仅做“技术层”和“内容层”区分,前者是基础设施,包括物理层和代码层的互联网协议部分,后者指对代码层中各种应用软件的开发与使用,及由此产生的信息内容。将软件应用与内容等量齐观,源于信息内容与传播行为的不可分割,内容治理实际上是对信息传播行为的制度约束。互联网治理研究早期聚焦于技术管理,关注超国家组织和国际联盟如何协调技术标准与分配关键资源。晚近以来,学者呼吁拓展研究领域,将“现实中真正塑造和规范互联网运行方式的种种实践”,包括互联网企业的信息服务、网民使用以及对它们实施的规范,均属于内容治理的范畴。劳拉·德拉迪斯甚至认为,对互联网技术层的协调和规约,正在被“升级为内容控制手段”。

回顾我国互联网治理的历程会发现,国家一直从战略高度利用和管理互联网,但各阶段的导向和重心不同。以2010年左右为界,大致可分为两个阶段:前一阶段积极推进基础设施建设,促进互联网产业的发展；后一阶段重心转移,大幅度朝内容管理倾斜,基础设施建设与信息内容管理开始分轨运行,后者的重要性更为突出,2013年以来,党和国家甚至从国家安全的高度对内容治理进行总体规划。追根溯源,互联网管理重心的变化其原因显然是多方面的,本文想要强调的是,在形成合力的多种要素当中,互联网技术架构的改变是形塑当前在线内容治理模式的重要变量。

从2005年左右开始,互联网的技术研发和应用开始发生变化,从以网页浏览的万维网模式(Web1.0)过度到以个性化软件服务为主的Web 2.0模式。奥莱利最早对这一变化进行阐释,指出Web 2.0是以“平台模式”运行的新兴互联网,而平台具有相当的优势,它“借助软件为消费者提供不断更新的服务……程序将自己的服务和数据提供给使用者,允许他们重新编程和再加工”。具体而言,平台技术架构的本质特征是“可编程性”,它的软件设计是模块化的,并且提供应用程序接口(API)和界面,分别与第三方服务机构和一般的终端用户进行连接,允许后者访问其数据和程序,并重新编程和再次利用数据。奥莱利的观点被学界广泛接受,认为正是平台的这种技术逻辑改变了互联网的总体结构,并延伸到经济、政治、文化和社会生活诸多领域,这就是所谓的“平台化”(platformization)。

Web的平台化给公共传播和话语带来巨大冲击。其一,终端用户和第三方经营者借助平台提供的服务,绕过传统媒体和相关机构进行内容生产和分享,实现从“大众传播”到“大众自传播”的革命。其二,平台在为使用者提供数据和软件服务的同时,通过API和界面收集数据并借助算法分析加以变现,这种“去中心化”和“再中心化”的双重运作使平台企业的实力日益增强,成为Web 2.0空间中拥有“功能性主权”的王者。平台化的传播机制塑造了一种充满“随机性”的话语空间,即数字平台提供的产品和服务具有可塑性,模块化的设计方便用户生产和再加工内容,因此,包括文本、音视频、时尚博客、音乐和游戏等所有在线话语呈现出主体多元化、高流动性和强互文性特点,充满不确定性,难以规束。

中国的“平台化”进程与欧美基本同步,及至21世纪第一个十年之末,腾讯、百度、阿里等大型基础设施类平台开始全面地介入人们的日常生活,而建基于其上的其他行业类平台亦初露峥嵘,包括社交平台(如微博、微信)、短视频平台(如抖音)、新闻平台(如今日头条)、流媒体平台(如爱奇艺)、直播平台(如斗鱼)和各类游戏平台。对于这些网络平台来说,一个重要的契机是2009年国家工信部给运营商颁发3G牌照,基于智能手机的移动互联网的广泛应用进一步推进网络的平台化,由此对既有的公共传播格局构成挑战,在线内容规范成为国家治理的重大关切。

此前,媒体几乎垄断了大众传播的资源,国家通过科层体系直接规制媒体就能实现对公共传播的有效管理。在互联网发展的第一阶段,网络传播尚不足以撼动传统媒体主导的格局,但网络平台化使公共话语的生产绕过传统媒体,既有的科层制管理对此力不从心,国家对传媒的规制效能有所减弱。与之相反,市场和社会的力量急遽勃兴,互联网由早先的原子化、分布式结构演变为更复杂的模块化结构,形成以平台为主导多中心的技术/经济/社会化的空间。这种结构具有高度的自组织性和灵活性,大平台之上嵌套小平台,各个平台之间在相对独立的基础上通过API接口互联互通,而用户则借助各类平台的服务生产、传播和分享信息,反过来,也源源不断地为平台提供最基础的生产要素“数据”。

在网络平台化背景下,围绕在线内容形成了新的规制空间,呈现出规制主体多元化和手段多样化的趋势。其间,平台和用户掌握较大的规制权,技术控制和社群控制成为建立和维护在线秩序的基石。平台依照线下的法律法规,自行制定协议对用户行为加以规范；除了这种摆在明处的管理之外,也可以通过“不可见”的技术方式(如算法和界面设计)对内容生产进行引导和限定；最后,平台还可利用技术对内容进行屏蔽和删除。而用户在网络实践的过程中,如果对接触到的内容或在线行为有所不满,可用排斥或反对的方式予以回应,对自认为“失范”的行为实施规范。这种社群控制的模式一直以来就是社会整合的重要机制,但在Web 2.0空间,它的功能被放大。原因是,平台技术架构的“可编程性”意味着它会根据用户反馈的信息优化算法,进而直接对内容进行选择,确定内容的“可见度”,如哪些要被推送,或进入热搜,或应该直接加以阻断,因此,用户反馈成为重要的规制依据。

我国“以法理权威为表、卡理斯玛权威为实”的深层政治逻辑,决定了以意识形态安全与党管媒体为原则的传媒管理体制必然对此做出回应。然而,自上而下的科层规制面对平台化的在线空间,短期内尚难以适应,充满“随机性”的话语生产方式使针对违法违规信息的识别和行为纠正变得相对困难,由此产生的巨大规制成本监管机构无法独立承担。

2013年8月19日,习近平主席主持召开“全国宣传思想工作会议”,开启在线内容结构性治理的进程。大会报告指出两条路径:其一,“加快传统媒体和新兴媒体融合发展”,使建制性媒体掌握在线传播的主导权,发挥价值引领的功能；其二,通过创新网络舆论工作的理念和手段,建立健全内容治理体系。关于后者,最高领导人进一步提到“应从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变”。事实上,针对互联网内容治理的法律规制从接入之时即已着手,1994年国务院公布《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》早有涉及,后续不断调整与完善,如在传输层建立专门的技术阻断系统,创设网络服务许可、实名制等系列政策,但全方位的结构性治理始于21世纪10年代之初。

经过多年的组织优化与制度建设,以2020年3月1日《网络信息内容生态治理规定》实施为标志,我国针对互联网内容已确立“政府管控、平台落实、用户配合”的权威型协同治理模式。该模式一方面强化国家在网络内容治理中的权威性,对在线传播行为实施全面规范；另一方面充分利用被规制方的资源优势,借助平台和用户的力量将技术控制、社群控制纳入科层体系,构成综合治理网络。权威型协同治理在科层整合、平台代理和用户标记三个维度上相互配合:国家通过组织调整和法规制定明确各方责任,协调政府内部及其与平台、用户之间的关系,为协同治理提供制度保障；平台在科层规制的强力约束下,代理政府对用户进行监管,落实国家稳定可控的治理目标；用户在国家动员和平台技术的引导下,通过标记的方式参与治理。

三、科层整合:权威型协同治理的制度架构

科层制在韦伯的经典论述中是一种现代社会的组织形态,指权力关系明确、等级层次有序的组织结构,通过专业人员和正式规章制度贯彻落实自上而下的政策指令,以提高解决问题的效率。本文将其视为政府实施的管理系统和模式,其核心是监管部门按层级关系构成的组织体系及相应的规章制度。我国对传统媒体实施科层式管理,国家依法拥有媒体所有权,按“条块结合,以块为主”原则分配规制权,“条”指中央政府针对不同类型的媒介自上而下地设置行业管理体系,负责业务协调和意识形态安全,“块”指地方政府通过人事和财政直接管理媒体。所有权、分类管理和属地管理相结合的模式对于传统媒体的规范是有效的,却不太适应高度市场化、跨地域和分布式的互联网。早先互联网的媒体属性尚未凸显,国家将重心放在产业推进上,结构性内容治理的意愿还不够强烈,仅将传统媒体的规制模式直接植入网络空间,试图通过后续不断调整以适应新的规制对象。

按分类规制的惯例,出版、广电、电影、文艺表演、电信等媒介分别由新闻出版总署、广电总局、文化部和工信部等部委及地方部门专管。在线内容治理沿袭该模式,以“许可证+备案”准入制为核心实施行业监管,所从事的网络信息服务与传统媒体属性近似的经营性结构,须获得注册所在地主管部门的许可牌照,非经营性服务则须登记备案。然而,新媒体是媒介数字化和网络化后的产物,具有多元融合的属性,无法按传统标准精确归类,以互联网直播为例,集新闻、视听、表演和游戏于一身,相关分管部门遵循旧制均有权介入,这就形成了“九龙治水”的局面。主管部门的分散尽管有助于专业分工,但政出多门将导致法规碎片化,缺乏权威性,并让被规制者无所适从。加之具体实施的协调成本过高,令监管部门畏而不前,引致治理实践中普遍存在“重准入、轻监管”的痼疾,无法满足国家对在线内容治理日益增长的需求,在此背景下,科层组织的内部协同势在必行。

2014年,国信办与中央网信办合署办公,一个机构两块牌子,职能定位也由此前的“指导、协调和督促有关部门加强互联网信息内容管理”,转变为“负责全国互联网信息内容的管理工作”。这一调整预示内容治理思路的整体转型,由分散、局部型转向结构性治理,“网信办”被委以重任,开始在其中扮演关键角色,具体表现如下。其一,合署办公强化了“党管媒体”的原则,确保党和国家的意志在互联网治理体系中高效贯彻,网信部门的权威性由此得到提升；其二,从“协调”到“管理”的职能再定位扩展了中央网信办的权责,等于在权力核心之下、其他部门之上设置一个专职于实操的机构,统一指导其他专管部门；其三,中央网信办在省、自治区、直辖市设立地方科层机构,受地方党委网络安全委员会直接领导,与属地管理对接,构建了信息收集和法规执行的庞大网络,网信系统的规制能力亦随之增强。此后几年时间里,中央网信办先后出台针对互联网企业的若干部法规,涵括即时通讯工具、用户账号、应用程序、互联网直播、论坛、跟帖、公众号、群组信息等各类服务。此外,为加强执法力度还创建黑名单和约谈制度,使之成为地方网信部门执法的重要工具。从组织设置到法规制定再到贯彻实施,国家对互联网内容的治理日益收紧,截至2019年底颁布“新规”,结构性治理的制度架构已初具雏形。

“新规”是对以往相关法律条文的总结和延伸,具有高度的统合性,表现如下。首先,此前的互联网治理主要围绕物理设施和传播载体展开,通过规制传输渠道、上网场所、服务商等实现治理目标,“新规”是第一个由监管部门颁布的专注于在线内容的规范性文件。其次,“新规”对内容标准进行了全方位的界定。1997年公安部发布的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》界定9种“非法信息”,成为后续法规制定的依据,新规在此基础上列举11种“非法信息”,同时增列9种“不良信息”,全面覆盖妨碍国家稳定的“政治有害信息”、冲击社会价值的“社会性有害信息”和侵犯个人权益的有害私信息；此外还指定7类“鼓励”制作、复制、发布的积极面向的信息,提出具体实施的要求。最后,此前的法规主要以牌照为核心对企业进行管理,而新规突破行业规制的范围,将管理对象扩展到广大网民。还有值得关注的重点是,第二条在阐释何为“网络内容生态治理”时明确除了政府以外,企业、社会、网民等应该成为治理主体,这就点明了权威型治理的协同逻辑,即网络服务商和用户既是规制对象,同时也是规制主体。

四、平台代理:权威型协同治理的主体实施

结构性的内容治理指向个体的传播行为,而面对数字化空间的海量用户与庞大信息量,监管部门很难凭借科层力量直接进行规范,建立制度框架是一回事,有效实施又是另外一回事。较长一段时间内,国家没有在内容治理方面进行全面布局,其中有无意为之而疏于治理的因素,但更重要的是网络空间的架构过于分散,找不到着力点而无力为之。随着Web 2.0和移动互联技术的普及,互联网呈现“再中心化”趋势,数字平台乘势崛起,通过汇聚大量用户和数据成为网络空间的中心节点,为国家治理提供了重要的抓手。

大型平台企业控制着各种软件、硬件、协议和算法,为用户提供信息服务,反过来也可以支配用户。网络平台化以后,技术的“可供性”大幅提升,但对用户的“可控性”亦随之增强,各类数字化中介相互配合构成长链条,为互联网运行提供技术基础。美国学者将数字化的中介链区分为三大类:第一,传输渠道,包括提供接入服务的网络商、拥有主干线路的上游运营商和域名注册服务商；第二,内容托管,包括网站托管服务和第三方平台；第三,内容定位,包括搜索引擎和过滤软件服务商。这些数字化中介理论上讲都能对在线内容进行技术阻断,但有些环节的操作并不可行,一般来说,服务类型离内容越远的中介实施技术阻断的成本越高,就越没有动力实施内容规范,比如渠道运营商实施技术规范,将导致大范围的信息阻断。在所有类别中,平台是离内容最近的数字化中介,各类社交、短视频、资讯和直播平台均属此类,直接为用户提供内容储存、编辑、分发和连接等服务,用户生成内容被储藏在后台服务器中,平台掌控并了解这些内容的具体信息,可以借助技术有针对性地过滤和删除,操作成本相对低廉。事实上,平台已经成为内容生产和流通的基础设施,从根本上决定什么信息可以出现,什么不可以出现,有能力且有责任进行内容治理,正是在此意义上,平台研究者吉莱斯皮称其为“互联网的托管者”。国内学者进而认为,平台“处于政府化管理和去政府化管理之间的关键地带,应该被视为网络空间中的独立层级”。

诚然,平台掌控着巨量的数据、技术和人力资源,具备强大的规制能力,尤其在信息辨识和行为纠正方面远胜监管部门,如将其纳入治理体系,可弥补科层规制的缺陷。故此,国家通过行政法规明确平台在内容治理中的“主体责任”,形成“政府管平台、平台管用户”的二级监管模式。周黎安用“行政发包制”论证政府内部上下级之间的委托—代理关系,具体表现为拥有正式权威的上级政府将具体的执行权和决策权交给下级政府,秉承“谁主管,谁负责”原则,以结果为导向对下级政府进行考核。许可在此基础上用“行政外包”的概念指称政府部门将规制权下放给网络平台,令其代理行政权力,“谁办网,谁负责”,本文认可并延续该思路,进一步阐释“行政外包”作为内容治理的实施机制的基本特征。

行政外包有别于科层组织内部的行政发包和市场化的企业外包,是兼具两者特性的混合形态。其一,行政外包是政府部门将治理权责委托给外部的企业组织,与纯粹的外包制不同,政府与平台的关系不是基于市场契约,而以强制性的法律作为约束,监管部门拥有指导、监督和处罚的正式权威,代理者若未达目标将承担行政和法律责任;其二,在行政发包制中,上级部门在制定“包干”任务时赋予下级部门自由裁量权和利益剩余索取权,而行政外包治理不存在类似的激励机制,所有规制成本由平台独立承担,拥有的自由裁量权较小。中央网信办近年来出台10余部专门针对平台的行政法规,要求全面落实其主体责任,“新规”更是用近三分之一的篇幅规定平台的治理义务和法律责任,可谓面面俱到。

与政府主导的科层规制不同,平台综合运用由自己主导创制的协议和软件管理用户。依据法律法规,平台结合自身实际拟定各种规章和条约,置于用户界面以使周知,成为后续“执法”的依据。在信息搜集和识别环节,平台采用“软件+人工”的手段实时监管。以管理难度较大的视频直播为例,应用软件持续跟踪信息流,一旦发现疑似违规内容即截图保留证据,再经图像处理完成信息识别,人工随后对目标内容再次审核并确认。在行为纠正的环节,平台“软件+人工”的操作从信息和主体两方面展开:一是对违法违规信息进行过滤和移除,使之在平台上“不可见”或在短暂呈现以后被删除；二是通过管理账户对特定违规者实施相应处罚,如警告、定期禁言或永久封号等。针对具有突出影响力的特殊用户,平台还会采用降级、限流、取消认证、黑名单、罚款和广告限制等限制手段。需要特别指出的是,平台代理是一种“委托治理”模式,在实施过程中,平台企业的自由裁量权相对较小。

五、用户标记:权威型协同治理的辅助网络

大众传播时代内容治理的主体是政府和媒体,传媒法规的制定或信息把关是自上而下的过程,个人参与的空间极其有限。在此框架下,受众被理解为内容消费的终端,几乎不能也不需要与内容制作者、监管者进行互动。而在平台化背景下,用户越来越多地参与内容生产,并有权限对其他内容发表见解,传统的治理框架需要重新被审视。事实上,“标记”(flag)的方式已被Facebook、YouTube和Twitter等全球性的大型平台广泛使用,其字面意思是用户用红旗标注认为违法违规的信息。平台在界面设计按钮、图标或栏目条,引导用户点击进入,按其预先设计的列表报告违规内容的信息,再汇总和研判信息,决定是否规制。用户标记作为重要的治理机制,兼具实用价值和象征价值,“既解决了管理大量用户生成内容的问题,又可以作为平台决定删除内容的一种辩护理由”。实用价值指平台要处理庞大的信息流,难于应付,将信息识别任务部分交给用户可降低成本；象征价值指当平台决定删除或保留那些有争议的内容时,标记可以为该决定提供正当性。

用户对内容做出评价是一种社群控制的方式,任一社区成员均可参与。平台运用算法对用户评价进行分析,据此配置信息,因此,个体评价形成的合力将影响Web 2.0空间的内容结构。用户评价有多种形式,如“赞”“踩”“评论”等,都在某种程度上决定目标内容的“可见度”,评价高的上热搜或被置顶,评价低则湮没无闻。但此类评价不属于标记的范畴,标记要求用户做出违规与否的评判,并向拥有制裁权的管理者报告,以此决定目标内容“能见与否”,而非“在何种程度上可见”。并不是所有的用户投诉或报告都属于标记,投诉存在两种可能,一种是用户认定该内容对自身构成冒犯,为维护个人权益依法要求移除信息；另一种是用户认为目标内容违背主流价值,为维护公共利益提示管理者采取行动。用户标记专指后者,是用户作为公共利益的代理人规范他者的传播行为,在我国常被称为“投诉举报”,为方便学术对话,本文沿用标记的概念。

由于制度的差异,标记在我国具有独特的治理意涵。首先,用户标记本质上是协助平台提高治理效率的制度安排,对平台来说并不具备获得治理正当性的象征性价值,管理用户的权力是由国家法律赋予的,并非平台自行选择的结果,无须借助用户的意见为管理行为辩护。“新规”第十六条明确要求:“平台应当在显著位置设置便捷的投诉举报入口,公布投诉举报方式,及时受理处置公众投诉举报并反馈处理结果。”可见,投诉举报机制是必须执行的刚性规则。其次,标记在欧美国家主要指用户向平台报告失范内容,国内除此之外还有一种形式,那就是用户直接向监管部门举报,投诉对象既可以是特定的信息内容,也可以是整个平台。用户标记因而具有相对独立的价值,成为权威型协同治理中不可或缺的辅助机制。

内容治理的关键环节是识别违法违规信息,平台通过软件审核和算法来执行,根据治理目标预设可能存在的失范内容,将关键词(文本)或关键帧(音视频)编入程序,再使用程序扫描和过滤目标信息。关键信息的数据库尽管在不断更新,仍然跟不上信息流的复杂多变,故技术规范虽然效率高,但多有疏漏,需要训练有素的人工辅助审核。即便如此,由于人工外在于网络空间,掌握的信息仍然有限。置身于社群之中的用户则不同,其熟悉所处信息环境,尽管单个用户的信息识别价值有限,但若能普遍动员,就可以产生不可小觑的合力。作为辅助性的治理机制,用户标记需要技术引导和人工处理,平台为确保完成内容治理的“包干”任务,可谓不遗余力。以微信为例,首页、群组、公众号和私聊等所有界面都设有投诉按钮,信息收集很全面,涵括投诉类别、原因和证据等,使用便捷。而后,平台用算法收集、分类、审核投诉信息,其间人工研判不可或缺,在内容治理日益趋紧的情况下,人工审核的压力不断增强,专业性要求越来越高。2018年4月,短视频平台“内涵段子”被永久关停,公司负责人在公开致歉信中承诺,“将现有6 000人的运营审核队伍,扩大到10 000人”,可见,正是审核员工、潜在的标记者和后台算法相互配合,构成了治理体系最基层的行动者网络。

另一种形式是用户直接向主管单位投诉,轻者责成平台自纠,重者依法惩治平台。中央网信办建立了网站“违法和不良信息举报中心”,几乎汇聚所有相关部门公布的举报渠道,用户可选择投诉,也可在该平台直接操作。网站入口依次设置“政治”“暴恐”“谣言”“色情”“低俗”“赌博”“诈骗”“侵权”“其他”“涉疫情防控有害信息”等十类信息,接受实名或匿名举报。以2020年3月为例,全国各级网络举报部门共受理举报1481.2万件(中央网信办违法和不良信息举报中心,2020)。用户向监管部门投诉具有群众动员性质,国家借助社群控制强化对平台和用户的双重管理,成为科层控制的有效补充。作为个人自发行为,用户标记的驱动力源于价值认同而非利益驱使,所谓“正其义不谋其利,明其利不计其功”。虽无利而为之,原因在于广泛动员群众是中国革命的重要制度性遗产,“普通人的国家观念”也普遍认同党和国家的权威,坚信其代表着一系列终极价值,进而对维护主流价值和公共利益具有强烈的道德责任感。因此,用户标记作为一种治理机制在我国具有坚实的社会基础。

六、权威型协同治理中的张力

互联网治理符合国家、平台和用户的共同利益,这是协同治理运行的基础。应该意识到,除此之外,三者还有各自独特的利益诉求,权威型科层整合在这一点上未予足够考量,平台利益、用户权益与科层管理之间仍存在一定张力。短期来看,运用行政指令和群众动员的方式将技术和社群规范纳入科层体系,取得了较好的效果,可以实现对在线内容的稳定可控；但从长期来看,国家治理互联网的愿景是多面向的,善治的意涵不仅关涉稳定可控,还包括激励技术创新、繁荣互联网产业和满足人们日益增长的物质/文化需求,以此提高国家的综合实力,推进法治国家建设,增进社会福祉。综合来看,权威型整合的内在张力将有违于多元目标的实现,上文重在阐释国家、平台和用户之间相互配合的机理,这是权威型协同治理的基本面,接下来拟简要分析该模式运行的张力,分别从用户、平台两条线索展开。

从第一条线索来看,首先,在线内容的规制空间的重塑高度依赖科层控制,未能很好地解决兼顾治理有效性和合法性的难题。社会主义的制度优势决定了国家有强大的资源汲取能力,确保实现网络内容的有效治理,但治理手段对社会期待还须有所考虑,并在法律框架下运行,这完全符合党和国家的根本利益。总体来看,当前的内容治理体系“重管理,轻保护”,大多数法律旨在规范用户传播行为,对维护用户的基本权利则相对不足。此外,法律的位阶偏低,针对内容治理出台的大多属于政府部门制定的规范性文件,权威性不够。

其次,用户标记彰显了个人的参与权并可以降低规制成本,是必要的治理机制,但由于用户识别违法违规信息的理性化和专业化程度不高,亦不可过于倚重。用户标记在我国既辅助平台管理用户,也被用于政府监管用户和平台,这种“双重运用”具有浓厚的“动员式治理”特征,其运作逻辑是强调广泛的群众参与以克服规制资源的不足。一方面,为了节省规制成本,无论是政府监管机构还是平台,都存在偏好用户标记的内在需求；另一方面,用户通过大规模的集体行动,可能策略性使用投诉机制,以自己的目标替换治理目标。综合这两端以观之,用户标记工具化的现象愈益明显。2020年2月,同人网站AO3上的小说《下坠》将明星肖战设定为有性别认知障碍的女主角,引发粉丝不满,发起一场声势浩大的集体行动,先向平台投诉要求删除《下坠》,未得到回应后再向监管部门投诉平台,导致AO3被封,连带B站、晋江、猫耳等更多平台的相关内容产品被下架。随后,同人爱好者为了报复,大规模抵制和举报肖战的代言和相关内容,掀起第二波更大范围的集体行动。这场用户标记运动已远超内容治理的范畴,被工具化为多数人的暴力。

从第二条线索来看，政府部门用行政规定严格界定平台的主体责任,尚不足以确保责任落实到位,优化科层控制显然是解决问题的办法,即通过加强中央部门间和央地之间的协同,强化对平台的日常监督。还有一种解决办法是,为弥补因条块分割而效率过低的局限,有关部门不定期地开展专项整治行动。“运动式治理”是权威型体制运行的重要表征,在我国有深厚的历史渊源,非常规化运作有助于营造出高压氛围,对平台和行业构成震慑。在此政策语境下,平台为降低政策风险,一面加大对用户的管理力度,增加技术研发和人力资本的投入,一面寻求与监管部门“深度合作”,通过资源整合尽量减少运动型治理带来的不确定性,比如从监管机构或传统媒体延揽经验丰富的管理者加盟企业,指导平台的规制,并负责与监管部门、媒体进行沟通,这有助于提高协同治理的整合度。然而,这种种努力所费不赀,对所有平台而言都是沉重的成本,尤其是刚起步的小型企业更是难以承受,在治理整顿中首当其冲。相反,拥有丰富经济和社会资源的大型企业则较易应付。我们应该注意到,互联网产业的市场结构本已呈现出寡头化的趋势,小微平台举步维艰,权威型治理带来的高额成本或将强化这一趋势。因此,如何为互联网技术创新和产业发展提供宽松、公平的市场环境,是在线内容治理需要兼带考量的议题。

七、结语

21世纪第一个十年以来,国家互联网管理的重心从推动产业发展转向结构性的内容治理,迄今为止已建立起一种权威型协同治理模式。作为一项阐释型研究,本文无意对制度安排做规范性的价值评判,而旨在从传播学角度解析该治理模式产生的根源及其运作机制。关于前者,文章借助技术挑战与政策回应的思路论证,网络的“平台化”改变了在线内容的生产和流通方式,形成以平台为主导的“随机性”话语空间。然而,既有的传媒政策是一种单向的科层控制系统,无法独立实施对在线内容的有效治理。为此,国家通过优化组织资源和制度创设,将技术控制和社群控制模式纳入科层制,确立了新的治理模式。关于后者,文章以政府、平台和用户的互动为主线,阐释权威型协同治理的三种运行机制:科层整合、平台代理和用户标记,它们分别在制度框架、主体实施和辅助网络等三个维度上配合运行。

权威型协同治理高度整合平台和用户的规制资源,弥补了科层体制在信息识别和行为纠正方面的局限,有助于实现“营造良性网络生态”的目标。平台和用户在新的规制空间中分别扮演治理主体和辅助者角色,其基本权益也需要被维护。协同治理中存在行政规制权威性不足、用户标记工具化和平台治理成本居高不下等问题,长期来看,不利于我国互联网治理多元目标的实现。故,进一步厘定各方权责边界并在彼此之间建立柔性的回应机制,以减缓权威型协同治理的内在张力,是未来制度建设应该正视的论题。

注释:

① 周汉华:《论互联网法》,《中国法学》,2015年第3期,第20页。

② 李洪雷:《论互联网的规制体制——在政府规制与自我规制之间》,《环球法律评论》,2014年第1期,第118页。

③ 胡凌:《探寻网络法的政治经济起源》,上海财经大学出版社2016年版,第341页。

④ 钟瑛:《我国互联网管理模式及其特征》,《南京邮电大学学报》(社会科学版),2006年第6期,第31页。

⑤ 方兴东、张静:《中国特色的网络治理演进历程和治网之道——中国网络治理史纲要和中国路径模式的选择》,《汕头大学学报》(人文社会科学版),2016年第2期,第5页。

⑥ 胡泳:《中国政府对互联网的管制》,《新闻学研究》,2010年第4期,第261页。

⑦ 刘锐、徐敬宏:《网络视频直播的共同治理:基于政策网络分析的视角》,《国际新闻界》,2018年第12期,第32页。

⑧ [美]罗伯特·默顿:《社会理论和社会结构》,唐少杰、齐心等译,译林出版社2015年版,第321页。

⑨ 马英娟:《政府监管机构研究》,北京大学出版社2007年版,第22页。

⑩ [英]罗伯特·鲍德温等主编:《牛津规制手册》,宋华琳等译,上海三联书店2017年版,286页。