遗产、重塑与挑战：不丹的国家安全困境及其应对

严祥海，狄方耀

（1.中央民族大学历史文化学院 北京 100081；2.西藏民族大学南亚研究所 陕西 咸阳 712082）

不丹是南亚次大陆北端的一个内陆小国。二战后，印度宣告独立，并继承了英属印度的“殖民遗产”。印度的政治精英们“旧瓶装新酒”，利用古典政治“曼陀罗理论”以重塑“殖民遗产”，继续强化印度对不丹的政策力度，构成了不丹的国家安全困境。

一、印度对不丹政策的遗产

（一）印度古典政治理论：曼陀罗及其六种策略

历史如一面明镜，照亮当下和未来，“过去拥有着当下，而在未来之中包含着当下”[1]（P145）。印度这样一个具有深厚文化底蕴的文明型国家，其本身就是一个极为复杂的系统，自身具有独特的思维方式和行为逻辑。无论是印度学者还是西方学者都普遍认为，《利论》的“曼陀罗理论”对当前印度有着深刻地影响[2](P18)。甚至有部分学者认为，印度的外交政策日趋“考底利耶化”。无论是在印度的国际战略设计，还是在具体的对外关系处理方面，《利论》的“曼陀罗”理论都有着极强指导性和实用性[3](P128-130)。印度某些“鹰派”的政治导师，试图按照“曼陀罗”理论来认识和处理印度与周边国家的关系，力图重构一个印度版的国际社会[4](P31-32)。

《利论》（arthashāstra）产生于公元前3-2世纪之间，学术界大多认为是孔雀王朝（mayūra）开国宰相考底利耶（Kautilya）所著①，他被誉为印度的“马基雅维利”（Machiavellian）。《利论》的“曼陀罗”理论及其六种策略是印度古典政治理论的典型代表。

1、“曼陀罗”及“曼陀罗理论”

“曼陀罗”系梵文maṇdala之音译，其意义有三个方面：a.圆形、圆圈；b.地域、疆土；c.军队[5]（P775）。随着佛教密宗兴起，坛城（maṇdala）观想的修持广为人知，“曼陀罗”一词更多地带有宗教色彩，致使本意晦暗不明。在不同的语境下，“曼陀罗”有不同的含义，但“曼陀罗”在《利论》一书中即指国家政治。“曼陀罗”是《利论》关于国家政治的基本理论设计，笔者姑且称之为“曼陀罗理论”。

战争（vyāyāmaya）与和平（shama）是“曼陀罗理论”之根源（yoni）[6](P440)。“曼陀罗理论”是国家政治的基础，也是国家政治的基本构想。国家政治的终极目标是追逐权力的斗争，这与汉斯·摩根索的思想有共通之处[7](P41)。战争与和平是“六种策略”（sādguṇya）根源，“曼陀罗理论”也就衍生出相应的“六种策略”。

2、六种策略的具体内容

考底利耶认为“六种策略”是国家政治的根本要素，《利论》分别论述了六种策略的具体内容。所谓“六种策略”是《利论》关于国家政治的六种基本形态，具体指结盟（saṃdhi）、战争（vigraha）、和平（āsana）、备战（yāna）、依附（saṃshraya）以及双重策略（dvaidhī），其中双重策略指向一方开战，而与另一方联盟。六种策略之终极目的就是要使自己一方处于“曼陀罗”圈层的中央（madhyama），处于独立和支配的地位[6](P440-441)。

3、对邻国的政策

关于对周边邻邦之政策，《利论》中也有精辟的论述。《利论》将邻邦与地缘相结合，进行差序对待，其认为毗邻的国家（samantata）构成天然的敌人（ari），不相邻的国家（eka antarā）是天然的盟友。若周边的敌人强盛，当进行征伐、削弱，不可靠的（anapāshraya）或难以依靠（durbalaāshraya）的当断绝关系，仇视自己的国家（viparyaya）当镇压或消灭。

4、国家政治的终极目标

“曼陀罗理论”之终极目标乃是构建中央王国（madhyama），《利论》认为，可以通过惩罚（daṇda）、恭服（upanāyi）、结盟（saṃdhikarma）或者分化瓦解（samādhimoksha）等手段，以达到建立中央王国（madhyama）和中立国家（udāsīna）之目的[6](P447)。也就是说，“曼陀罗理论”的“六种策略”就是要实现“中央王国”（madhyama）的支配地位。

按照“曼陀罗理论”体系来看，南亚地区的周边小国都应纳入印度的政治框架之下，以拱卫印度，力图使印度处在南亚的“中央王国”地位，使周边的小国处于依附和恭服的地位，并支配着周边的小国。若将不丹置于“曼陀罗理论”体系中，当处于从属和依附（saṃsraya）印度的角色和地位。在印度的政治话语体系中，作为“典范”的印不关系，其实质也只是从属和依附的联盟关系（vishamasaṃdhi）而已。

(二)殖民遗产：英属印度对不丹的政策

18世纪初，东印度公司趁莫卧儿（Mughal）帝国衰落之际，迅速吞并了孟加拉大部分地方。1765年，东印度公司完全吞并了孟加拉①（P185-186）。

1765年，不丹与库车比哈尔（Cooh Bihar）发生战争，库车比哈尔老国王纳齐尔·迪奥（Nazir Deo）逃亡印度、寻求避难，向东印度公司求助[8](P347)。英国人早就对库车比哈尔之地垂涎三尺，时任孟加拉总督赫斯定（Warren Hastings）“慷慨”地同意帮助库车比哈尔国王，但要求其为出兵而承担军费开支。1773年4月5日，库车比哈尔国王与东印度公司签订了9个条款，其中规定库车比哈尔每年税赋的一半将奉献给东印度公司[8](P348)。

英国出动军队后，打败了不丹军队并深入到不丹境内。1774年4月25日，双方在加尔各答的威廉堡签订了《东印度公司与不丹之间的和平条约》，共10款。该条约规定了不丹退还所占领的领土，英国人可以免税采伐不丹的森林，同时与库车比哈尔的边界保持在1730年之前的水平[9](P126-131)。

1862年，不丹武装力量突然袭击了锡金和库车比哈尔，抓人和抢劫财物[10](P195)。这次抢劫本属于前线官兵的一个意外事件，但此次小规模冲突给业已十分紧张的英不关系再次升温。1864年9月28日，英国以不丹“一再侵略”“拒不赔偿”和“议会总督专使受辱”为由，对不丹宣战。1865年，英国人向不丹南部地区发起进攻。此次英不战争前后迁延三年之久，由于不丹的财力和人力所限，无法持续与英国抗衡[11](P352-355)。1865年11月11日，不丹被迫在辛楚拉（Sinchula）地方同英国人签订了又一个不平等条约，史称《辛楚拉条约》（Treaty of Sinch⁃ula），该条约确认了英国对阿萨姆杜瓦尔和孟加拉德万古里占有的“合法性”，强迫不丹将南部83平方公里的德万古里地方领土割让给英国人，作为通商口岸。为了安抚不丹，英国人每年支付给不丹超过5万卢比的年度补偿金（津贴）[8](P286-288)。《辛楚拉条约》的签订标志着不丹纳入了英国人的管辖之下，也是不丹作为英印政府保护国命运的开端。

在1888年和1903年两次英军入侵西藏的战争中，不丹为英国入侵西藏“积极效劳”，始终充当英藏之间的“联络人”和“居间调停者”[12](P107-108)。不丹方面权衡利弊，认为倒向英国并与之达成同盟关系更为安全，这也标志着不丹完全沦为英印政府的保护国和附庸。

在英国人的支持下，1907年12月17日，乌颜·旺楚克在普那卡（Punakha）宫殿登基，成为不丹历史上的第一个世袭国王，史称“一世国王”。新任英印总督明托（Minto）认为，应增加对不丹的经济补贴，并且与不丹建立更为密切的关系，以削弱清朝在不丹的势力。不丹希望借英国的力量维持自己国家的相对独立地位，以抵消清朝对其内政的“干预”，英国方面也迫切需要修改1865年签订的《辛楚拉条约》。1910年1月，不丹和英国签订了《普那卡条约》（Treaty of punakha），其中通过修改《辛楚拉条约》第8条，将“英国承诺将不干涉不丹内政”改为“不丹政府同意就外交问题接受英国政府方面的督导”[8](P294)。

二战结束后，不丹的命运变得扑朔迷离。1947年8月15日，英国政府发表声明，不丹与英国的条约关系终止。对于英国在不丹及其他喜马拉雅山国的权利，由新成立的印度政府继承。1949年8月8日，不丹与印度双方代表在大吉岭（Darjeeling）签署了《印度—不丹永久和平与友好条约》（Treaty of Perpetual Peace and Friendship Between the Govern⁃ment of India and the Government of Bhutan）。该协议几乎包括了1910年《普那卡条约》的所有条款，将英国（British）换成了印度（India）。但印度政府承认不丹的独立地位，保证绝不干涉不丹内政；其中将1910年《普那卡条约》的第八款改为“在对外关系事务方面听取印度政府的意见和指导”[13](P114)。

纵观英属印度对不丹的政策，英国人始终认为不丹是通往西藏的门户，鉴于不丹的战略地位，英属印度对不丹的总体政策是“惩而不占、恩威并施”。在内政上，英印政府保持中立，并没有过多地干预不丹内政，希望以此保证英国人的货物畅通无阻地向西藏倾销。在外交方面，不丹必须接受英属印度的指导。

对于独立建国的印度而言，英属印度对不丹的政策无疑是一笔宝贵的“殖民遗产”，这笔“政治遗产”奠定了当前不丹与印度关系的基本框架，这也决定了不丹政治和外交的基本走向。

二、印度对不丹的政策

（一）印度对不丹的基本政策

1949年8月8日，不丹与印度签订《永久和平与友好条约》。该条约继承了英属印度对不丹的政策，也奠定了当代印度与不丹关系的基本框架，即不丹在外交方面需要接受印度的指导。1968年，不丹与印度正式建立外交关系。2007年2月8日，不印两国签署了新的《友好条约》，新条约主要修改了原条约的第2款和第6款，并增加了关于巩固和扩大两国经济、文化和教育等领域合作的内容。根据新条约，不丹可以部分自主地决定外交事务，可以从其他国家购买非杀伤性武器装备。同时，新条约继续确保不印两国在国家安全利益问题上的相互合作，不允许利用本国领土从事有损另一方国家安全和利益的活动[14]。

1962年，中印边界局势恶化，呈剑拔弩张之势。尼赫鲁借此之际，使印度在不丹拥有驻军，在军事上控制不丹。1962年8月，印度向不丹派驻4000人的军事训练团，并在西部哈宗（Haa）建立训练不丹军官的基地。不丹哈宗（Haa）是通往我国西藏亚东的咽喉要道，“项庄舞剑意在沛公”，印度的意图不言而喻。目前，印度在不丹的廷布（Thim⁃phu）、帕罗（Paro）、哈宗（Haa）、楚卡宗（Chhukha）四处拥有驻军。同时，不丹的军事装备和后勤也由印度方面提供。

在经济方面，印度始终是不丹最大的援助国。自1961年以来，不丹开始实行第一个“五年计划”，印度就对不丹扩大投资，在兴办教育和医院、改善基础设施方面起到了关键性的作用。到了1970年代中期，印度对不丹的援助资金达到不丹财政总收入的一半以上。从2000-2017年，印度对不丹的经济援助累计达3158.706亿卢比，受印度援助资金居南亚邻国之首[15](P90)。2019/2018财年，印度仍然是不丹最大的援助国，即印度的援助资金达到不丹接受国际援助总资金的50%以上。

除了援助以外，在剿灭边境地区的反政府武装和水电清洁能源等方面，不丹对于印度的战略价值再次凸显出来。自2007年以来，不印两国高层频频互访[16]，两国关系之密切可见一斑。

自1949年以来，印度对不丹的政策基本继承了英属印度时期的政策，利用经济和外交对不丹加以钳制。同时，印度还在政治、经济、军事和文化等多方面使不丹与印度进行捆绑和深度地嵌合。在新的时代背景下，尽管两国关系也进行了调整和重构，但基本格局没有发生改变。

（二）从“古杰拉尔主义”到“莫迪主义”：印度对不丹的政策

20世纪90年代，国际局势发生巨变。1996年6月，联合阵线上台执政，古杰拉尔（Gujral）出任印度外交部长后，提出“古杰拉尔主义（Gujral Doc⁃trine）”，“古杰拉尔主义”淡化了以往与南亚邻国交往时的大国心态，强调了与邻国发展友好关系的重要性，旨在“放下历史包袱，向世界所有国家伸出友谊之手”[17](P55)。

正是在“古杰拉尔主义”指导下，印度向不丹等邻国尽可能提供帮助而不要求对方给予回报，因此印度加大对不丹的经济援助力度，尤其是在基础建设、教育、医疗卫生等方面加大投资。2007年的印—不《友好条约》也是在这一背景下签订的。

2014年，莫迪上台执政，提出了新的强硬的外交政策——“莫迪主义”，即“印度第一，邻国优先，争做大国，重视侨民，强调落实”。“莫迪主义”蕴含着浓郁的印度教民族主义（Hindutva）底色，不过他更加重视印度在与南亚周边小国中的文化纽带作用，同时也是恩威并施，对不听印度“旨意”者便采取强力措施，以加强对不丹等南亚小国的控制，此举令印度再度与南亚邻国的关系紧张。莫迪上台后，访问的第一个国家就是不丹，并承诺将提供450亿卢比（约45亿人民币）用以支持不丹的第十一个“五年计划”[15](P89)。在莫迪的第一个任期，首访了不丹，这无疑是“莫迪主义”外交政策的最好诠释。

（三）“洞朗事件”后印度加强对不丹的控制

政治与经济援助互为两翼，印度对不丹进行深度嵌合和威逼利诱。中印“洞朗事件”发生后，不丹《昆色尔报》（Kunsel）针对“洞朗事件”随即做出回应②。然而不丹所发表的立场与印度之立场如出一辙，不丹只不过是代印度立言而已。尽管不丹与印度在2007年签订了新的《友好条约》，但不丹的外交依然操纵在印度的手中。

此间，不丹唯恐印度对不丹政治、经济等造成灾难性影响。因此，在“洞朗事件”中，不丹以沉默或迎合印度而行事。不丹只有也必须站在印度一边，否则印不水电合作项目将会受挫，不丹的财政和贸易赤字形势将会更加严峻[18]。不丹并没有可能、也没有能力拥有独立自主的外交权力，不丹的国家安全与外交依然掌握在印度手中。

就在“洞朗事件”结束2个月后，不丹国王访问印度。2017年10月31日至11月3日，不丹第五世国王携王后、王子访问印度，印度以高规格的礼仪接待不丹国王。同时，印度方面强调不丹与印度有着独特的历史性友谊，并重申不丹与印度各方面的合作堪称“典范”。换句话说，不丹在“洞朗事件”的表现令印度十分满意，同时也凸显出不丹对于印度的重要地位。

2018年12月27-29日，刚就职不久的不丹首相洛达策林（Lotay Tshering）和外交部长丹迪多吉（Tandi Dorji）等政府高级官员一行访问印度，此次访问主要就审议不丹第十二个“五年计划”优先发展项目、印度对不丹拨款事项和两国水电合作事宜展开会谈[19]。由此可见，印度与不丹的关系十分紧密和重要。正如不丹反对党领导人白玛嘉措（Pe⁃ma Gyamtsho）说：“无论哪个政党执政，不丹与印度的特殊关系始终是不丹外交政策的基石。”[20]在此次访问期间，印度将芒德河（Mandechhu）水电站电价定为每度4.12努（Nu.）[21]，约合人民币0.412元③。此价格十分低廉，并没有满足不丹方面的预期[22]，这也在某种程度上给刚刚上台执政的首相洛达策林一个“下马威”。

以文化与科技为抓手，印度进一步加强对不丹的控制。莫迪（Narendra Modi）在第二个任期，十分重视与邻国的关系。莫迪首访马尔代夫，随后访问不丹。2019年8月17-18日，莫迪对不丹进行为期两天的国事访问，此次访问进一步加强了不丹与印度的特殊关系[23]。在莫迪访问期间，不丹与印度达成10项双边协议，其涵盖了空间卫星技术开发及应用、航空、水电、互联网、司法教育、科技和大学教育人才培养等领域[24]。此次访问，莫迪进一步强调印度与不丹在文化上的亲缘关系。正如莫迪在不丹皇家大学（Royal University of Bhutan）讲道：“我们（印度和不丹）密切的关系不仅仅是因为我们的地理位置，而是我们的历史文化和精神传统在我们两国人民之间建立了独特和深刻的联系。印度是殊荣的土地，悉达多王子成为释迦牟尼佛。从那里，他的精神之光、佛教之光，传遍了全世界。一代又一代的僧侣、精神领袖、学者和探索者都曾在不丹点燃过熊熊的火焰。他们还培育了印度和不丹之间的特殊纽带。因此，我们共有的价值观形成了一个共同的世界观。”[23]莫迪强调了佛教文化在印度与不丹之间的纽带作用，忽略不丹佛教源自西藏的历史事实，这无疑是在文化上强化印度对不丹的联系和“羁縻”。尤其是莫迪在第二个任期内，印度强化“印度优先”政策，同时对邻国继续采用恩威并施的策略。因此，不丹与印度特殊而密切的关系会得到进一步加强。

2020年，新冠病毒席卷全球，南亚也未能幸免。印度倾尽全力支持不丹抗击疫情，向不丹提供资金、试剂检测盒等，并“空头支票”式地承诺向不丹提供可能的疫苗援助。此一方面体现出印度的人道主义关怀，另一方面也是印度的周边外交政策和地缘政治的逻辑使然。

总之，印度对不丹的控制日趋强化。不丹与印度紧密而特殊的关系，促使不丹上层对国家安全高度关切和焦虑。

三、不丹的国家安全困境及其应对

在面对印度步步紧逼的政策，不丹方面在对内、对外政策上也做出了诸多努力，来应对印度方面对国家安全构成的挑战，其主要体现在以下四个方面：一是稳步推进国内的政治改革；二是加强多边外交、积极参与国际事务；三是寻求小国-大国相处之道；四是加强与孟加拉和尼泊尔等国的周边外交。

（一）推动国内政治改革

1952年，三世国王吉美多吉·旺楚克（Jigme Dorji Wangchuck）继位。不丹开始稳步推进政治改革，以应对国际环境的挑战，旨在维护国家安全和主权完整。1956年，三世国王着手政治改革，引入现代政府的组织架构、废除农奴制、发展经济、兴办教育等诸多措施，努力发展经济，改善民生，稳步增强国家实力。1972年，四世国王吉美辛格·旺楚克（Jigme Singye Wangchuk）继位。他着力推行政府决策过程的民主化改革，大力发展经济，改善民生，建立去中心化的政府决策机制，有效地推动了不丹现代化经济建设的进程。1980年，四世国王吉美辛格·旺楚克面对当时国内、国际形势，提出“达到自主和保持不丹主权独立”的施政方针和“国民幸福总值（Gross National Happiness）”的国家发展理念[25](P96)。1998年，设立大臣委员会，行政权力交由大臣委员会，国王不再兼任政府首脑。2001年10月，成立宪法起草委员会，启动制宪工作。为了推进不丹的民主政治，2006年12月14日，四世国王吉美辛格·旺楚克传位于其子吉美格萨尔南杰·旺楚克（Jigme Khesar Namgyel Wangchuck）。2007年7月18日，不丹颁布了第一部宪法（vbrug gi rtsa khrims chen mo）。

1975年，锡金（Sikkim）被印度吞并，成为印度第25个邦。这给喜马拉雅山国—不丹带来极大的震动和恐惧，不丹上下有着强烈的意愿和警觉以规避锡金的命运。为了避免锡金(Sikkim）的政治命运，不丹进行了国内政治体制改革，同时大力改善民生福祉，旨在获得国际社会的同情和支持。2007年，尼泊尔王室被推翻。值此之际，不丹立即实行民主制度。自2007年以来，不丹实行民主制度，此举更是赢得了国际社会的同情和广泛支持，以此来回应潜在的危机与挑战。

（二）加强多边外交、积极参与国际事务

1971年，不丹加入联合国。1973年，不丹成为不结盟运动成员，致力于寻求多边关系。1985年，不丹成为南亚区域合作联盟成员国。2006年，不丹同印度、欧盟等21个国家建立了外交关系。不丹在纽约和日内瓦设有常驻代表，在印度、孟加拉国、科威特、泰国等设有使馆，在14个国家设有15位名誉领事，其中包括在中国香港和澳门分别设有名誉领事。截至2020年底，不丹与54个国家正式建立外交关系，但与联合国五大常任理事国均未正式建立外交关系[26]。

早在2007年，不丹就派出维和人员前往非洲执行维和任务。2017年12月1日，不丹与联合国正式签署了快速部署水平（RDL）协议，同意在联合国秘书长的要求下，在60天内为任何维和行动派遣军队和装备[27]。

加强多边外交和积极参与国际事务，这对于不丹在国际舞台上博得话语权尤为重要。诚如反对党对外关系联络人巴桑多吉（Passang Dorji）博士所说：“在我们看来，不丹作为一个小国，我们的外交关系越多，对我们就越有利，我们开始与其他周边国家建立外交关系之时，我们也应该记住地缘政治敏感性和外交政策的框架。”[28]

不丹在加强多边外交、积极参与国际事务方面取得了一定的成效。加强多边外交、积极参与国际事务旨在国际舞台上获得更多的话语和广泛的同情与支持。

（三）不丹的国家安全困境及焦虑

2017年“洞朗事件”以后，不丹高层反复强调国家安全的重要性和紧迫性，同时也向外界释放出耐人寻味的外交政策信号。近三年来，在不丹高层会议中，国家安全是一个反复出现的议题。2019年5月25日，国王在不丹皇家大学（Royal Universi⁃ty of Bhutan）第十四届毕业典礼的讲话中强调，21世纪亚洲和世界正进入深刻地变革之中，不丹如何在复杂多变的环境中谋求独立自主的发展。国王对此作了初步研判，认为不丹夹在中印两个大国之间，如何促进国家安全和经济社会发展，国王对此表示高度的关切和焦虑[29]。

2019年8月9日，国王参加皇家管理学院（Roy⁃al Institute of Management）毕业典礼并发表演讲道：“不丹人民有责任保护不丹的一切——过去的成就、核心价值观、身份认同和国家安全。作为一个小国，不丹必须超越国内市场寻求发展，并要克服传统的经济限制”[30]。在此次讲话中，国王将不丹的经济安全、意识形态安全、政治安全与国际地位放到了极其重要的地位。

不丹上下对国家安全表达了高度的关切和焦虑，并就不丹如何建立多边外交展开了一次深入的讨论。2019年7月5日，政府与反对党在扩大对外关系上的认识上达成一致，扩大对外关系对不丹是有利的④。反对党对外交关系联络人巴桑多吉（Passang Dorji）博士还认为，政府应计划与至少5个国家建立外交关系，但这些国家的名字并没有公布；同时还强调，不丹也要考虑到地缘政治敏感性和既定的外交政策[31]。

2019年8月18日，反对党领导人白玛嘉措（Pe⁃ma Gyamtsho）在廷布拜会了来访的印度总理莫迪，他讲道无论哪个政党执政，不丹与印度的特殊关系始终是不丹外交政策的基石。不丹是小国，受到地缘和经济所限，总是希望寻求独立自主和平等互惠的双边关系[32]。基于不丹特殊的地缘政治，不丹与印度的关系始终是对外关系的基本框架。在现有的框架下，不丹如何谋求国家主权完整和独立发展空间等问题是不丹关切之所在。

不丹作为南亚次大陆北端、喜马拉雅山南麓的小国，不丹因受到地缘和经济体量等条件所限，国家安全是其首要问题。国王之关切也是整个不丹人民的焦虑，小国与大国的相处之道也就成了不丹亟待探索和解决的问题[33](P75-76)，加强多边外交和周边外交无疑是重要的策略。

（四）不丹推进与孟加拉、尼泊尔等周边国家的外交关系

孟加拉和尼泊尔政治、经济体量上远大于不丹，但是两国都无法单独应对来自印度的挑战或者威胁。基于不丹特殊的地缘政治，加强与区域邻国之间的周边外交，无疑是不丹在既定框架下最佳策略。

1、不丹与孟加拉

不丹与孟加拉两国有着良好友谊传统。历史上，不丹是第一个承认孟加拉独立的国家。自1980年以来，不丹一直与孟加拉国进行双边贸易。2015年4月13日，印度和孟加拉国修订并签署了贸易协定，印度允许孟加拉经由印度向不丹转运货物，该协议的签订大大繁荣了孟加拉和不丹之间的经贸往来。2016年7月1日，孟加拉总统阿卜杜勒·哈米德（Abdul Hamid）对不丹进行为期四天的国事访问，这是孟加拉总统首次访问不丹[34]。孟加拉国总统强调，水电是不丹和孟加拉之间“最有潜力”的合作领域之一[35]。此次访问无疑是加强和巩固了两国的双边关系。2017年4月18日，孟加拉首相谢赫哈西娜（Sheikh Hasina）对不丹进行为期3天的国事访问，不、孟两国首相签订了六个备忘录和两项协议，孟加拉向不丹提供了不二选择的出海口，即孟家拉的吉大港（Chit⁃tagong）[36]。2017年，孟加拉一举成为不丹的第二大贸易伙伴，是不丹在南亚地区唯一拥有贸易顺差的国家[37]。

2018年7月24日，孟加拉向不丹捐赠258种基本药物，价值1.5亿卢比[35]。2019年4月13至15日，不丹首相洛达策林（Lotay Tshering）率一行出访孟加拉，不孟两国签署了五项双边协议，以加强内河航道、卫生、农业、旅游和公共行政培训方面的合作项目[38]。这些无疑说明不丹与孟加拉两国之间的合作日趋紧密和广泛。

2、不丹与尼泊尔

1974年，在锡金的尼泊尔人引发骚乱，随后印度出兵吞并了锡金。尼泊尔族人数在不丹过快增长，不丹对之表现得十分担忧，急剧膨胀的尼泊尔族人口会改变不丹的主体文化和政治结构。1985年，不丹实行新的民族政策，改变了1950年代实行的开放民族政策，此举旨在规避锡金那样的命运。1989年，不丹政府根据1985年的规定，宣布28000名尼泊尔族人为非法移民。不丹的尼泊尔族难民给不丹、尼泊尔和印度三国带来了麻烦的社会问题，这致使不丹和尼泊尔的关系滑到冰点。2008年，在联合国积极斡旋和协调下，出台了“第三国安置方案”，这为不丹的尼泊尔族难民开辟了新的解决途径[39](P55-56)。因此，两国关系也出现了新的转机。2014年以来，不丹主动向尼泊尔抛出橄榄枝，两国关系又进一步回暖。

2015年4月25日，尼泊尔发生了里氏8.1级地震。不丹通过民众和团体捐款，为尼泊尔募集了305万努（Nu.）（约合4.8万美元），还第一时间向尼泊尔派遣了医疗救援队[40]。同时，不丹皇家政府向尼泊尔捐赠了6300万努（Nu.）（100万美元）用于尼泊尔的抗震救灾工作。对于不丹这样一个人口仅有70多万小国而言，可谓是已经尽了最大的努力。通过此次抗震救灾的支援，不尼两国冰释前嫌，两国关系也恢复到了一个正常的水平，且有日益密切的趋势。

近几年来，不丹与孟加拉和尼泊尔的关系日益密切，推动了不丹的经济发展和对外关系水平。不丹、孟加拉和尼泊尔三国都必须应对来自大国印度的扩张和挑战，单凭一国之力都无法应对，“抱团取暖”无疑是不、孟、尼三国的最佳策略，也是不丹的最佳策略，且有加强之势。诚然，不、孟、尼三国的“抱团取暖”之势也有其脆弱性的一面。

结语

英属印度的“殖民遗产”奠定了印度对不丹政策的基本框架和秩序，印度古典的“曼陀罗理论”又在进一步推进和重塑这一“殖民遗产”。近年来，有“印度欲使不丹锡金化，尼泊尔不丹化”之语在南亚广为流传。印度利用经济和外交手段作为两翼、以文化和科技作为抓手，将不丹与印度紧紧地捆绑和嵌合。这致使不丹等喜马拉雅山国和南亚周边小国对国家安全高度关切和焦虑。

如何突破国家安全困境，始终是不丹上下面对的首要问题。为了应对周边环境的变化和挑战，不丹稳步推进政治体制改革，先后引入现代政府的组织架构、废除农奴制、推出“国民幸福总值（GNH）”和实行民主政治等措施，旨在与国际社会接轨，赢得国际社会的同情和广泛支持，不为印度的野心留下可能的口实和机会。尤其是锡金被印度吞并后，不丹发起多边外交，积极参与国际事务，尽最大可能赢得国家主权完整和独立自主的发展空间。与此同时，不丹采取了积极与孟加拉、尼泊尔等南亚区域邻国之间“抱团取暖”式的周边外交。

[注释]

①有学者持不同意见，他们通过对《利论》使用的词汇加以分析研究，认为《利论》一书非考底利耶一个人完成，而是由多人共同创作完成，其成书时间约在公元250年左右；参见斯坦利·沃尔波特：《印度史》，李建欣，张锦冬译，东方出版社，2015年版，第53页。

②2017年6月30日，印度外交部发表题为“洞朗近期局势发展”的外交公报，以示中方修路的抗议。在外交公报中，印度方面主要陈述了以下3个方面的问题：1、中方在洞朗地区修筑公路，该地区是中-不-印三国的三交界（tri-junc⁃tion）处，不丹方面已在6月20日通过不丹驻印度大使馆向中国政府提出抗议；2、印度政府和不丹皇家政府就事态发展一直保持联系，也就是说印度将会为不丹的“安全”负责，提供某种程度上的保护；3、锡金段的边界问题并没有完整的确立下来，尽管2012年达成的谅解协议，仅只是确认了双方在“调整的基础上（basis of the alignment）”达成的共识。

③2019年6月7-8日，印度外交部长嘉贤卡尔（Subrahman⁃yam Jaishankar）博士对不丹进行为期两天的正式访问。访问期间，印度政府承诺向不丹第十二个“五年计划”提供援助490亿卢比（约合人民币49亿），并同意支付2017年的出口退税。同时，印度与不丹签订了《芒德河水电站关税协定书》，后期将进一步落实向印度输电的具体事宜。

④反对党是指不丹繁荣进步党，不丹繁荣进步党(Druk Phuensum Tshogpa)是不丹重要政党之一，成立于2007年7月25日，是由不丹全国人民党(All People's Party)及不丹人民联合党(Bhutan People's United Party)合并而成。现在的执行委员会由前内政部长吉美廷礼(Lyonpo Jigme Thinley)领导而且党名由他所决定的。2007年8月15日，廷礼被选为党主席。同日，正式注册，继不丹人民民主党之后，成为不丹第二大政党。2007年10月2日，不丹繁荣进步党在不丹选举委员会（ECB）登记。2008年3月24日，该党在2008年不丹大选中胜出。该党在2013年的国民议会选举中落败，现在是在野党。自2013年以来，白玛嘉措（Pema Gyamt⁃sho）一直担任党主席。