新时代西藏生态文明制度体系构建研究

丹曲

（西藏民族大学民族研究院 陕西 咸阳 712082）

只有健全和完善生态文明体制体系，才能解决生态文明领域的深层次矛盾和问题。新时代，党的十九大提出“建设美丽中国”的重要目标，实现这一目标离不开推进西藏生态文明建设工作，这对加强“地球第三极”的保护，巩固青藏高原的生态屏障安全，促进西藏经济社会的高质量发展皆具有重要意义。2020年，中央第七次西藏工作座谈会的召开，具有划时代的重要意义。会上，习近平总书记再次强调：保护好青藏高原就是对中华民族生存和发展的最大贡献，要牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，加强生态环境保护，打好污染环境保卫战，这不仅是利在千秋、泽被天下的大事，也是我们履行大国责任的大事。要把生态文明建设摆在更加突出的位置，守护好高原的万水千山，把青藏高原打造成全国乃至国际生态文明高地。[1]这一系列重要指示，体现出党中央对筑牢西藏生态安全屏障，促进西藏经济社会高质量发展的坚强决心，同时也表明西藏的生态环境保护是国家的重大战略决策。

一、完善西藏生态文明制度体系的重要意义

人类只有尊重自然规律，做到人与自然和谐共生，才能实现中华民族永续发展。中国传统文化中的“天人合一”“道法自然”“天地与我并生，而万物与我为一”等至理名言蕴含着博大精深的生态智慧。弘扬中华民族文化中的生态保护理念，保护好青藏高原的生态环境，不仅是党中央、国务院和全国人民交给我们的一项重大战略任务，也是对亚洲诸国生存和发展的巨大贡献。保护青藏高原的生态环境，巩固亚洲地区的生态安全，对实施“一带一路”发展战略、推动西藏地区经济社会高质量发展具有重大战略意义。近年来，随着全球气候变暖，西藏经济社会的不断发展，生态环境的问题也日益凸显。坚持和完善西藏的生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生，对于“依法治国”、构建“美丽中国”、实现中华民族的永续发展具有十分重要的意义。

（一）构建西藏生态文明制度体系，是建成美丽西藏的必然选择

生态环境是经济持续发展最为重要的基础。没有良好的生态环境，经济建设就难以持续发展。人民的健康水平、公共卫生、安居乐业等社会建设内容，与生态环境密切相关。定型、成熟、有效的生态文明制度，是社会主义现代化强国的重要标志，也是社会主义现代化强国的表征之一。社会主义现代化，是人与自然和谐共生的现代化，所以良好生态环境也为社会建设奠定了坚实基础。生态文明建设的根本目的是关注民生福祉，为广大民众创造美好健康的生存环境。生态文明建设进入新时代，更需要坚持生态发展观、走绿色发展之路，不仅有助于推进生态领域国家治理体系和治理能力现代化，也更有助于加快建成社会主义现代化强国。素有“世界屋脊”之称的西藏，具有极为重要的战略地位。基于西藏在国家主权彰显、地区生态保护、特色文化保护及旅游发展等方面的重要性，西藏自治区党委和政府提出了推进“美丽西藏”的奋斗目标。生态文明建设体系的构建是着力实现“美丽西藏”的重要途径，“美丽西藏”建设是西藏各族人民实现小康目标的重要举措。要实现“美丽中国”建设目标，必须要推进“美丽西藏”建设。只有认真贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念和治藏方略，齐心协力，坚定信心，不忘初心，牢记使命，奋勇前进，“美丽西藏”画卷就会展现在世人面前。[2]（P48）

（二）构建西藏生态文明制度体系，是西藏实现可持续发展的必由之路

拥有良好的生态环境，是一个民族生存和发展的重要基础，也是经济社会可持续发展的一个重要条件。西藏是青藏高原的重要组成部分，具有重要的战略地位。我国众多的大江大河均发源于青藏高原，这里既是重要的水源涵养地，也是生态安全保护的屏障。要让人民喝上干净的水，呼吸清新的空气，“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，就必须要建立完整的生态文明制度体系。坚持和完善西藏生态文明制度体系，是适应社会主要矛盾变化要求，也回应了西藏各族人民对优美生态环境的新期盼。近年来，随着西藏经济社会的不断发展，西藏地区资源生态环境承载的压力也逐渐加大，其生态环境保护问题越来越受到国家重视。为建设美丽西藏，实现西藏经济社会的可持续发展，必须要完善生态文明法治体系，这是实现西藏可持续发展的必由之路。

（三）构建西藏生态文明制度体系，是青藏高原的战略地位所决定

人类文明的发源地往往都位于生态环境良好的地区，由于自然资源的过度掠夺，最终导致人类文明的衰落和消失。在全球气候变暖和自然资源枯竭的条件下，青藏高原生态环境也逐步趋于恶化，不仅对人们的生产生活产生了负面影响，也对整个中华民族的生存提出了挑战。构筑国家重要生态安全屏障，建设美丽西藏，是党中央赋予西藏的神圣使命。只有良好的生态环境作保障，建成全面小康社会，才能给子孙后代留下青山绿水的环境，中华民族永续发展也才能实现。[3]（P10-11）习近平总书记反复强调，“青藏高原最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力在生态”“保护好青藏高原就是对中华民族生存和发展的最大贡献”。总书记的殷殷嘱托，体现出党中央对筑牢西藏生态安全屏障的高度重视。因此，构建西藏生态文明制度体系，是青藏高原的战略地位所决定的。

（四）构建西藏生态文明制度体系，是实现西藏绿色发展的必然选择

作为高原地区的西藏，生态环境非常脆弱。绿色发展事关子孙万代，事关高质量和永续发展。若要坚持经济健康发展和资源节约，走投入低、环境污染小、能源消耗低的发展生存模式，才能走好绿色发展之路。习近平生态文明思想，具有很强的战略性、前瞻性、指导性，必将成为西藏生态文明建设的指路明灯，引领着人民谱写美丽西藏建设的华丽篇章。[4]新时代，西藏自治区党委和政府，只要按照党的十九大的决策部署，将“国家重要生态安全屏障”作为西藏的战略定位，加强生态文明建设，扎实推进西藏湿地生态效益补偿机制建设，实现旅游产业可持续发展，让美丽西藏青山常在、绿水长流，就一定能够实现“美丽西藏建设”。因此，只有构建西藏生态文明制度体系，才是实现西藏绿色发展的必然选择。

二、构建西藏生态文明制度体系的历程

中华人民共和国成立后，毛泽东等领导同志提出植树造林、绿化祖国的方针。改革开放后，随着我国经济社会的快速发展，针对生态环境方面凸显的问题，党中央提出一系列生态环境保护方案，认为保护好青藏高原的生态环境和安全，是一项造福子孙后代的宏远事业。党的十八大以来，将生态文明体制改革和生态文明法治体系建设提上议事日程。十九届四中全会又提出了“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。”[5]这见证了西藏的生态文明制度建设进程进入了崭新的历史阶段，充分彰显了党中央对生态文明制度建设的高度重视，表明了西藏生态文明制度体系逐步走向完善和成熟。

（一）生态文明制度体系的初步形成

改革开放至20世纪90年代初期，我国初步建立了我国生态文明制度。1973年至1996年，我国先后召开了四次全国环境保护会议，制定《关于加强全国环境监测工作意见》《自然保护区暂行条例》，颁布《中华人民共和国环境保护法（试行）》；1978年3月，生态环境保护首次被写入《中华人民共和国宪法》；1979年9月，《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布实施，生态领域的法制建设逐步推进；1981年2月，《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》出台，环境保护内容纳入经济社会发展计划；1989年2月，我国重新修订并正式颁布了《环境保护法》，突出了环境监管和法律责任的内容，明确了环境保护的内容。这些保护法的出台，标志着我国环境保护开始步入依法管理的轨道，为加强我国环境保护法律制度建设奠定了根本法基础，也为我国环境保护法律体系的完善奠定了基础。

（二）生态文明制度体系的深化发展

20世纪90年代初期至党的十八大召开前是西藏生态文明制度建设思想的深化发展期。2002年至2011年12月，国务院先后又召开了第五、第六、第七次全国环境保护大会，强调环境是重要的发展资源，坚持在发展中保护、在保护中发展，为人民群众提供水清天蓝地干净的宜居安康环境。2001年8月，国家制定了《防沙治沙法》，2002年10月制定了《环境影响评价法》，2009年2月颁布了《西藏生态安全屏障保护与建设规划(2008-2030年)》，同年12月颁布了《环境行政处罚办法》。2008年2月修订了《大气污染防治法》《水污染防治法》，同年8月出台《循环经济促进法》等法律，制定健全了自然资源保护方面的法律。2012年，党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局；2015年1月1日，新修订的《环境保护法》实施。同年，中央第六次西藏工作座谈会将西藏作为国家重要的生态安全屏障。西藏自治区党委和政府以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，出台《关于着力构筑国家重要生态安全屏障加快推进生态文明建设的意见》《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》《各级党委、政府及有关部门环境保护工作职责规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》《生态环境保护考核办法》《生态环境损害赔偿制度改革实施方案》等制度，初步构建了一套权责清晰的监督体系。

（三）生态文明制度体系的丰富完善

党的十八大至今，是西藏生态文明制度建设的丰富期。2013年，党的十八届三中全会提出要“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”[6]；2014年，党的十八届四中全会提出“全面依法治国”的总目标，明确提出了坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系；2015年，党的十八届五中全会通过的报告中，一个很大的亮点就是提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，其中绿色发展就是生态文明建设的发展目标；同年，出台了《生态文明体制改革总体方案》，这是一份统率我国生态文明体制改革的纲领性文件[7]（P26）；党的十九大报告中提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”伟大构想[8]；2018年，全国两会将建设“美丽中国”和“生态文明”写入宪法；习近平总书记在第八次全国生态环境保护大会上强调：“用最严格制度最严密法治保护生态环境。”2019年，党的十九届四中全会明确提出，将生态文明制度作为中国特色社会主义制度的有机组成部分。[9]（P100-106）

2014年，西藏自治区编制实施《西藏自治区智慧环保总体规划（2015-2020）》；先后出台《西藏自治区“十三五”节能减排规划暨实施方案》《西藏自治区循环经济发展规划（2013-2020年）》；2018年，出台《关于进一步加强党的建设打造西藏生态环境保护铁军的意见》[10]《西藏自治区大气污染防治条例》，修订《西藏自治区环境保护条例》，出台《西藏自治区环境保护监督管理责任规定》《西藏自治区环境保护违法违纪行为处分办法》《自治区“十三五”环保规划》《全国环保系统“十三五”对口援藏规划》等规划，并纳入自治区经济社会发展“十三五”规划[11]，修编《西藏自治区自然保护区发展规划（2018-2030年）》《西藏生态文明高地建设规划纲要（2020-2035年）》。2021年1月24日，西藏自治区颁布《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》，这对进一步筑牢国家生态安全屏障，建设美丽西藏，实现长治久安和高质量发展具有重要意义。

西藏自治区党委和政府，认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神，秉持科学发展、可持续发展的理念，大力推进生态文明建设，以严格的制度和严密的法治，有力地保护了雪域高原的山山水水，筑牢了国家生态安全屏障，很好地保护了西藏生态环境。[11]中央第七次西藏工作座谈会明确了当前和今后一个时期西藏生态文明建设的目标和任务。全区掀起了深入学习贯彻落实座谈会精神的热潮，这将对加强党的治藏方略，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，着力构建现代环境治理体系具有重要意义。

三、构建新时代西藏生态文明制度体系的路径

保护好青藏高原的生态环境，是党中央、国务院和全国人民交给我们的一项战略任务，这对实施“一带一路”发展战略，促进西藏经济社会发展，构建社会和谐有着重大的战略意义。[3]（P10）只有建立和完善我国的生态文明制度体系，才能解决生态文明领域的深层次矛盾。针对西藏在建立健全生态环境保护制度体系等方面的问题，提出以下几点对策性建议。

（一）提高人们的科技文化素质，加强西藏生态文明的法治宣传力度

人民群众的思想道德素质和科技文化素质往往取决于民族地区的法制现代化水平的高低。作为民族地区的西藏，若要实行严格的生态环境保护制度和修复制度，必须要提高农牧民的文化素质，只有这样才能建设和完善生态文明法制体系，让生态文明建设的方针政策深入人心，让人民群众懂得保护生态就是保护家园，实施自然保护区工程建设就是脱贫致富。在实行生态环境保护制度和修复制度中，我们务必做好以下几个方面工作：第一，多领域、多渠道、深层次地向人民群众展示生态文明法治建设的迫切性，在全社会营造良好的生态文明风气。第二，加强生态环境法治教育，普及科学知识，让生态文明法治建设深入到广大青少年的思想意识中。第三，强化自然资源整体保护，统筹山水林田湖草一体化保护和修复；健全自然保护区保护制度，使自然生态系统、自然景观和生物多样性得到系统性保护。第四，构建综合监控网络和监管平台，明确属地管理责任，加大生态保护补偿力度，重点完善转移支付政策，改善和提升生态功能；第五，强化执法监督，严格责任追究；严惩生态破坏行为，形成严密高效的制度安排；明确主体功能定位，实行差别化的考核制度。[3]（P15）

（二）完善西藏生态文明法律制度体系，加快西藏经济社会高质量发展

制度创新，是西藏推进全面深化改革的核心任务，制度体系是经济社会发展赖以生存的体制基础和根本保障。在更加复杂多变和严峻的国际形势下，西藏制度体系建设任务十分艰巨，在生态文明法治体系建设工作中，还存在不少薄弱环节。新时代在西藏生态文明建设过程中，必须以习近平新时代中国特色社会主义法治思想为引领，建立科学完善的生态环境保护法律体系。第一，依据高原生态环境面临的瓶颈和矛盾，加大生态保护立法。坚持以合法性为底线，确保西藏生态保护在法治轨道上运行。第二，党员干部以身作则，为群众树立知法、信法、守法、用法的表率。对破坏生态环境的行为要做到执法必严，违法必究，决不能以牺牲生态环境为代价谋求短期的经济发展。第三，秉公坚持政府决策，以正义促进西藏生态文明建设。政府部门在决策时应公开透明，坚持程序正义，做到信息公开。充分发挥市场主体的平等地位，确保公平的竞争环境。第四，强化公正司法，为西藏生态保护保驾护航。西藏要借鉴发达地区整套健全的管理制度的成功经验，制定出切实可行的制度，严格执行，转换成治理的效能。紧紧围绕增强创新力、控制力、影响力，加快推进产业优化和结构调整，提高人们的生存能力和创新能力，融入先进的理念和智慧，有效配置资源，实现建设美丽西藏的总目标，努力推动西藏高质量发展。

（三）落实生态文明建设任务，健全西藏生态文明执法机制

生态文明制度是规范和调节人与自然、人与人关系的法律制度、政策规范、组织结构及其运行机制[12]（P25），是生态文明建设的重要保障。首先，提高法治意识。提高执法、司法机关及其工作人员的生态保护法治意识，增强对生态环境法律保护的责任感、使命感，真正认识到严格生态环境执法与公正司法保护是一项崇高的事业，提高生态环境法律保护的效率。其次，落实主体责任。坚决落实责任主体，严肃责任追究，层层落实资源目标管理责任制。坚持以供给侧结构性改革为主线，加快发展生态型产业，切实把绿水青山和冰天雪地变成金山银山，推动转型产业项目经营转制，以新机制引发新活力，实现新发展。再次，构建管控格局。做好改革管理和经营对接，完善治理新体制，构建管控新格局，努力保护好生态、发展好产业、承载好就业，实现预期的经济和社会发展目标。最后，保证治理质量达级达标。必须加强执法队伍建设，依法保护，依法监督，各级政府必须层层建立责任制，层层签订目标责任书，将生态建设纳入干部考评指标，奖惩分明；加强政府对生态治理的监督检查，保证治理质量达级达标。此外，还要加强生态环境保护法治建设，以健全的制度、严明的纪律、强有力的措施筑牢重要的国家生态安全屏障。

（四）鼓励全民参与法治监督体系，实现生态与基础设施建设并重的多样化治理

要深入贯彻习总书记的新发展理念，以生态文明制度机制为保障，才能加快推进西藏的高质量发展。首先，要着眼于科学规划。加大西藏各地区的区域规划的科技依托，注重科学性的长远规划，一本蓝图代代相传，防止中断和更改，力求常态化；其次，充分调动科技人员的积极性。在制定规划和项目实施中的真正发挥科技人员的作用，实行行政首长与首席专家共同负责制；第三，牢固树立协同意识，并将其落实到模式建构和实践方式运行的层面上，从而形成良好的制度机制优势和良好的治理效能，促进生态文明建设整体水平的提高；第四，完善基础设施建设。要把基础设施建设与生态建设摆在同等重要的地位。要加快水利设施恢复和建设的步伐，合理开发利用水资源；第五，多渠道、多层次、多元化筹集资金。国家、西藏地方、企业、个体共同协调，统筹安排。对荒地的使用权，根据不同的土地等级进行拍卖、租赁和无偿划拨经营治理；按照“谁治理谁所有，谁投资谁收益”的原则，鼓励和引导企业和农户承包荒山荒地，兴办绿色企业，鼓励和吸引社会各方的投资。

（五）完善自然资源高效利用制度，实现西藏生态环境的可持续发展

珍惜和保护地球成为人类思考的话题，建构自然资源高效利用制度成为人们的共同责任。随着青藏高原生态文明建设的进一步加强，绿色、和谐利用自然资源也被提到了新的高度。第一，要科学谋划新时代青藏高原生态环境保护的格局。坚持高起点谋划、高效能推进、高质量编制，确保西藏生态保护规划经得起群众检验；第二，提升空间管理和资源管控。优化国土空间管理和资源管控，不断提升创新技术的应用水平；第三，提升治理能力和治理水平。完善规范管理体制，构建更加完备和成熟的制度；努力创造西藏生态模式，提供西藏生态经验，打造西藏生态品牌；第四，健全分类规范和运行有效的自然资源产权制度体系。解决权力交叉缺位、产权纠纷多发、资源保护乏力和开发利用粗放等问题；健全国土空间用途管制制度体系，形成城区、农牧区和生态区相互协调、相互支撑的国土利用格局；健全资源节约、环境友好、生态安全的绿色生产与消费制度体系，推动绿色转型；第五，健全生态环境监测评价法律体系。生态环境保护中让国民有章可循，有法可依，提高生态环境监测评价工作的准确性、完整性、科学性。[13]（P19）党的十八大报告指出，不断加强生态文明宣传教育，让广大人民群众形成良好的节约意识、环保意识、生态意识，这必将对形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气有着重要意义。[14]（P41）我国生态文明建设价值追求是一种高层次的境界，是对生态文明建设价值追求、价值取向统一于实践过程的最高诠释。[15]（P157）在建立和完善西藏生态文明法治体系过程中，必须充分考虑青藏高原的自然条件和资源环境承载能力。目前，西藏涉及其中的五大工程已付诸实施，大大改善西藏的生态环境。在推动和完善西藏生态文明制度体系中，我们应当正确处理好当代人之间的关系，当代人先于后代人享有地球资源，但并不意味着自然权利多于后代人，当代人有节约资源、把资源留给后代的义务，后代人有享受地球资源的权利。“给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”[14]（P40）。

（六）深入开展青藏高原的综合研究，努力实现建设“美丽西藏”的宏伟目标

青藏高原生态系统趋好的同时，也伴随灾害频发。2016年西藏阿里地区阿汝冰川发生冰崩，造成严重人员伤亡和财产损失。[16]2017年，习近平总书记致中国科学院第二次青藏高原综合科学考察的贺信指出：青藏高原是我国重要的生态安全屏障、战略资源储备基地，是中华民族特色文化的重要保护地。揭示青藏高原环境变化机理，优化生态安全屏障体系，对着力解决青藏高原资源环境承载力、灾害风险、绿色发展途径等方面具有重大的战略意义。特别是习近平总书记在中央第七次西藏工作会议上又做了重要讲话，不仅总结了党领导人民治藏稳藏兴藏的成功经验，而且深化了推动生态文明法治体系建设的认识，这充分体现了以习近平同志为核心的党中央深厚的为民情怀和世界担当。我们必须要有针对性、有组织、有规模地开展对青藏高原的综合科考工作，不仅有利于揭示高原环境变化机理和优化生态安全屏障体系标，更有支撑西藏国家生态安全屏障建设和绿富发展。

综观全述，建立和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐是历史的昭示，更是时代的选择。建立和完善西藏的生态文明法治体系，关乎到西藏各族人民的根本利益，也关乎到西藏经济社会可持续发展战略的实现。我们一定要深入贯彻落实中央西藏第七次工作座谈会上习近平总书记对加强和完善生态文明法制体制建设的重要思想，动员全社会力量，人人参与，遵循人、自然、社会和谐发展的客观规律，遵从法治思想，才能建设好“美丽西藏”，迈向社会主义生态文明新时代。