村转居社区的治理困境及其应对策略

王 灿

(西安财经大学，陕西 西安 710000)

一、引言

村转居社区是我国城市化进程的产物，即经过“土地征用”“撤村建居”“户籍改革”“房屋拆迁安置”等一系列制度措施改造而成，其表现为村民身份的改变，工作性质的改变，居住环境的改变，生活方式的改变，社区行政建制的改变等。但是，“村转居”社区不同于城市社区，它依然保留着集体经济合作社，带有“农”的色彩。又不是传统意义上的农村，因为失地农民大多转移到第二、三产业，生活在城市，拥有城镇居民户籍。因为这一类社区在改造时涉及多方利益主体，存在诸多遗留问题，以及改造后出现的“水土不服”，村转居社区所面临的情况存在复杂性，对于此类社区的治理也更为困难。作为有别于农村社区与城市社区的“第三类社区”，村转居社区在治理制度、治理结构、治理理念、治理方式方面依然有待于完善，面临着一系列的新问题、新情况亟待解决，从而对村转居社区治理提出了许多新命题新挑战。

二、村转居社区面临的治理困境

转型之后的村转居社区，因其原有的公共空间瓦解、社会记忆消逝、村治文化的惯性以及治理方式的陈旧，无论是从顶层设计、社区、政府和居民自身来说，都不可避免存有一定的问题，阻碍此类社区的发展。

(一)制度缺位带来的治理瓶颈

村转居社区制度的缺位主要表现在三个方面。首先，顶层设计存在模糊性。在城中村改造时，由于各地区经济发展水平不同，中央下达的政策给予了地方政府很大的灵活空间，大多数社区是“一村一案”，这就造成了村民之间的比较以及不平衡感。其次，政策设计存在缺憾。“村转居”社区“似城非城、似农非农”的特性，使其不能作为完全的农村社区或者城市社区看待，然而，对于此类社区，未从治理环境的特殊性出发做出具有针对性的制度安排。在其治理主体的权责、主体间的运作规范上，存在着法理上的空白。在正式制度不足的情况下，以往的村规民约虽然发挥着一定的作用，但没有制度的支撑显然会弱化其“法治”的色彩。再次，政策执行存在偏差。各地基层政府在执行上级的政策文件时，难免会掺杂个人主观意愿，结果就是当初给村民的承诺没有按照约定兑现或者为了追求政绩，加速撤村建居的速度，导致产生诸多遗留问题等目标替代行为，亦或是政策与实际脱节，导致政策文本难以执行。

(二)治理主体失位带来的治理问题

社区治理是将“治理”理念引入并运用于社区建设、服务与改革。认为“治理”是多主体的公共管理组织在既定的范围内运用公共权威维持秩序，以此实现公共利益的最大化，治理理论针对的是多元主体合作共治的分析框架。如今的“村转居”社区，经过改造实现了形式上的转变而内部并未整合，是一种特别的“失意的社区”，其存在着体制不顺和治理主体失位的问题。诸如党委、居委会、街道办、基层政府、集体经济组织，社区居民应该扮演什么样的角色，在治理中应该发挥什么作用，即“由谁治理”“治理什么”“怎么治理”。街道办事处作为基层政府的“派出机关”，处在政府与社区的“夹心层”，起到上传下达的作用，在实际运作的过程中，与社区之间更倾向于一种领导与被领导的关系而非合作伙伴关系。对于街道办事处来说，除了下达任务，对接工作，评比考核之外，更应该为社区争取充足的治理资源与宽裕的自主空间，而不是让社区在各种压力下依然处于繁琐的、应付上级的工作之中。物业公司作为重要的主体之一，其更倾向于商业化，与社区居民，是一种理性的契约关系，并未将自身置身于社区发展之中，如何增强物业的融入感，将自身作为社区的一份子，是进一步值得思考的问题。社区社会组织因其自身发育不良、缺少独立性与创新性，在社区中存在感较低，难以获得居民认同。另外，对于村改居社区特有的遗留问题，如有些社区回迁仓促，开发商工程敷衍，导致房屋漏水漏电以及各种给居民造成安全隐患的严重问题，因为前期沟通粗略，后期监管不严，最后究竟应该找政府还是开发商，是模棱两可的，社区两委时常在居民的期许与政府的推诿中陷入“两难”的境地。

(三)政府资源支持“断档”带来的治理障碍

“人、财、物”是社区治理不可缺少的资源，而资源不足往往是社区治理中存在诸多问题的根源。在对“村转居”社区的治理中，基层政府无论是从人员的配备还是资金的供给中都存在空缺，具体表现在：因为传统的职责同构与压力型体制，社区接受上级下派的事务应接不暇。但大多都是“只下任务，不下钱”。如残疾人专干、医疗专干、民生专干等公益性岗位，都是社区两委在兼任这方面的工作，并没有配备专门服务人员。如，“垃圾分类工作室”“最多跑一次”“群众路线”“三严三实”等，即便为了回应政府号召挂了牌子，但也只是“空架子”，并没有发挥实际效用。再如，党建、网格化管理这类需要奉献精神的工作，单单依靠信仰显然力不从心，同样因为无法给工作人员合理的报酬而最终趋于应付、流于形式。有的社区将本该由政府承担的社区建设、社区服务和治理费用，从集体经济合作社里面拨付，导致给居民原本就微薄的分红更是愈来愈少。社区内挂的各种牌子和分设的各类科室就好比一个个生锈的车轮，没有物质方面的润滑剂是无法运转的。

(四)居民思想观念滞后带来的治理难题

城中村改造的十多年里，有些居民一直依靠当初的补偿金生活，除此之外没有任何经济来源，“坐吃山空”的现象普遍。他们依旧会对于失去的土地耿耿于怀、抑或是因为不平等的拆迁补偿而心生怨恨。将所有的不幸完全归咎于外界因素显然无法自圆其说，有一部分原因是自身不肯向前，将下一代的住房问题、生存问题寄托在拆迁补偿上。有些居民因自身能力不足，技能单一，无法、也无心从事第二、三产业工作，即便进入了劳动力市场，也是从事变更性较强的工作，随时面临失业的风险，无法获得稳定的收入。此外，在撤村建居之后，社区认同的结构性和先赋性因素逐步让位于个体有意识得主观建构和心理内化的过程，[1]居民对于自己的身份认同存在消极感和不知所措的现象，一是户籍上的“农转非”只是形式上的转变，他们并未从中获取既得利益，二是村民搬进楼房后原有的生活方式习惯没有变化，是一种传统生活习惯和现代化生活模式的冲突，祖辈生活的土地被开发成时尚街区，传统文化与异质文化发生冲突。物理空间城市化和精神境界没有同步的“脑体分离”使得居民无法融入城市生活，被排挤在城市边缘地带。

三、村转居社区治理的应对策略

对于村转居社区治理的应对策略，制度是优化其治理的保障，治理主体之间的协作是社区善治的关键，优质的公共服务与公民意识的觉醒是促进社区发展的长久之计。在国家、社会与市场互动时，人民本位与让利于民理念应贯穿始终。

(一)健全相关的政策法规

城市化的进程跟相应的制度保障不同步，就会造成很多不稳定因素。应在梳理基层治理的相关政策以及相关适用政策中，在村转居社区治理的具体表述基础上，提炼出村转居社区治理的政策设计意图与发展方向，并通过实地调研，聚焦于规范与实践层面，应然与实然之间的差距，反思其在政策制定思路上存在的薄弱环节，由此填补此类社区的制度缺失，对于已有政策文本提出优化路径，从而完善村转居社区的制度体系。首先，应以城乡一体化的思维去把握整体方向，将农村与城市放到同等的地位，消除有关农村的歧视政策，真正做到城乡统筹发展。其次，应将村转居社区视为有别于农村社区与城市社区的独立存在，不能过于强调与城市社区的一致性，实施“一刀切”的政策，对于其特殊性，应设置专门的政策。除此之外，还应有就业培训制度、遗留问题补偿制度等。再此，应视不同村转居社区所依附的城镇及所处区域的经济社会发展水平选择合适的政策文本，将村转居社区归类，进行因地制宜的制度创新。最后，传统的“软法”是可借鉴的，我国几千年的村治文化形成了价值共识，将这种价值共识嵌入到制度时，可以通过对制度遗产的再利用简化决策过程，降低交易成本。[2]

(二)强化治理主体的治理效能

治理理论强调国家之外的社会和市场力量在社区治理中的作用，“政府主导，社会协同”是适合我国的治理方式。在村转居社区中，街道办事处承担着“准政府”的角色，直接与社区对接工作，应发挥好其“监督者，协调者”的职能，在社区两委与开发商、两委与物业、业主与物业进行博弈的过程中，当社区内部的协调机制失灵的时候，街道办事处在此时有着重要的“裁判员”与“守夜人”的作用；应动用自身权威在“自治”失灵时作为“兜底”而存在。两委作为社区治理中的核心，在转变治理理念的同时，对现状进行突破，使社区得到发展，是对社区两委提出的新要求。物业作为一个毫无产业基础的存在，日益被赋予了无限责任。而业主与物业之间的冲突是一个日渐尖锐的问题。物业要获得居民的接受与认可，除了做好本职工作之外，还应将自身主动融入社区之中，树立自立自强，同舟共济的意识。从而具备了解业主需求、链接政府与社会资源、整合多元主体的能力。社区社会组织应在政府与社区之间汲取自身发展的资源，通过提供优质的服务让居民接纳，从而缓解政府治理的压力。开发商在日常并不参与对社区的治理，但是对于遗留问题、后期的房屋维修安全保障，开发商是不能逃避责任的，作为一个“隐形”的治理主体，对这类社区的态度很大程度上影响着社区的稳定。但是，如何才能保证主体间平等对话，协商合作的局面，除了制度保障外，还应依靠“德性”去规范各主体间的行为，而“德性”的形成受环境、各主体管理者的素质、居民间社会资本强度等多重因素的影响。

(三)建立畅通的资源统筹机制，优化公共服务供给

在建立畅通的资源统筹机制方面，首先，具体要说明村转居社区治理的资源，即用什么治理，村转居社区治理所需要的经费、人力、技术、设备从何而来。政府在给社区下达任务时，社区在挂各种牌子时，应同时拨付相应的资金，配备专业的人员，并建立理性的资源拨付机制，即不受个人主观因素的影响，避免行政关系的人缘化。其次，应建立长期的干部人员培训机制，不间断地对社区与街办的干部进行培训，借鉴经验，提升眼界，开拓思维；再次，建立社区与街道办事处有效的沟通机制，防止街道办事处的“瞎指挥”与社区的“选择性应付”，从而节约时间，提高效率，做到真正为居民办实事。

在优化公共服务供给方面，首先，村改居社区应逐步完善公共设施、道路交通、信息技术、水电气暖等基础服务的建设。其次，村改居社区的公共服务应该面向全体的社区居民，包括户籍在社区的外出居民、工作在社区的外来务工人员以及租户、驻区单位人员等。有利于他们的社区认同和融入，实现多元主体参与的共建共享。[3]再次，重视便民服务站的建设，在为居民提供方便的同时，有意识地将服务站作为重新唤起集体记忆、重塑共同体认同、延伸传统文化的重要依托，将新的公共空间与历史文化相结合，消解社区居民因拆迁造成的苦闷、没落，培养社区居民对新社区的归属感和认同感。[4]

四、结语

村转居社区是综合性社会变迁的产物，集中表现为脱离农村与融入城市两方面的结合。由于地方政策与各地域基础的差异，村转居社区也呈现出多种样态。尽管表现形式不同，对于这类社区的治理，始终围绕着谁来治理、治理什么、怎么展开治理。各治理主体不缺位、不错位、不越位；有充足的经费、人员、设备、技术；明确村转居社区的管人、管事、管钱、管物方式，保证整个治理系统中各个要素各个环节是衔接、畅通的，只有在此基础上才能实现治理的有序性，做到有效治理。