我国城市社区公共服务体系建设研究

施 健

(江苏开放大学，江苏 南京 210036)

随着城镇化进程的加剧，社区的概念正被逐渐放大，其在城市公共服务体系中所起的作用愈发明显。大到城市建设的综合发展、小到居民百姓的衣食起居，都有社区的身影。社区的功能性愈发明显，服务范围也愈加广阔。城市公共服务体系的高速发展要求我们必须加速提升社区公共基础服务建设，这是满足居民不断增长的物质文化需要的根本要求，更是落实完善社区治理，树立社会风气的时代诉求。[1]

一、城市社区公共服务的相关概念(一)城市社区公共服务

所谓城市社区公共服务，一般指的是通过政府购买行为来为社会公共事业所提供的各种产品及服务。公共服务从其理论探讨与政策实践上来看，经历了从自由放任的资本主义市场经济时期的市场化供给到“市场失灵”而导致的政府供给，再到“政府失灵”所引发的公共服务市场化供给与非营利组织供给的转变。[2]这实际上是呈现出从一元到二元再到多元的转向，国家、市场、社会三股力量及其要素交替出场并且相互交织与融合，最终变成公共服务提供的三大主体。[3]

(二)社区公共服务的福利性

我国社区公共服务的相关研究成果，总的可以概况为：社区服务的主体是社区公共服务，它所提供的主要是以公共物品为内容的一种社会公共服务行为，以全体社区居民为服务对象。[4]社区公共服务的理念是以社区居民为本，属性是社会公共服务。

所谓公共服务，不管是何种性质及供给渠道，都必须遵照公共性原则。对于社区来说，更确切地说应该叫福利性。从总的社区服务范围及内容来看，社区服务的内容大部分都偏向于社区福利服务；而社区服务与一般意义上的商业服务也有着本质的区别。[5]

对于社区服务与社区公共服务的研究涉及面极广，学者们也取得了许多有价值的研究成果。这些研究成果对指导社区服务发展、完善社区服务体系发挥了重要作用。不过由于我国社区服务起步较晚，在发展中随着政策、国民形势、外部环境等因素的影响，还存在着许多不足。这些不足主要表现在：研究规范化程度不高、理论研究与实践发展脱节、对国外研究理论和实务研究成果的借鉴程度不高等。[6]

二、城市社区公共服务发展概况

当下，我国社区公共服务的研究主要集中在从社区公共服务提供的主体角度出发，以公共服务所提供的“公私二分法”来体现市场在提供社区公共服务中的作用。这种观点打破了传统方式下政府提供公共服务的唯一主体观念，提倡社区公共服务多元参与的供给模式。但是，目前很多地方对社区公共服务模式的认定还参差不齐，造成了城市社区公共服务体系发展标准及方式的不一致。因此，对于城市社区公共服务模式的可行方案及其赖以运行的配套条件如何适应本国国情，如何更加协调地配合，还有待进一步深入探索。[7]

(一)“社会失范”现象的产生

在我国城市公共服务发展过程中，最大社会矛盾和问题就是“社会失范”现象的发生。“社会失范”现象主要指以往社会既有的行为模式、制度规范与价值观念被大众所普遍怀疑、否定甚至是被破坏，从而逐渐丧失对社会成员的引导和约束，由此所衍生出来的新的行为模式、制度规范、机制观念还不能被大多数人们所接受。这种状态容易造成社会环境的混乱，产生一定范围内的“失控”现象。过大的社会变迁会产生众多的社会问题，并扩大到地方社区的层面，这种社会失范往往体现在社区层面上。[8]

(二)“三民问题”亟待解决

当前，中国社区公共服务运行过程中还存在着“三民问题”，即民主问题、民稳问题、民生问题。民主问题的主要矛盾是公民权生长与自治制度不匹配之间的矛盾，主要表现为上世纪50年代国家通过了许多法律法规，在经济上举全国之力发展重工业，事实上形成了以农村补贴城市、城乡双轨的制度高墙。农民、农家子弟向城市的流动，以及不同城市间人员流动都在国家计划和掌控之中，几乎没有例外。偶尔存在的例外情况，也没有纳入制度的考虑范围。民稳问题，主要反映了改革过程中一些单位制度解体与管理主体缺失之间所产生的问题，主要表现为一些单位制度混乱，管理者话语权缺失。民生问题，则是公共需求增长与公共产品短缺以及精神文明建设与核心价值体系统领之间关系问题。[9]主要表现为公共服务产品供需矛盾突出，公民精神文化需求无法及时满足等。

(三)社区公共产品供给制度问题

在建国初期的计划经济年代，社区公共产品的供给主要实行的是以“单位”为主体的公共产品服务机制。这一发展模式对社区公共产品供给制度的矛盾主要体现在以下三个方面：一是公共产品的需求表达机制的缺失，需求和供给产生倒置；二是公共产品的决策以政府计划为主导，缺乏市场活力；三是生产主体行政化。[10]

新时期，随着对外开放的成熟及经济的迅猛发展，市场经济给城市社区公共服务的供给和发展带来了更多的选择和机遇。更多资源的介入在促进社区公共服务发展的同时也不可避免地带来了新的问题，主要体现在以下四个方面：一是城市社区公共服务供需结构失衡，供需矛盾突出；二是城市社区公共服务资金渠道不全、运行困难；三是社区公共服务职责定位不清；四是社区公共服务运营模式与管理体制不健全，公共服务效率低下。[11]

三、城市社区公共服务的供给

(一)供需方式的转变

在多年的地方治理实践中，我国地方城市社区公共产品供给制度出现了一些新变革和新内容。借鉴地方治理的核心理念以及我国地方城市社区治理的实践经验，我国城市社区公共产品供给制度创新的路径主要应该以构建社区公共产品供给保障机制为主，[12]实行社区公共产品供给保障机制，要在现有的体制机制下进行修订、完善，对其进行立法，在法律层面对社区公共产品的供给给予保护。统一标准，在合理合法的社区公共产品供给市场竞争环境下，以法律的准绳约束恶性市场竞争、垄断等不良社区公共产品供给行为。同时，创新社区公共产品供给的相关管理机制也是改善供需矛盾的重要举措之一。[13]

(二)供给主体的转变

对于公共产品供给主体的认知主要经历了三个发展阶段。第一阶段是公共产品政府“单一主体”供给的理论，称之为政府供给理论阶段；第二阶段是公共产品由政府与市场“双主体”供给理论阶段；第三阶段是公共产品由政府、企业、非营利组织、居民等“多主体”供给理论阶段。社区生活本质是利益相关者之间的合作伙伴关系，社区公共产品供给是社区生活本质的直接体现，是各个供给主体建立合作伙伴关系的关键，为此需要构建“多中心秩序”，即政府、企业、非营利组织、社区、居民共同参与的网络。而当下我国社区公共产品供给在部分地区还存在着主体关系不清晰的现象，主要表现在参与方鱼目混杂、责任划分模糊等问题，这也在一定程度上制约了社区公共产品的供给发展。[14]

对于此问题，国内学者也有着各自的研究成果。李雪萍在《城市社区公共产品供给研究》一文中认为，社区公共产品供给过程涉及消费者、供给者、生产者三个类型化角色，是三者分开、连结、合作生产的过程，而实施制度创新才能使政府更好地履行供应者职责。要建立多元利益表达机制，协商确定社区公共产品供给数量质量，建立多元筹资机制，制定规则，实施目标管理，选择供给机制及生产者等。[15]

耿云在《治理理论视角下的中国城市社区公共服务研究》中表述，公共服务有三个基本的利益相关主体，即消费者(直接获得公共服务的群体或机构)、生产者(生产公共服务的组织)和提供者(或安排者)。社区公共服务的治理主体是各种利益相关主体的集合，包括来自政府、市场和社会三个方面的力量。[16]

(三)供给观念的转变

随着我国市场经济模式的变更以及经济发展水平的日新月异，供给方式及观念也发生着改变。传统的官僚体制下，政府在整个体系中处于主动地位，公众只能被动地接受政府所提供的公共服务，而不能对公共服务的质量、数量、类型提出任何要求。而公民也习惯了这种方式，没有反对声音或者主动建议的意识。政府往往在墨守成规的提供公共服务过程中，更多地从自身考核指标及业绩标准的角度考虑，常常容易忽视公民的实际需求。例如，所供给并非居民所需，大搞“形象工程”而劳民伤财等，且居民处于被动局面，很难对所提供的服务设施发表自己的意见和看法，诉求渠道和意识都较为有限。如果是以这样一种态势运行，那么政府的公共服务供给将很难做到供需匹配，高效提供服务。

陈晖在《论政府购买社区公共服务》一文中阐述了政府购买社区公共服务是社会主义市场经济体制的客观要求和社会主义公共财政框架的既定方向。[17]政府通过购买社区公共服务，在提高社区基础建设的同时实现落实基社区公共服务的责任。与此同时，大力提升社区专业服务人员的培养，增强专业人员的岗位配比，以达到社会经济、社会效益、政府绩效“三赢”的局面。

四、引入非政府组织参与社区公共服务的路径

时代的迅速变迁带来了新的历史机遇，在这个万物更新的时代，城市对于社区公共服务的需求也瞬息万变。目前有限的公共服务供给渠道显然和社会广大居民的实际需求之间存在着一定的矛盾，要解决这一矛盾，就有必要引入更多的社会资源共同参与社区公共服务建设。这其中，引入非政府组织参与社区公共服务就是重要的渠道之一，也必将成为城乡社区公共服务体系建设的重要力量。

(一)引入非政府组织的必要性

非政府组织介入社区公共服务有着自身独特的优势。主要表现在两个方面：一是非政府组织拥有社会组织所独有的非分配约束优势，在公共服务的软服务领域内，社会组织的服务项目、政策机制更加灵活高效。但是社会组织参与公共服务的劣势也是显而易见的，现在不管是从直接提供主体还是间接提供主体上看，社会公共服务的提供主体主要还是以政府相关部门为主，非政府组织在核心领域融入得还不够。特别是在医疗、科技、教育、文化等民生要点方面，政府和它所属的单位还都占据着重要地位。从长远来看，以政府为主导的职能单位仍将是社会公共服务的主要提供和参与方，而一些社会组织在相关服务的提供上所占比例仍然相对较少。[18]

(二)非政府组织在社区公共服务中的作用

在城市社区公共服务领域中，从政府、社区以及非政府组织三个层面相互关系的功能上来看，如何明确三者之间的关系及分工是解决社区公共服务矛盾的根本所在。因此，将政府与非政府组织的关系定位为政府主导下的合作治理关系是比较适合我国国情的一种发展逻辑。合作治理体现了一种共同参与，政府主导是在政府指导下的参与，反映了我国社会领域发展不完善，行政组织较为强势的客观事实。非政府组织通常在社区公共服务中的作用主要体现在三个方面：一是公共服务的提供者。当前，我国政府职能正由以往的管理型政府向服务型政府进行转变，在这一变化过程中，政府将许多功能分割给社会，而这一部分政府功能的转换给非政府组织带来了客观的发展机遇；二是公共政策的参与者。非政府组织往往直接参与社会实务的处理，在参与过程中能直面社会问题的本质，有时能够通过自身的功能影响政府决策；三是公共关系的协调者。非政府组织可以在各种公有、私有、共同制社会关系中发挥“润滑剂”的作用，协调各种公共关系之间的利益关系，对促进社会稳定发展起着重要作用。[19]

(三)社会资源融入社区公共服务

近些年，我国城市社区公共服务发展迅猛，无论是政府的基础建设需求，还是百姓的生活所需，对城市公共服务的建设都有旺盛的需求。单纯的依靠政府出面管理、发展公共资源显然已经是杯水车薪，需要引进更多社会资源及相关专业人士共同参与管理，形成良性循环。民间团体、社工组织、福利机构等各类团体都是促进社区公共服务发展的可为力量，这其中，社会工作者队伍作为一支“生力军”，具有专业性、职业化等特点以及资源整合的优势、服务的福利性、贴近居民日常生活需求等方面的优势，更加有利于融入城市社区公共服务体系。尽早落实准入标准就尤为重要。社会工作更好地介入社区公共服务，可主要从人财物三方面着手。其一，设置“公职社工”专门岗位。尽快落实在有承担社会管理和公共服务相关的政府职能部门设置“公职社工”专门岗位并明确岗位职责和服务范围，制定统一服务标准；其二，加强宣传力度，配齐专职人员。在社工需求旺盛的单位配足配齐人力资源，如在街道层面的“社区服务中心”和社区层面的“社区工作站”定向定量的引进专业社工，普及社会工作岗位并按照区域人口标准比例配足社工人员；其三，鼓励民办社工机构介入。目前社工在我国缺口还较大，单纯依靠政府单方的资源很难满足市场需求，这就要求有更多民间资源融入社工的发展。要鼓励培育发展更多民办社会工作机构，拓展政府购买社区公共服务项目的渠道。[20]

五、结语

随着社会的发展进步，社区治理、社区介入等概念正被不断地提出和推进，社区公共服务体系的完善是构建和谐社会、普及全民终身学习理念和提升国民综合能力的重要举措。公共服务建设好坏也直接关乎到国家基础民生质量的高低，其影响大到整个国家的发展，小到每个家庭的幸福。基于此，开展城市社区公共服务体系建设无论对于宏观层面，还是微观细节都势在必行。在政府层面，不仅需要加大对社区公共服务的人力、物力、财力的投入，更需要结合城市社区公共服务发展的形势，加以政策支持。因地制宜、完善体制建设、加强后勤保障水平是推动我国社区公共服务体系持续健康发展，构建长治久安和谐社会的必由之路。