工作下沉与全面规制：档案治理的精细化发展趋向与实现路径

邢变变 史灵敏

摘  要：《“十四五”全国档案事业发展规划》对档案治理进行了全方位规制。本文在分析档案治理精细化内涵的基础上，结合《规划》梳理了其在治理核心、治理格局、治理道路、治理主体及治理方式上的主要表现，并提出了构建共建共治共享的治理格局、推进以人为本的公共服务建设、建立全方位多层次的评价机制、创建安全高效的档案利用空间等实现路径。

关键词：工作下沉;全面规制;档案治理;精细化发展;实现路径

Abstract： “The 14th Five-Year Plan for the Development of National Archives”conducts comprehensive regulations on archival governance. After analyzing the connotations of the refined archival governance， this paper examines its core， structure， paths， subjects and means based on the plan， and further proposes several feasible ways to achieve such a goal， including building a governance model based on collaboration， participation， and common interests， promoting a people-oriented public service system， establishing an all-round and multilevel evaluation system and creating a secure and efficient space for the use of archives.

Keywords： Down-shift of archival work; Comprehensive regulation; Archival governance; Refined development

1 引言

黨的十八届五中全会提出要“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”[1]，这是党的中央全会首次提出社会治理精细化命题，为新时代加强和创新社会治理指明了方向。十九届五中全会强调要“推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设”[2]，从而为推进社会治理精细化提供了发展策略。随着社会治理精细化发展理念的提出，作为社会治理重要组成部分的档案治理，也需重点审视其精细化发展趋向和实现路径。

2021年6月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》），其对档案治理进行了全面规制，并提出了两步走的发展战略，明确规定“到2035年，档案资源建设质量、档案利用服务水平、档案治理效能和管理现代化程度进入世界前列”[3]。

对已有文献分析发现，已有的研究成果从不同角度对《规划》进行了深入解读和分析，但在内容上更加倾向于宏观层面，在对象层级上主要针对的是非基层档案部门，而对基层档案部门的研究相对薄弱。

2 工作下沉：档案治理的精细化发展趋向

当前，“中国特色社会主义进入新时代，社会面貌发生了深刻变化，利益格局也在进行深刻调整，这要求我们不断健全基层治理体系，提升基层治理的能力，应对挑战、化解风险”[4]。档案治理精细化是以基层档案工作的实际情况为立足点，以满足公众公共档案服务需求为出发点和落脚点，以解决基层档案意识薄弱、管理制度不健全、基础设施落后、利用效率低下、安全防线不牢固等治理困境为着力点的档案治理过程。以细“治”入微的服务提升档案治理的温度，打通档案治理“最后一公里”，是档案治理顺应时代发展趋势的必然选择，也是逐步实现档案事业高质量发展的重要举措。

通过梳理《规划》条文可知，档案治理精细化主要表现在治理核心、格局、道路、主体及方式上。

一是在治理核心上，更加强调向基层档案工作转移。“基层强则国家强，基层安则天下安。”[5]《规划》中指出“基层基础工作还有薄弱环节”[6]，因此，着重化解基层档案机构管理不规范，档案资源数量不全、质量不高、开发力度不大，档案利用程序复杂，档案安全设施设备落后等治理困境，才能推动档案治理迈向精细化，提升档案治理精细化水平。

二是在治理格局上，更加强调向公共服务延伸。优质高效的档案公共服务是档案治理体系和治理能力现代化的重要体现。“档案馆作为公共文化服务机构，积极主动地面向社会提供档案服务是其天然属性。”[7]然而，随着人民生活水平的提高，档案开放程度、服务能力不能完全满足人民日益增长的档案信息和文化需求，当前档案公共服务供给上存在一定程度的“供需错位”，主要体现在美丽乡村建设、土地制度改革、疫情防控、精准脱贫、社会保障、健康养老等与人民群众生产生活密切相关的事项中，制约了档案服务效能的发挥。因此，档案治理精细化需在供给侧发力，实现档案公共服务的精准供给。

三是在治理道路上，更加强调以可持续发展为重心。可持续发展道路是实现档案治理精细化的必由之路。一方面，基层档案工作不同程度上存在着权责关系模糊化、执法能力低效化、档案信息碎片化、评价机制空白化、制度体系形式化等问题。另一方面，档案工作在推动基层建设、促进产业发展、保障群众就业、丰富百姓生活等方面存在着服务不到位、意识不高、态度不好等问题。因此，档案治理精细化需从宏观制度、中观机制和微观实践等层面着手，构建合理的档案资源体系、可靠的档案安全体系、高效的档案利用体系，找准档案服务基层治理的着力点和结合点，“做好‘档案+文章，积极探索服务基层治理新模式”[8]，多点发力推进乡村全面振兴，加快推动基层档案治理走向可持续发展道路。

四是在治理主体上，更加强调向多主体协同转变。《规划》中指出要“坚持党对档案工作的领导，压实各级党委主体责任，强化各级政府职责”“加强基层档案机构履职能力建设”“鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务”[9]。这些规定在一定程度上反映出档案治理应从档案部门大包大揽向社会协同治理转变，实现档案部门与社会力量的协作共治。因此，档案治理精细化是基层党委、档案部门、公共文化机构、公众等多元主体协同共治的过程，有助于提高基层凝聚力、落实基层服务力、激活基层内生力，提升基层档案治理协同性、整体性、一体化程度。

五是在治理方式上，更加强调信息技术的应用。随着科技的发展，区块链、大数据和人工智能等新兴技术不断渗入到各个领域。信息技术与档案领域的融合为推动档案治理的精细化发展提供了无限可能，基层档案部门需高度重视技术赋能及其对提升档案治理效能的巨大作用，加快实现“新一代信息技术在档案工作中的应用更为广泛，信息化与档案事业各项工作深度融合，档案管理数字化、智能化水平得到提升，档案工作基本实现数字转型”[10]的发展目标。

同时，也需筑牢档案信息安全“防火墙”，防范档案信息安全风险的发生，实现服务技术、治理手段科技化、精细化。

3 全面规制：档案治理精细化发展的实现路径

3.1 构建共建共治共享的治理格局。打造共建共治共享的治理格局是应对档案治理新形势新任务新挑战的关键之举。共建共治共享依次回答了谁来治理、怎样治理、为谁治理的问题，从主体、途径、目标三个维度体现了档案治理精细化的内在逻辑。《规划》在共建共治共享格局方面提出了相关规定，具体内容见表1。

在主体维度，档案治理精细化是由基层党委领导、档案主管部门负责、档案馆主导、多方协同、群众参与的治理过程。多元主体协作能有效避免单一主体的官僚主义做派、形式主义作风，起到互相监督、相互促进的效果。然而，主体的多元化会导致多元化的利益诉求，因此要理清各主体间的权责边界，协调利益关系，提高各主体履职能力，协商共治推动基层档案治理能力的提升。在途径维度，新《档案法》的颁布与实施对档案治理提出了全面要求，因此也需依照新《档案法》中的相关规定对基层档案工作进行治理，进而“不断提高档案工作法治化、规范化、科学化水平”[11]。通过拓展档案资源收集范围、加强其质量管控和加快其数字转型等建设覆盖人民群众的档案资源体系，是档案工作坚持人民立场、坚守以人为本的具体表现;通过加快推进档案开放、提升其利用服务能力和加大开发力度等建立方便人民群众的档案利用体系，是档案工作贯彻服务先行理念的有力保障;通过加强馆库建设与管理、强化档案安全保护工作和提升数字资源安全管理能力等建立确保档案安全保密的档案安全体系，是档案工作坚持安全底线、落实安全第一的有效举措;通过完善档案信息化发展保障机制、建设档案信息资源共享平台等推进档案信息化建设，是档案工作顺应科技发展、坚持与时俱进的创新举措。在目标维度，将为民服务作为档案工作的终极目标，是档案工作贯彻党的宗旨的直接体现，是群众路线在档案工作中的真实反映。

3.2 推进以人为本的公共服务建设。以人为本的档案公共服务建设要求基层档案工作始终坚持人民立场，想群众之所想，急群众之所急，解群众之所难，切实加强基层档案管理，提升档案质量和服务能力，努力满足群众的档案信息和文化需求，落实档案公共服务和惠民助农服务。为提升档案公共服务能力，《规划》从多方面提出了切实的实现路径。

在档案公共服务建设方面，《规划》提出了加强档案工作监管、加强档案质量管控、提升利用服务能力和加大资源开发力度的任务目标，整体而言可分为档案管理与档案公共服务。规范有序的档案管理是落实档案公共服务的基础和前提，便捷高效的档案公共服务是彰显档案管理制度优越性的直观体现。

在档案管理方面。因为乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，通过“建立县、乡（镇）、村三級密切配合长效工作机制”[12]，加强对实现乡村振兴战略过程中所产生的农业农村档案进行协同监管，确保重点领域档案工作合法合规、有条不紊地进行。档案质量的好坏在一定程度上决定了档案公共服务的优劣，因此迫切要求规范村、社区建档工作，提升农村集体产权制度改革等与人民群众生产生活密切相关事项档案的质量，充分发挥档案在基层社会治理中的支撑作用，提高档案服务基层社会治理的能力。

在档案公共服务方面。通过优化档案利用环境，简化档案利用程序，档案查询服务向村、社区基层一线延伸等，切实保障基层群众的档案利用权，确保基层群众享有均等化、便捷化的档案公共服务。同时，《规划》对满足人民群众的档案文化需求提出了创新性举措，如在推出档案文化精品时，要围绕“重要时间节点、重大纪念活动，通过展览陈列、新媒体传播、编研出版、影视制作、公益讲座”[13]等多种形式。此外，还提出了建立“四史”教育专题档案资料库、探索档案文化创意产品产业化开发路径等，有助于丰富基层群众的文化生活，提升档案工作的社会影响力，努力为坚定文化自信提供档案支撑。

3.3 建立全方位多层次的评价机制。评价具有导向作用、激励功能。建立评价机制有助于深入了解基层档案工作现状、基层档案工作人员情况，明确档案工作的改进方向;有利于调动档案工作者的积极性、鼓励其不断提高自身能力、激励其主动投入档案工作、提升其职业认同感和自豪感。《规划》中明确提及了建立健全评价机制的问题。《规划》对业务、人才的评价非常重视，对相关评价机制的建立和完善做了详细规划，其中值得关注的有四点：其一，业务建设评价将市县两级综合档案馆的业务建设效果纳入了评价范畴，通过以评促改的方式，加强市县两级综合档案馆的业务建设，以提升其业务水平，进而推动基层档案工作高质量发展。其二，人才评价机制综合考量了档案人员的政治能力和职业技能。提高档案工作者的政治能力有助于其应对各种风险挑战、明确档案工作方向、忠实履行为党管档、为国守史、为民服务的神圣使命。另外，档案工作看似简单，实则是集基础性、管理性和服务性三性并存的一项工作，要求档案工作人员需掌握专门知识和技术、具备一定的操作技能等。通过“培育支持档案职业教育，建立职业技能培训基地”[14]的方式提升档案工作者的职业技能，是确保档案工作者持续学习知识，不断提高能力的重要举措。其三，人才评价机制中明确提出要改革档案专业人员职称制度。立足社会发展大格局，对档案专业人员职称制度进行改革是顺应档案工作变革与转型、创新与发展的必然要求[15]。其四，人才评价机制将“保障非公有制经济领域档案专业人员、档案服务企业人员平等参与职称评审权利”[16]作为重要内容，这在一定程度上拓展了参与职称评审的人员范围，同时也是对广大档案人员享有平等发展权利的承认和肯定。

3.4 创建安全高效的档案利用空间。档案利用空间是实现档案价值、发挥档案作用的实体空间和虚拟空间。为确保基层档案部门馆藏实体和信息的安全，提高其共享程度，需改善其保管条件，持续推进存量档案数字化，探索推进增量档案电子化，推动构建档案信息资源共享平台。《规划》中对保障档案安全、实现其共享利用有着明确的要求档案利用空间需具备安全性和高效性两个属性。

其一，安全性是档案利用空间充分落实档案资政服务、公共服务和惠民助农服务的基础。通过改善档案保管条件、配备安全设施等措施保障档案安全，是“贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全”[17]的其中应有之义，是保证档案工作有序开展、档案价值充分实现的前提。

其二，基层群众能高效查询不同区域、行业、部门的档案信息资源。借助信息技术构建档案信息资源共享平台，使得乡镇（街道）、城乡社区和农村能够实现“跨馆（室）查询、跨馆（室）出证”“让数据多跑路，让群众少跑腿”的目标，进一步扩大档案惠民服务覆盖面。同时，《规划》中明确指出要“依托全国档案查询利用服务平台建立更加便捷的档案信息资源共享联动机制，推动国家、地区档案信息资源共享平台一体化发展”[18]。为实现这一要求，基层档案部门应主动将建设的档案信息资源共享平台与国家档案信息资源共享平台进行对接，持续优化平台功能、不断创新联动机制，促进不同平台的档案资源质量和服务水平得以同步提升，实现全国档案信息共享利用“一网通办”。

*基金项目：本文系2018年國家社科基金青年项目《创新扩散理论视阈下档案信息资源自媒体传播研究》（项目编号：18CTQ036）研究成果之一。

参考文献：

[1]中华人民共和国中央人民政府.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[EB/OL].[2021-08-10].http：//news.12371.cn/2015/11/03/ARTI1446542549525771.shtml.

[2]中华人民共和国中央人民政府.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[EB/OL].[2021-08-10].https：//www.12371.cn/2020/11/03/ARTI1604398127413120.shtml.

[3][6][9][10][11][12][13][14][16][17][18]中共中央办公厅，国务院办公厅.“十四五”全国档案事业发展规划[EB/OL].[2021-08-10].https：//www.saac.gov.cn/daj/toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762868683.shtml.

[4][5]新华网.新华时评：提升基层治理水平，夯实国家治理根基[EB/OL].[2021-08-12].http：//www.xinhuanet.com/2021-07/12/c_1127647777.htm.

[7]王向女，姚婧.社会治理视角下档案公共服务创新路径探析[J].北京档案，2020（02）：4-7.

[8]张晓胜.创新档案服务试点赋能基层社会治理[J].中国档案，2021（04）：20-21.

[15]毛章勇.我国档案专业人员职称制度变迁：历程、规律与趋势[J].档案学通讯，2021（03）：40-45.

（作者单位：郑州大学信息管理学院  来稿日期：2021-08-17）