乡镇纪检监察监督的制度化、运行机制与治理功能

2021-12-03杨华

湖湘论坛 2021年6期

杨华

摘要：党的十八大以来，乡镇纪检监察监督不断制度化、常规化，持续健全和完善监督执纪机制和治理监督机制，极大地推动了农村基层治理体系和治理能力现代化建设。乡镇纪检监察监督在基层治理中发挥了重要的治理功能，主要包括提高乡村两级治理能力、健全乡村两级治理体系、改造乡村两级治理基础和优化乡村两级治理结构。实践中，乡镇纪检监察监督也存在一些亟待解决的问题，如台账太多、双重领导、业务陌生、职责错位、问责滥用等。应该在实践中不断改革创新，扬长避短，加强乡镇纪检监察监督的科学化和规范化，以更好地适应和推动基层治理体系和治理能力现代化建设。

关键词：纪检监察;监督检查;治理现代化;基层治理;中心工作

中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2021）06-0109-10

一、问题的提出

改革开放以来特别是党的十八大以来，我国不断加强和创新农村基层治理，初步构建了共建共治共享的农村基层治理格局，不断推动农村基层治理体系和治理能力现代化，农村基层治理形势出现根本好转。农村基层治理体系和治理能力现代化是一项系统工程，各级党委政府、相关部门、学术机构等是在其构建过程中的重要主体，同时它也是一项长期工程，需要在广泛深刻的基层实践中不断健全完善。

调研发现，乡镇纪检监察监督在农村基层治理体系和治理能力现代化构建中发挥了重要功能。这是十八大以来党和国家建立和完善权力监督体系的重要成果。乡镇处于我国政权体系的最末梢，与社会接触最紧密，是农村基层治理一线，党政权力运行、干部工作作风、治理事务推动等最需要监督、也最难监督。因此，乡镇纪检监察理应在农村基层治理中扮演重要的角色。但是，既有对乡镇纪检监察的研究较少专门论及其治理功能，而主要集中在以下两个方面，一是聚焦同级监督困境，认为乡镇纪检监察对乡镇党委政府主要成员、重大事项监督不力，原因是制度设计上的双重领导体制和乡镇纪检监察的“多任务性” [1，2];二是聚焦机构设置改革，强调乡镇纪检监察机构设置改革的基本任务应当是改革条块分割的机构设置，建立相对独立、职能完备、有职业化、专业化特点的纪检监察机构[3，4]。

少量研究涉及对乡镇纪检监察的治理功能，多散落在诸如项目监督 [5]、县级纪检[6，7]、派驻监督[8]、问责体系[9]、督查机制[10，11]等研究议题之中，难以窥探其发挥治理功能的具体机制、经验及问题。鉴于此，下文将吸收既有研究成果，以武汉市W镇的调查经验为基础，从论述乡镇纪检监察监督的制度化、运行机制经验出发，重点讨论它对农村基层治理体系和治理能力现代化构建的具体功能。

二、乡镇纪检监察监督的制度化

（一）乡镇纪检监察监督制度化的表现

在党的十八大之前，乡镇纪检监察工作属于“虚事”，没有真正抓起来，对农村基层政治生活、政治生态及治理状况的影响甚微。上级纪委对乡镇纪委虽然也有考核，但考核的案件量少。笔者调查的武汉市W乡镇2012年上级考核的案件量是4起，包括约谈、诫勉谈话、党纪轻处分等在内。即便达不到考核的量，上级纪委也不会追究。乡镇为了面子、保护本地干部及不增加工作量，对纪检监察工作没有真抓实干。纪委在监督执纪中更多地采取“得饶人处且饶人”的工作态度，尽量不处理人，即便是有违纪、贪腐问题，能在乡镇解决就不交到上级纪委去。纪委书记在乡镇党政班子讨论重大事项中，也是能过就尽量过，不给书记添麻烦;签字时多是睁只眼闭只眼。乡镇纪委执纪不严，群众告状、举报起不到效果就不告状、不举报。

十八大以后，乡镇纪检监察工作发生了很大变化，到2014年监督工作已制度化、常态化。这一年，W镇接受党纪处分（含警告和严重警告）的有20多人，不包括约谈和诫勉谈话。到2016年光约谈和诫勉谈话就有60几个人。随着纪检监察监督的制度化、常态化，办的案子越来越多，远远超出了上级设定的年度指标，上级就不再下达考核指标了。

从调查来看，乡镇纪检监察监督工作的变化，主要表现如下：

一是机关下派紀委书记增多。与之前乡镇纪委书记从班子成员中选拔不同，这一轮纪委书记多是从县级党的工作部门选派年轻干部。W镇纪工委程书记是从县委组织部下派的。下派的纪检监察干部与乡村没有利益关系、社会关系，而且纪律性强、作风过硬，做事讲程序、规则，法律意识强，在行政工作中有创新意识。

二是纪检监察监督由虚转实。之前乡镇纪检人员的工作重点是乡镇中心工作，2014年之后，乡镇纪检工作量大幅增加，上级考核量增加了，考核变成了硬考核，上级要求的各项工作台账也增加了。由于乡镇纪检人员有限，还要雇临聘人员及在工作中要调动其他部门的人。乡镇纪检书记不再分管其他工作，纪检人员也不再承担乡镇中心工作。

三是乡镇纪委从后台转前台、由被动转主动。2012年之前乡镇纪检监督工作的原则是不告不究，只有在群众举报或者上级转办信访案件时才会去调查取证，而一般不会主动出击。到2014年，乡镇很重要的一项工作是抓乡镇站办村的作风建设和制度建设，主动将乡村两级的问题呈现出来并给予解决。乡镇纪检还主动介入到一些容易发生违纪违法的重点领域，如农村三资管理、资源下乡等。

四是乡镇纪检队伍的建立和健全。W镇在村一级设立纪检委员，逐步独立于村两委，由乡镇负责发放工资和工作经费。

五是乡镇巡察常规化。随着县级巡察工作的制度化常规化，乡镇纪检监察组织的巡察也经常化定期化。

（二）乡镇纪检监察监督制度化的推动力

乡镇纪检监察监督工作之所有能够制度化常态化，最重要的原因是在党和国家的政治生活中纪检监查的力度和作用凸显，从上到下重视纪检监察体系的建立和完善。除此之外，乡镇纪检监查监督的制度化、常态化还有以下几个推动力：

一是履行主体责任与一岗双责。从主体责任来讲，只要乡镇出现重大政治、社会稳定、腐败案件等问题，乡镇党委书记要承担主体责任。从一岗双责来讲，乡镇党委书记既要担负岗位业务工作，也要承担岗位党风廉政建设责任。其他班子成员、站办负责人、村支书等都要落实一岗双责。这样，就使得乡镇从主要领导到站办村主要负责人，都对自己及下面工作人员有作风和廉政监督责任。一个人在一件事情上出了问题，相关责任人都要受处分。如粮食直补或宅基地审批，需要村级申报、部门审批与领导签字几个环节，如果村级把关不严，上报后审批了，查下来包括直接领导、分管副职、职能部门负责人及村支书、委员都要受处分。那么，他们在工作中就会支持和配合乡镇纪检监查监督工作，还会主动请求纪委监察支持他们的工作，从而有利于乡镇纪检监察监督工作的开展。

二是推行岗位责任终身负责制。指的是，只要在乡镇纪委书记任职期间的案件，无论是当时发现查处或是其离职后查处的，乡镇纪委书记都负有监督责任。为了不给自己后面的政治生涯背负责任，乡镇纪委书记在任职期间就得严肃执纪和严格监督，甚至取积极措施主动出击，推动监督执纪走向日常化和制度化。

三是实施尽职免责制度。在监督执纪过程中，只要监督执纪程序到位，无论是同级党委还是站办村出了问题，乡镇纪委书记都不再承担责任。即便只是为了保护自己，乡镇纪委书记也要严格按照程序来办事，凡是需要乡镇纪委书记签字的，包括一定数量的财务、三重一大事项等，纪委书记都会严格把关。如果发现有问题则要求整改好后再签字。在班子成员开会讨论重大事项、人事问题时，纪委书记都要跟乡镇党委书记把纪委监察的意见说明白，形成会议记录。有的乡镇纪委书记会后还会专门找会议记录员看是否把自己意见写进去了。这就是“我监督了，他没有按规则办他负责，我没有监督我负责”。在人事任命中纪委书记要签字，如果纪委书记发现拟任人员有问题可以不签字。这既有利于乡镇纪委对站办村的监督，也有利于对乡镇党委书记的同级监督。

四是实行上级发现问题严肃考核制。上级纪委发现本单位的案子而下级单位没提前发现，在考核中要对下级单位扣分。这个扣分不仅涉及上级纪委对下级的考核，还会牵扯到上级党委政府对下级党委政府的综合考评。为此，乡镇纪委为了不在这些方面扣分，他们就得加大监督执纪的力度和制度建设，减少被上级查处的可能性。同时，在上级相关机关下来巡察督查前，乡镇纪委会对相关工作进行提前巡察督查，以发现问题提前整改。如此，即便在自己巡察中没有发现问题或问题尚未整改完成，而被上级巡查到了，上级也会给予谅解。这也推动了乡镇纪委将自己的工作向一线前移，主动寻找战机。

三、乡镇纪检监察监督的运行机制

乡镇纪检监察监督工作运行包括两重机制，一是监督执纪机制，是业务工作开展落实的机制;二是治理监督机制，是推动治理任务依法、依规、保质、保量、按时落地的机制。

（一）乡镇纪检监察的监督执纪机制

乡镇纪检监察的监督执纪机制主要有以下几种机制：

1.“约谈”的方式

乡镇纪委对党员干部的监督执纪有不同的方式，从处理结果的轻重依次是约谈、诫勉谈话、警告、严重警告、撤职、留党察看、开除党籍等。约谈和诫勉谈话不属于处分范畴，警告与严重警告属于党纪轻处分，撤职、留党察看和开除党籍则是重处分。

约谈是指纪检机关通过约谈沟通、学习政策法规、分析讲评等方式，对下级组织和党员干部存在的问题给予纠正和规范的组织行为。约谈又称为“提醒谈话”，是对一些“苗头性倾向性问题”敲响警钟和防微杜渐。约谈的问题不构成违纪，但是产生了不良影响。由于具体指针不明确，只要与党委政府的政策、措施、方式、方法、时限等有差异，就可以列入“约谈”问题行列，这给约谈带来了较大空间与灵活性。约谈的问题属于轻微违纪，约谈是红红脸出出汗，原则上没有“影响期”。但在评先评优、提拔重用等时，如果此时有领导故意搞事情，把“约谈”这个事情说出来，“影响”就有了。正是因为约谈应用范围广泛，但是又不属于党纪处分，受处理的人告状无门，上面下来核查又不像党纪处分那样有轻重之别因而可能要承担“处理不当”的责任，然而在政治生活中又有实际影响。那么，无论是在纪委监督执纪过程中，还是在推动乡镇工作过程中，都可以灵活运用约谈工具。

2.接受举报和转办案件

纪委工作常态化之后，群众发现举报干部起作用，便敢于举报、勤于举报了。群众举报案件占纪委工作很大一部分。举报对于纪委工作是把双刃剑，好处是有问题线索，坏处是举报案件调查难、取证难，举报人信口开河一句话，纪委要调查一个星期。纪委做出处理之后，举报人不满意，要缠访、向上反映，耗费纪检人员大量的资源。上级轉办的案件一般也是信访案件，是纪委工作的大头。

3.开会宣传警示

开会强调政治和行政纪律是纪委重要的工作方式。既可以在全乡镇的大会上宣讲纪律问题，也可以在部门专门会议上宣讲。分管领导和部门领导也可以在部门会议上讲纪律问题，但是效果没有纪委书记去讲好。纪委书记的身份使他可大胆地讲，对某些行为可以上纲上线，讲得严重些。但是分管领导和部门领导讲不到这个层次，他们只是强调和提醒，纪委书记是警示。除开会以外，纪委还可以通过张贴宣传栏、出相关纸质报告，对本单位及其他地方出现一些违纪违法问题进行公告和分析，以起到宣传警示作用。

4.抓早抓源头防范于未然

运用监督执纪的“四种形态”，从源头上抓早抓小抓经常。在2012年之前，乡镇纪委监督执纪不严，许多违纪问题成为常态，广大基层党员干部在不知不觉中违纪、犯错误。如果都上纲、上线、上手段，真正查到底给予处分的话，很多党员干部都要受到党纪重处分。为此，就需要从教育转化为主拯救大部分党员干部，提早发现问题，对问题人进行约谈，对能承认错误并及时整改的可不予党纪处分。

5.抓大抓要害起震慑作用

在监督执纪中，如果有一大部分人都被处以党纪处分，说明违纪是常态、被处分是常态，就起不到震慑效果。相反如果是少部人被处罚，在政治及待遇上受到影响，就可以起到很好的宣传警示作用。所以，纪检工作也要抓典型、抓要害和抓重点领域。要真抓真管真处理，不能雷神大雨点小，否则就成了假老虎，使纪检工作没有权威性。要在重点领域真正处分几个干部，要证据确凿，以杀鸡给猴看。比如在涉农资金领域抓典型，在村支书群体中抓典型。处分一个村支书，就可以震慑全镇村支书。涉农资金领域处分一拨人，就会带动其他领域的自觉。

6.初期“指标化”运作

初期“分指标”很重要。在纪委工作常态化初期，下面纪委还按照以往的做法不愿得罪人、不习惯主动出击，就很难推动纪委工作。此时上级纪委对乡镇纪委下指标。为了完成指标任务，乡镇纪委会发挥主观能动性去发现问题，包括加大巡查力度。那么，在查的过程中，就会使“查”本身常态化。另外，当纪委真查之后，群众也会受到鼓舞，群众举报案件也会增多;党委政府也在纪委监督执纪中感受到纪委的好处，也会支持纪检工作，从而加强了纪检工作力度，推动纪检工作常态化。常态化之后指标就不再必要了。

（二）乡镇纪检监察的治理监督机制

1.处理督导移交问题

乡镇督导办在督导过程中发现问题线索，移交给乡镇纪委。这是一种较为常见的工作方式。乡镇督导办一般设在党政办，它是对乡镇一些重点任务、中心工作以及党委书记交办的事情进行督导，督促和指导下级组织和党员干部按规定完成。督导办的权威来自党委政府及党委书记，属于象征性权威，但它没有强制执行与处罚的权力。因此，发现了问题它不能处理，下级党员干部若拒不执行它也没有办法。那么，督导办就会将问题线索交给纪委，纪委再调查取证处理。

2.支持职能部门工作

给职能部门撑腰，做职能部门的靠山。职能部门在推进工作过程中在村里和群众中可能遭遇阻碍，职能部门领导、分管领导下去做工作可能难以行得通。但是，又不能事事都找到乡镇主要领导，这个时候分管领导就可以协调纪委“去查一下”。这些事情如新农合新农保费用收取进度、违章建筑执法等。如城管对农村违章建筑执法，国土部门人员和经费少，无法对违章进行过程监督，最后拆除违建的工作就落到了城管头上。农民不怕国土和城管，但是怕村干部。村干部则因认识不到位或者碍于情面，对农民违建睁只眼闭只眼。城管去执法村干部又不配合，因此工作无法展开。分管领导找到纪委书记，通过纪委监督执纪的权力督促村干部介入相关工作。如果村支书依然不配合工作，或者工作力度不大，就可以动用党纪处分的工具。

3.成立专门治理巡察督察小组

这是纪委主动出击到一线的一大举措。纪委内部也有自己的年度重点工作和阶段性工作安排。其中成立专门问题督查小组是年度重点工作，纪委不仅希望通过年度重点工作来增加案子数量，还能够出亮点出经验。比如2016年W乡镇纪工委的重点工作是规范涉农资金使用，包括三资管理、低保、大病救助、助学金、扶贫等。通过成立专门问题督查小组对各相关部门、站办村进行督查，发现问题，督促整改和给予党纪处分。在市县巡察乡镇之前，乡镇纪委在党委领导下会事先成立巡察小组，对相关领域进行巡察。

4.推动和参与制度建设

在乡镇一级，在一些容易出现经济问题的领域建立相关制度，是职能部门工作规范化的要求，也是纪检工作的重点。比如“村财镇管”是规范村三资管理的重要举措，但是在实践中仍然有较大漏洞，使得镇管并没有起到应有效果，只是多了几道程序而已。那么针对该问题，乡镇纪委督促和会同镇经管办制定相关规章和保障程序，比如实时报销、款项从银行直达客户账号、严格招投标等。这些工作使得村里资金用得更加规范，但也加大了村会计的工作量，使村里用钱不那么方便，村干部对乡镇经管站多有抱怨。有纪委给经管站站台，村干部也没辙。虽然没有纪委参与，经管站也可以自己制定相关制度，但是遭遇的阻力会比较大，降低了推进速度，实施效果也沒那么好。纪委出面加大了推进力度，显得制度建设的重要性，也缓解了职能部门与治理对象之间的矛盾，把责任往自己身上揽，减轻了职能部门的压力。

5.加大暗访督查力度

“在岗”是重要的工作纪律。“查岗”是纪委监督执纪的重要内容，在乡村两级主要包括工作期间是否在岗、离岗是否请假、午餐是否饮酒、公车是否私用等。这些工作纪律看似小但如果没有做好，给群众的印象很坏。因此，纪委把查岗作为某段时期的重点工作，平时搞突然查岗。不定期突然袭击并公布处分结果，会起到意想不到的效果。

6.利用现代技术工具

以大数据为代表的现代技术是相当重要助推监督的工具[12]。比如，通过大数据比对，乡镇纪委可以掌握接受国家资源输入农户的基本清单，并根据清单进行核实、清理和整改，使国家资金的投放率更加精准，实现国家资源与农民需求的精准对接。还比如“村务监督微信群”“村务公开微信群”，就很好地解决了村民之间、干群之间的空间区隔、角色区隔和信息区隔，有利于引导群众参与监督，促进村级事务公开工作和村干部公正履职、防止微腐败。

四、乡镇纪检监察监督的治理功能

乡镇纪检监察加强对乡镇干部、乡村治理进行监督检查，将其工作推到乡村治理的一线，发挥了重要的治理功能，推动了农村基层治理能力与治理体系现代化。

（一）提高了乡村两级治理能力

治理能力的提高包括治理资源、治理工具的增加。乡镇纪委工作的常态化增加了乡镇在乡村治理中的工具。乡镇纪委的监督执纪在乡村治理中主要表现为治庸治懒治不作为，推动乡村治理工作。主要表现在两个方面：

一是对乡镇重点工作、中心工作和党委书记交办任务的推动。乡镇工作中有年度中心工作和阶段中心工作，以及一些突发性工作和党委书记在某个时候认为要着重处理的工作，这些工作既有质量标准，也有时间限制。为了达到工作目标，乡镇纪委监察就可能被派到工作一线督导检查。或者根据督导办的案件线索，对工作不力、不积极、态度不端正、工作落后的相关人员或相关单位负责人进行约谈或党纪处分，以督促其按照规定完成任务。

二是乡镇纪委介入职能部门工作，提高了职能部门工作落地能力和水平。职能部门面对的是一个程式化、规则化和法制化程度不高的乡村社会，它们要将职能任务落地需要村组干部的配合。但村干部又不是行政体系的正式工作人员，他们对职能部门的工作可能推三阻四、敷衍塞责，或利用信息不对称的盲点在职能部门业务落地的过程中寻租和谋取私利。十八大以后纪检工作力度加强，职能部门在推动工作过程中倚赖于纪委监督执纪的治理工具。监察委与纪委合署办公之后，纪委（监察委）不仅可以对村支书、党员进行纪律监督，还能通过监察委对非党员村干部进行审查。

（二）健全了乡村两级治理体系

在决策方面，乡镇纪检监察制度化常态化要求乡镇决策按照既定程序走，除了要有完整的发言记录和投票比例之外，重大决策还要纪委书记把关签字。纪委书记若认为程序不到位或者其他方面有问题，会阻止决策通过。在人事任免当中，纪委书记作为倒数第二关的把关者至关重要。纪委书记若认为党委书记在其中有问题，也可以通过谈话的方式提醒党委书记，或者通过不签字的方式否定决策。纪委在决策方面的工作不断完善，促进了决策科学化和民主化，有利于防止一个人说了算和党委书记腐败。

在办事流程方面，纪检监察工作的加强表现在流程中加进了纪委书记的签字，强化了纪委对相关工作的监督执纪。在一些涉及大额资金、资源、经费等工作中，纪委书记的监督责任和连带责任被强化，纪委书记会严把程序关，在一些涉及面广、金额巨大的项目中，纪委书记还需要做相关调查核实后才能签字。同时，由于纪委监督的加强，各把关口责任被强化和实化，一旦出了问题首先追责的是这些把关的领导和工作人员，因此会强化他们的责任意识。这样，通过强化程序背后的责任，使得办事程序化不走过场。

在制度创新方面，职能部门的业务工作大多涉及到国家资源输入、乡村稀缺资源分配、村集体三资管理等，涉及到不同农民群体的利益。如果在制度创建上不合理不严格，就可能带来制度“漏洞”，使人有空子可钻，造成利益分配不合理、集体资源流失，及由此带来的腐败问题、不公平现象;或者制度设置不合理，让办事群众多跑冤枉路，浪费时间和精力。相关职能部门在纪检监察的推动和配合下进行制度创新，规范相关工作，堵住资源分配和使用过程中的腐败问题，以及使办相关事情更便捷。另外，以前的制度容易造成违纪违规，监督执纪一严起来就可能使得职能部门工作人员被追责，他们为了不被追责也会主动进行制度创新，从而推动乡镇工作的制度化和规范化。

（三）改造了乡村两级治理基础

由于农村是熟人社会，相互之间讲究人情面子，社会关系运行基于特殊主义逻辑。在乡村治理事务中，村民对村干部的期待是基于血缘地缘关系的特殊主义逻辑，而不是基于法律和普遍化的社会规范。因此，在涉及到乡村资源和利益分配过程中，村干部就可能优亲厚友，导致治理规范被搁置和没有得到好处的农民的不公平感和消极情绪。但是如果村干部公事公办，村民就会埋怨村干部不讲人情、不尽人意，或则怀疑村干部未给自己好处不是因为自己不符合条件，是对自己有意见，把事情怪罪到村干部个人头上。

在村干部与乡镇干部打交道过程中也容易出现类似的情况，乡镇干部对村干部要求严一点，按照规矩办事，就认为是乡镇干部个人的问题，从而把公事变为与乡镇干部的个人恩怨，使乡镇干部不好做人，使其在农村的工作得不到村干部的配合。

这样，村干部为了讲人情面子，就不得不罔顾规则对农民“网开一面”，给不合条件的农民搞低保、精准扶贫、宅基地等，而乡镇干部也会为了情面和方便开展工作，对村干部优亲厚友、虚报冒领、贪污腐败、挪用公款等行为视而不见。从而使得整个乡村治理在一种特殊主义逻辑中运行，破坏了国家普遍规则，治理的公共性难以凸显。

伴随着乡镇纪委监督执纪的严格化，使得牵涉其中的相关人等都受到惩罚，包括给村民开后门的村组干部、给村干部开后门的乡镇干部。这样就会给村民和村干部这么两个印象，一是农民看到村干部因为自己的事情受处分而过意不去，村组干部看到乡镇干部因自己的事情受处分而过意不去。村民想“我们得钱（好处），干部受处罚”，他们心理有愧疚感，下次就不会再这样要求村干部和镇干部了。二是村民和村干部都明白了，不是村干部不给村民好处，也不是乡镇干部要为难村干部。村民理解了村干部，村干部理解了乡镇干部，从而真正理顺了党群干群关系，形成乡村治理的普遍主义逻辑。

（四）优化了乡村两级的治理结构

在过去，乡村治理的法制和规则意识不强，在治理工具选择上采取实用主义和策略主义原则，往往会选择那种最实用、最方便、成本最低的治理工具。实用主义的工具选择虽然也能够完成治理任务，实现乡村社会的稳定、治理和发展，但同时也会带来一些问题，包括回避治理工具的政治性，在治理过程中违背原则、丧失底线、违反法律等。随着乡镇纪检工作的常态化以及纪委对乡村治理各方面介入和渗透，推动乡村治理制度化、程序化和法制化进程，强化了乡村治理主体的规则意识。

治理结构的另一个变化是治理的专业化。过去乡村治理多是运动式、综合性治理，专业化治理被综合性治理所遮蔽。职能部门借助乡镇纪委的力量来推动工作，使得专业化、常规化治理能力大为提升。

五、结论与讨论

乡镇纪检监察监督在实践中，也遇到了一些问题和困惑，诸如：

一是台账太多，耗费稀缺人力资源。上级纪委要求乡镇纪委做的事情多且要求高。上级纪委科室林立，每个科室都有自己规范化的业务，但任务下达到乡镇之后没有对应的科室，所有事情都需要纪委几个人协调做好。上级一个台账附上二三十个清单，乡镇要逐一附上，有的一个台账要做两份。台账工作耗费乡镇纪委大量的人力资源。W乡镇纪委正式人员就纪委书记与监察室主任两人，外加一个临聘人员。纪委办案必须有两个及以上人员，而临聘人员业务不熟悉，政治素质也不一定高，纪委只好把非正式的纪检委员动员起来，或者把纪委书记分管的其他领域的工作人员临时调动过来充实办案力量。

二是双重领导，在夹缝中开展工作。在组织架构上，乡镇纪委既要接受上级的业务指导，又接受同级党委的直接领导。在工作中就可能有张力，一是纪委书记要承担业务之外的乡镇中心工作，包括驻点、驻村和联系企业，这要耗费纪委书记不少时间和精力。二是在同级监督上有困难。纪委书记监督党委书记，必定要否决党委书记的一些决定，或者给某些决策出台带来不顺畅，给党委书记添堵，党委书记自然不高兴，有时会给纪委书记“穿小鞋”。纪委书记办案多了，给人的印象是乡镇没有管理好，乡镇党风政風不好，党委书记脸面上过不去。三是对于处理乡镇上的一些案件，党委希望由本乡镇来主导、掌握主动权，以控制影响、把握处分等级和处分范围。而由上级党委政府主导的话，就可能把案件性质和影响放大，做成全县典型案件，对乡镇影响不好。同一个案子，乡镇纪委做的处分是警告，县纪委的处分则可能是严重警告。上面发现了问题，要求乡镇纪委把人和案子上交，乡镇党委书记希望把案子留在乡镇处理，需要纪委书记出面协调，但纪委书记不一定能协调得过来。

三是政治干部，业务工作相对陌生。乡镇纪委书记多是政治干部，但要参与具体办案，就得重新熟悉业务工作。因此，乡镇纪委书记既要去熟悉党内规章制度及处分条例，还要熟悉相关的行政规章制度和相关法律法规。不同职能部门的业务工作有不同的规章制度和法律法规。纪委书记每针对一个领域或部门的纪检工作，就得去熟悉相关的制度规范。所以，W乡镇的纪委书记说她有“学习焦虑症”，要学习的东西太多了。县纪委有对乡镇纪委书记的业务能力考试。专业知识不足是乡镇纪检干部的短板和通病，无岗前培训，直接接手办理纪委相关业务，办事效率低，职能发挥差。乡镇纪检人员一般没有纪检监察工作证，基层纪检干部靠“刷脸”完成案件及党内监督工作。

四是职责错位，工作定位存在偏差。一些乡镇纪检监察组织没有认真厘清自身职能职责，对其角色定位把握不准，对“该干什么”“不该干什么”认识模糊，导致乡镇纪委存在偏离主业情况，乃至履职错位、越位。有些乡镇党政领导担当意识不足，认为纪委办事有权威，任何工作只要纪委参与就能保证公平公正和安全高效，于是每项具体工作纪委干部都要参与，推动工作过分依赖纪检干部，经常出现“协调变牵头，牵头变主抓，主抓变负责”情况，纪委承担了许多与本职关联不大的工作，容易造成监督职能虚化。

五是滥用问责，工作可能适得其反。由于乡镇纪检监察监督是基层治理的重要治理工具，有效且用起来方便，于是乎，在推动农村基层工作中，不仅乡镇纪检监察本身可能滥用监督工具，乡镇党委政府也可能滥用监察的监督职权，导致监督泛滥、问责滥用。这不仅导致乡村将大量的精力用于应对监督检查，还会给乡村两级干部带来巨大的政治压力，最终使他们不是认真做好工作，而是用形式主义来规避责任。

综上，应该在实践中不断改革创新，扬长避短、趋利避害，加强乡镇纪检监察监督的科学化和规范化建设，以更好的适应和推动基层治理体系和治理能力现代化。

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