新时代“枫桥经验”视角下的人大代表社区联络站在基层治理中的作用机制与效果评价

2021-12-03张洲

人大研究 2021年11期

张洲

20世纪60年代初，浙江诸暨枫桥干部群众在社会主义教育运动中创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的“枫桥经验”。习近平同志高度重视坚持和发展“枫桥经验”，2003年在浙江工作时，明确提出要充分珍惜“枫桥经验”，大力推广“枫桥经验”，不断创新“枫桥经验”，切实维护社会稳定[1]。党的十八大以来，习近平总书记提出了一系列社会治理的新理念新思想新战略，特别是对坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示，要求把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。

“枫桥经验”以前述内在机理为驱动，以解决基层治理的主要问题，把社会成员复杂的社会诉求、弥散的个人行为统摄在国家的总体秩序之中为目标，逐渐形成了一套卓有成效的基层治理体系[2]。近年来，深圳市坪山区人大大力推进人大代表社区联络站（以下简称联络站）标准化、规范化建设，在夯实联络站场地、设施、标识等“硬件”基础的同时，依托联络站组织开展形式多样、富有成效的人大代表参与基层治理活动，深入细致地做好群众工作，广泛收集社情民意，持续跟踪督办、持续推动解决群众急难愁盼问题，助力矛盾纠纷的预防、化解和处置，切实将基层矛盾化解在社区，把问题消灭在萌芽状态，推动社会矛盾依法有序管控，在坚持和发展新时代“枫桥经验”、营造共建共治共享的社会治理格局实践中走出了“坪山新路”。

一、导言

保障和改善民生、化解基层社会矛盾是基层治理的核心内容之一。党的十九届四中全会指出，要密切人大代表同人民群众的联系，健全代表联络机制，更好发挥人大代表作用，强调加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这些论述为当前发挥人大代表作用，推动化解基层社会矛盾提供了明确的思路与依据。

二、文献综述

联络站是人大代表联系居民群众的重要平台。近年来，联络站在传递社情民意、化解社会矛盾、助力基层治理等方面发挥了重要作用，也受到了学术界的关注。尽管各地对“联络站”的称谓存在差异，有“人大代表工作室”“人大代表工作站”“人大代表活动室”等叫法，但其核心内涵是一致的，即都是人大代表联系群众、依法履职、发挥作用的重要渠道和平台。笔者在对现有文献进行认真梳理与细致分析后，发现目前关于联络站与基层治理之间关系的研究文献最早出现于2005年，主要源于深圳市南山区月亮湾片区人大代表工作站的创建。现阶段学术界对于联络站与基层治理研究的关注点主要集中在以下两个方面。

（一）对联络站基本情况的研究。杨波等人运用协商民主理论框架及基本假设，以深圳市A社区人大代表联络站为例，分析协商民主对和谐社区构建所具有的重要意义，其结论是“协商民主是一种有效的多元利益整合机制，是构建和谐社区的基础。多方参与的协商对话机制，是和谐社区的制度保证”[3]。全天赐在对深圳市月亮湾片区人大代表工作站运作情况进行分析的基础上，提出人大代表工作站是随着社会利益主体与行政权力之间的矛盾关系发展的深化而出现的，它是社会利益主体在与行政权力发生关系时，为进一步节约成本而出现的一个成本节约载体[4]。邹树彬等人则认为，随着经济转轨和“单位制”的衰解，人们的生活空间和利益重心逐渐从单位转移到社区，社区开始变得重要起来。而深圳月亮湾片区人大代表工作站对居民参与片区环境治理的引导，促进了居民的利益表达从对峙抗争到参与治理、从参与治理到合法性建构的转变。在民间精英的理性引导和策略运作下，居民的权益性参与成为社区建设性力量[5]。赵敏以浙江温岭的人大代表工作站建设为样本，探讨分析基层人大代表依托人大代表工作站有效发挥民意渠道功能，提出要重视人大代表民意表达功能，多渠道保障人大代表工作站科学发展[6]。

（二）对联络站助力基层治理的个案研究。路曼在对浙江温岭人大代表工作站进行实证研究时指出，温岭市人大代表工作站在推动解决民生问题、消除信访隐患方面取得了明显的成效，促使了权力机关的监督落到实处，也将代表的监督职能从会上拓展到会下，从形式监督落到实际监督，让代表的语气硬起来，真正发挥代表的监督作用[7]。沈费伟等人应用结构功能主义的分析框架，对温岭市自2008年8月创建第一家人大代表工作站以来，受理、推动解决矛盾和问题情况进行了分析，认为“人大代表通过代表工作站的日常工作，拓宽了人大代表履职的渠道，将广大基层人大代表凝聚团结起来，帮助选民解决各类民生难题，极大地维护了农村社会的稳定，促进了乡村的繁荣”[8]。李光伟指出，衡阳市在市、县、乡共成立了232家人大代表工作站，刚建立的前4个月就吸引了2000多名人大代表参与到工作站的運行中，共接待1.5万多人次的选民，收集并反映意见2200余条，督促国家机关为群众解决问题1016个[9]。何小平在长期观察江西省遂川县人大代表工作站后发现，遂川县各人大代表工作站成立以来，共走访和接待选民2000余人次，开展集体活动400余次，提升了基层治理绩效，促进了社会和谐[10]。

尽管联络站在基层治理中发挥了重要作用，但现阶段就其开展理论研究，尤其是进行定量研究，形成的研究成果不多，笔者以“人大代表联络站”“新时代‘枫桥经验”“基层治理”分别作为关键词在中国知网（CNKI）上进行搜索，分别有317篇、812篇、16531篇文章;分别以“人大代表社区联络站”和“新时代‘枫桥经验”，“人大代表社区联络站”和“基层治理”作为关键词在中国知网（CNKI）上进行高级搜索，均未搜索到相关文章。从搜索到的文章来看，其多发表在各地人大机关刊物上，较少发表在有影响力的学术期刊上，这也反映出对新时代“枫桥经验”视角下人大代表社区联络站参与基层治理的作用研究还非常缺乏，也体现开展新时代“枫桥经验”视角下的人大代表社区联络站在基层治理中的作用机制与效果评价非常有必要，具有重要理论意义和实践价值。

（一）理论意义。新时代“枫桥经验”视角下的人大代表社区联络站在基层治理中的价值探析，是一个比较新颖的课题，其中不仅包含了西方的公共服务、公共商品、善治等理论，同时也融入了基层民主、基层自治等具有中国特色的基层治理理论。本论文在新时代“枫桥经验”的背景下，主要着眼于“多中心治理”理论，提倡多元主体参与共建共治共享，并结合新公共服务、公民参与阶梯等理论，以坪山区联络站为实例进行研究，希望能够为基层公共服务和基层治理等理论研究提供参考依据，以期进一步丰富和完善相关理论。

（二）实践意义。本文作为实证研究论文，以新时代“枫桥经验”作为背景，通过文献研究、实地调研、数据对比等方式，对联络站在基层治理中的价值进行分析，凸显联络站在基层治理当中的实际价值，一方面为完善联络站建设以及基层公共服务体系提供参考，另一方面也为创新基层治理提供参考，进而加快完善多元主体合作机制，引导多元主体协同参與基层社会治理。

三、坪山区人大代表社区联络站在基层治理中的作用机制与效果分析

深圳市坪山区成立于2017年1月，辖区面积168平方公里，下辖6个街道23个社区，全区实际管理人口651156人、常住人口462953人、户籍人口99890人（截至2019年底）[11]。为进一步拓宽人大代表为民履职渠道，坪山区成立伊始，以创建“深圳市基层人大工作和建设示范区”为契机，大力推进基层人大规范化建设，率先在全市各区中实现联络站社区全覆盖，同时，先后制定出台《深圳市坪山区人大代表联络站基本规范（试行）》《坪山区人大常委会机关党支部党员联系人大代表社区联络站工作制度》《坪山区人大代表社区联络站专职联络员绩效考核方案（试行）》等制度，建立了较为完善的联络站制度体系。在做实联络站硬件配置的基础上，坪山区认真践行新时代“枫桥经验”，以联络站为载体，组织人大代表参与基层治理，持续推动解决辖区居民群众急难愁盼问题，有效防范和化解了基层社会矛盾，助力营造共建共治共享的社会治理新格局。

（一）打造群众“家门口”的履职平台

为了最大程度密切坪山区各级人大代表与居民群众的联系，坪山区将当前驻区的28名省、市人大代表，以及133名区人大代表，以联络站为单位，每个联络站安排6～8名人大代表驻站，实现“每名人大代表均驻站、每个联络站均有人大代表”。同时，在每个联络站设站长一名，配备专职联络员和相对独立的办公场所，明确站长（驻站代表）、联络员的工作职责和相关工作流程，通过联络站信息公开栏、社区宣传栏、网络平台等方式向居民群众公开驻站代表姓名、职务、联系电话，最大程度方便居民群众联系人大代表。联络站与之前已在居民小组、成熟住宅小区实现全覆盖的人大代表联系点相互补充，共同搭建人大代表倾听群众呼声的平台，让群众能够“零距离”找到人大代表反映问题。

（二）开展多种形式人大代表履职活动

依托联络站常态化接待群众、召开“代表议事会”“民生议政会”、转交《代表联系函》，量化活动次数，联络站每年组织驻站区人大代表参加联络站各项活动不少于4次;样板联络站每年组织驻站区人大代表进站不少于6次，省、市人大代表不少于3次。以制度的形式固化联络站接待工作内容，联络站每年年初制订和发布当年度接待计划，每个联络站全年接待总量应不少于12次，明确接待时间、进站接待人大代表等信息，对接待过程中居民群众反映的问题，视情况采取填写《接访登记表》《代表联系函》或向上一级人大提出等形式推动解决。紧扣群众急难愁盼问题，精选“代表议事会”议题。会前，邀请驻站人大代表和有关单位就议题进行视察调研，准确掌握实际情况。会上，人大代表针对议题发表意见，相关负责人现场作回应。会后，对会议形成的建议处理意见，及时交相关单位办理，办结时限一般在1个月以内，最长不超过3个月，事关紧急且人大代表要求尽快答复的，联络站督促办理单位及时与人大代表联系，沟通协调解决方案。依托联络站召开“民生议政会”，组织人大代表介入社区民生微实事项目的征集、筛选、实施、评议等环节，推动项目更好地顺应民意、体现民愿、契合民需。

（三）推动解决群众急难愁盼问题

坪山区始终坚持将以人民为中心的发展思想贯穿于联络站建设和活动举办的多方面、各环节、全过程，充分发挥人大代表密切联系群众的优势，广泛听取居民群众意见建议，深入查找可能影响社会和谐稳定的隐患点，对社会关注度高、群众反映强烈、长时间得不到解决的问题，通过召开代表议事会、民生议政会，转交《代表联系函》等形式持续推动解决。如人大代表六联社区联络站为推动解决社区停车难问题，联络站负责人多次实地调研，赴相关部门协调，并召开“代表议事会”，推动问题最终得到妥善解决。2017—2019年，坪山区23个联络站共召开代表议事会121场，民生议政会53场，转交《代表联系函》107件，推动解决群众急难愁盼问题904个，具体情况详见表1。

表1反映出23个联络站推动解决群众急难愁盼问题数量从2017年的146件，增长到2019年的510件，且增幅逐年加大

为了解群众急难愁盼问题类别，笔者将坪山区23个联络站三年来推动解决的904件问题分为交通出行、教育、医疗等8个类别，进行了分析，具体情况见表2。

从表2可以看出，三年来联络站推动解决的群众急难愁盼问题中，群众关注度最高的是交通出行方面，有340件，占问题总数的37.61%;其次为生活秩序方面，有285件，占问题总数的31.53%。这与现阶段坪山区发展过程中存在的民生短板相吻合。

为进一步了解每年群众急难愁盼问题分布情况，笔者分别对联络站推动解决的群众急难愁盼问题类别逐年进行了分析，具体情况见表3。

从表3中可以看出，三年间联络站推动解决群众急难愁盼问题的类别和数量均呈现增加趋势。比如，2017年推动解决的问题涵盖5个类别、146件，2018年推动解决的问题涵盖7个类别、248件，2019年推动解决的问题涵盖8个类别、510件。这一方面，反映出居民群众的主体意识日趋增强，其社会需求呈现多样化;另一方面，也折射出联络站在推动解决群众急难愁盼问题的作用逐步显现，人民群众对人大代表的信任度也在不断提升。

民生连着民心。民生问题看似“细小”，但其中蕴含着民意和民愿，如果得不到妥善处理，就有可能影响社会和谐稳定。为考查联络站在防范和化解基层社会矛盾当中所发挥的作用，笔者对三年来联络站推动解决的群众急难愁盼问题逐个进行分析，对可能诱发信访事件的民生问题进行了梳理，具体情况见表4。

从表4中可以看出，2017—2019年联络站通过推动解决群众急难愁盼问题消除信访隐患点291个，占推动解决问题总数的32%。从年份上来看，2017年推动解决的146件问题中，消除信访隐患点36个，占比25%;2018年推动解决的248件问题中，消除信访隐患点75个，占比30%;2019年推动解决的510件问题中，消除信访隐患点180个，占比35%。以上数据表明，随着联络站推动解决群众急难愁盼问题数量的增加，消除的信访隐患点数量和占比也均呈增加趋势，这反映出近年来联络站在推动解决群众急难愁盼问题、消除信访隐患中发挥了重要作用。

四、坪山区人大代表社区联络站参与基层治理价值探析

随着经济社会的发展和社会主义民主法治的进步，人民群众的主体意识、法制意识不断增强，利益表达诉求和维护自身权益的意愿更加迫切，这对新形势下推进基层治理体系和治理能力现代化提出了新的命题。在这一社会背景下，坪山区以联络站为依托，不断丰富人大代表参与基层治理形式，畅通居民群众利益表达渠道，持续推动群众急难愁盼问题得到妥善解决，为防范和化解基层社会矛盾，进一步完善基层社会治理体制机制发挥了重要作用。

（一）拓宽了人大代表参与基层治理的渠道。以往人大代表参与基层治理主要是通过视察调研或提出人大代表建议等形式来实现，这期间缺少一个固定、实体化的工作场所，参与的深度、广度和实效性均在一定程度上受到影响，也不便于群众向人大代表反映问题、沟通情况。坪山区聚焦人大代表参与基层治理的实际需要，着力推动人大代表履职触角向社会最基层延伸，打通联系群众的“最后一公里”。依托联络站这一实体化场所，常态化开展接待选民、走访群众、召开“代表议事会”“民生议政会”、转交《代表联系函》等活动，极大丰富了人大代表为民代言、为民履职的形式，密切了群众与人大代表之间的联系，也进一步拓宽了人大代表参与基层治理的渠道，让人大代表更加深入参与到基层治理工作当中。

（二）激发了人大代表参与基层治理的热情。如何通过联络站调动人大代表参与基层治理的积极性，也是坪山区不断探索的内容。坪山区充分发挥联络站对人大代表参与基层治理的平台支撑作用，在全市率先推行人大代表履职积分登记制，对驻站人大代表履职活动，逐项量化，累计积分，积分内容、项目、分值设置向推动解决民生问题、参与基层治理倾斜，积分情况定期公布，并作为推荐连任人大代表候选人的重要参考依据，这极大激发了人大代表的履职热情，也引导人大代表更加关注民生，更加致力于参与基层治理。据统计，全体区人大代表2018年履职次数3809次、积分21477分，人均12次、179分;2019年履职次数4758次、积分27559分，人均37次、212分[12]，具体情况见表5。

从表5不难看出，2018—2019年，履职总次数、总积分均呈现增长态势，这说明人大代表参与基层治理的积极性逐年提高，反映出积分制在人大代表参与基层治理中的导向性作用不断显现。

（三）突显了人大代表参与基层治理的意义。长期以来，人大代表参与基层治理面临形式单一、渠道较少、效果不明显等窘境，这在很大程度上制约了人大代表在基层治理当中作用的发挥。鉴于此，坪山区将联络站作为基层人大工作的主阵地、人大代表参与基层治理的主平台来建设，摒弃传统的重场地建设、轻作用发挥的观念，突出人大代表参与基层治理效果这一工作导向，着力完善联络站日常运作和功能发挥工作机制，为人大代表参与基层治理、发挥作用提供强有力的保障，切实解决人大代表在基层治理中参与不深、力度不硬、效果不实等问题，进而通过扎实的工作成效和居民群众满满的获得感来彰显人大代表、联络站在基层治理中的重要作用。

五、结语

基层治理涉及的问题领域较多、利益主体多元化、问题范围聚焦度高，实现基层治理现代化、提高社会治理水平需要以民众为中心的多种行为体共同参与[13]。地方人大承载着其他社会治理主体不可替代的决策引领者与规范实施监督员的角色，在社会治理中发挥着更为积极的作用从而更好地体现人民意志。面对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，坪山区坚持和发展新时代“枫桥经验”，将联络站作为基层人大和人大代表参与基层治理的重要平台和发力点，充分发挥联络站的作用，通过联络站推动解决群众急难愁盼问题、回应群众关切、防范和化解社会矛盾，将联络站打造成为倾听民声的“留声机”、化解矛盾的“缓冲器”、社会稳定的“减压阀”，进而探索出一条“小事不出社区、大事不出街道，矛盾不上交、化解在基层”的联络站参与基层治理的坪山实践之路。

注释：

[1]《新时代如何坚持和发展“枫桥经验”》，中国日报中文网，http：//chews.chinadaily.com.cn/2018-01/25/content

_35581675.htm.

[2]李振賢：《“枫桥经验”与当代中国基层治理模式》，载《云南社会科学》2019年第2期。

[3]杨波、黄卫平：《协商民主：和谐社区的现实选择——以深圳市A社区人大代表工作站为例》，载《探索》2007年第1期。

[4]全天赐：《“人大代表工作站”运作评析》，载《人大研究》2006年第5期。

[5]邹树彬、张旭光：《权益性参与的理性运作——对“月亮湾人大代表工作站”实践的考察》，载《深圳大学学报（人文社会科学版）》2008年第6期。

[6]赵敏：《人大代表工作站：发展基层民意表达渠道的探索——基于温岭实践的分析》，载《中共浙江省委党校学报》2012年第6期。

[7]路曼：《人大代表工作站与代表履职的有效性——以温岭市人大代表工作站为例》，2015年浙江大学硕士学位论文。

[8]沈费伟、刘祖云：《结构功能视角下的人大代表工作站治理价值探析——来自温岭的田野调查》，载《中共宁波市委党校学报》2016年第6期。

[9]李光伟：《人大代表工作站听民意解民忧》，载《衡阳日报》2014年10月30日，第1版。

[10]何小平：《联系选民“零距离”——遂川县人大代表工作站建设综述》，载《时代主人》2015年第1期。